Transação Extrajudicial na Administração Pública - Ed. 2019

Introdução

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Como ocorre de tempos em tempos, as preocupações com a gestão do Estado brasileiro têm hoje tomado os debates públicos. As vicissitudes da Administração Pública, há tanto investigadas e discutidas pela literatura em Direito Administrativo, se refletem nesses momentos históricos, em um misto de previsão e crítica.

Dentre esses temas, toma destaque a enorme judicialização das relações entre Estado e cidadãos observada no Brasil 1 , e o potencial que os métodos de solução consensual de conflitos guardam para a solução de tal cenário. O tema já é discutido há muito na doutrina brasileira, mas custa a encontrar ressonância na prática diária dos entes estatais de nosso país.

À evidência, não deve ser o objetivo da investigação científica revestir-se do caráter efêmero dos jornais, mas sim alcançar a eternidade dos livros. No entanto, ao tratarmos de temas de tamanho impacto sobre a realização concreta da missão institucional do Estado – com relevantíssimo impacto sobre a vida de tantos cidadãos, diga-se –, é essencial a preocupação não só com o delineamento teórico de um instituto, mas também com o enfrentamento dos desafios à sua efetiva aplicação para solucionar tão importante necessidade prática. Tais preocupações marcam profundamente o plano da obra que agora se inicia, como se expõe nestas páginas iniciais.

Diante do panorama exposto, a presente obra adota como objeto de estudo a transação extrajudicial como método de solução consensual de conflitos no âmbito da Administração Pública brasileira. Esse tema desenvolve-se sob dois aspectos: um objetivo, comportando aqui a delimitação do cenário em que se insere o tema e do tipo de transação a ser adotada; e outro subjetivo, que se relaciona à influência do elemento volitivo das partes – em especial, do gestor público – e dos desafios postos sob os pontos de vista teórico e prático sobre a prática da transação extrajudicial na administração pública.

Sob o aspecto objetivo, estuda-se a solução de conflitos envolvendo o Estado como parte por meio da transação celebrada com vistas à prevenção, e não à terminação de litígios, não se tratando, portanto, da transação judicial, da arbitragem, da conciliação ou da mediação – modalidades essas que são abordadas apenas como contraponto e elemento de comparação. Define-se a transação extrajudicial, assim, como o contrato pelo qual as partes previnem um litígio, mediante concessões mútuas, conceito esse contemplado pelo direito positivo brasileiro e corroborado pela literatura 2 .

O cenário delineado em torno da adoção de soluções consensuais de conflitos, em especial a transação extrajudicial, pela Administração Pública, revela-se como um reflexo das transformações pelas quais vem passando a gestão estatal, cenário marcado pelas transições entre ato e processo, hierarquia e nivelamento, estrutura e função, autoritarismo e consensualidade 3 . Nesse sentido, a apreciação das bases da transação extrajudicial pela administração pública depende da análise dessas transições e dicotomias 4 , que compõem a essência do processo de quebra de paradigmas pelo qual passou e passa o direito administrativo.

Tal posição leva à análise do aspecto subjetivo do tema proposto, cuja apreciação percorrerá os capítulos da segunda parte da obra: em que medida os desafios teóricos e práticos apresentados – com ênfase sobre concepções contempladas pela doutrina em torno do princípio da legalidade, do interesse público e da impessoalidade administrativa –, bem como a postura pessoal do gestor público, condicionam a adoção de soluções consensuais de conflitos pela Administração Pública. Essa análise torna-se ainda mais complexa ao tratarmos da transação extrajudicial – que não depende da existência de uma demanda judicial prévia, sendo preventiva, portanto –, investigando como esses desafios podem ser enfrentados e como essa postura pode ser condicionada pelo Direito.

Poder-se-ia questionar, no entanto, acerca da relevância de um trabalho que se dedique especificamente à transação extrajudicial – enfoque raro, senão único, no Direito Administrativo brasileiro –, o que reclama o tratamento desse aspecto do tema já nesse momento inicial.

A transação extrajudicial na administração pública insere-se em um cenário de especial relevo no estudo do direito administrativo nos últimos anos, que gravita em torno da adoção de posturas consensuais pelo Estado. Esse cenário, por sua vez, faz parte das tendências contemporâneas de giros paradigmáticos no Direito Administrativo, em especial relacionadas com a democratização da Administração Pública e com a sua centralização no cidadão e na consecução dos seus direitos e garantias fundamentais.

Apesar dessa inserção nos debates contemporâneos – ou, talvez, em função dela –, a transação extrajudicial, tendo como parte o Estado, constitui tema controverso no Direito Administrativo brasileiro. Dentre as opiniões presentes na literatura sobre a sua adoção, há posições tanto favoráveis quanto contrárias – essas últimas, provavelmente, constituindo a sua maioria – e, assim, o tema conserva a sua atualidade, que está longe de esgotar-se.

A importância do tema proposto se revela, ainda, pelo fato de que grande parte da literatura brasileira sobre a adoção de soluções consensuais de conflitos pela Administração Pública debruça-se sobre outros métodos que não a transação, como a arbitragem, a mediação e a conciliação. Ademais, os poucos trabalhos acerca da transação pelo Estado se dedicam à sua modalidade judicial – sendo que muitos sequer admitem a adoção da transação extrajudicial –, ou conferem à transação judicial e extrajudicial o mesmo tratamento 5 , abordagem que acaba por confundir a natureza dos institutos e, sobretudo, dificultar a existência de uma prática consolidada de transação extrajudicial pela Administração Pública.

O cenário atual da literatura jurídica brasileira sobre o tema carece, assim, de um trabalho que se dedique de modo específico à transação extrajudicial na administração pública, uma vez que a abordagem detida do tema permitirá um tratamento mais adequado das suas peculiaridades que, muitas vezes, o distanciam das outras modalidades de transação e de soluções consensuais de conflitos.

Sob tal aspecto, entre as demais formas de solução negocial de conflitos – arbitragem, conciliação e mediação –, a transação...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1198088803/introducao-transacao-extrajudicial-na-administracao-publica-ed-2019