Comentários à Lei de Improbidade Administrativa - Ed. 2020

Art. 13 - Capítulo IV. Da Declaração de Bens

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Capítulo IV

DA DECLARAÇÃO DE BENS

Art. 13. A posse e o exercício de agente público ficam condicionados à apresentação de declaração dos bens e valores que compõem o seu patrimônio privado, a fim de ser arquivada no Serviço de Pessoal competente.

§ 1º A declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes, dinheiro, títulos, ações e qualquer outra espécie de bens e valores patrimoniais, localizados no País ou no exterior, e, quando for o caso, abrangerá os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência econômica do declarante, excluídos apenas os objetos e utensílios de uso doméstico.

§ 2º A declaração de bens será anualmente atualizada e na data em que o agente público deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função.

§ 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço público, sem prejuízo de outras sanções cabíveis, o agente público que se recusar a prestar declaração dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa.

§ 4º O declarante, a seu critério, poderá entregar cópia da declaração anual de bens apresentada à Delegacia da Receita Federal na conformidade da legislação do Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer natureza, com as necessárias atualizações, para suprir a exigência contida no caput e no § 2º deste artigo.

Luana Pedrosa de Figueiredo Cruz

1. Obrigatoriedade da declaração de bens

A declaração de bens a que se refere este artigo está regulamentada, em parte, pelo Decreto Federal 5.483, de 30 de junho de 2005 que, por sua vez, substituiu o Decreto Federal 978 de 10 de novembro de 1993.

Em seus dezesseis artigos, o Decreto Federal 5.483/2005 regulamenta a declaração de bens e valores que compõem o patrimônio privado do agente público, além de instituir a sindicância patrimonial e seu procedimento.

Um aspecto relevante a se considerar é que referido Decreto Regulamentador tem aplicação, exclusivamente, no âmbito do Poder Executivo Federal, de modo que não é aplicável ao Poder Executivo Estadual, 1 tampouco ao Poder Executivo Municipal, tomando-se como referência o Estado e Município de São Paulo. 2

É certo que, em muitos pontos, o Decreto Federal tem redação quase que idêntica aos dispositivos correspondentes da Lei de Improbidade. Ocorre que algumas especificidades, como por exemplo, a sindicância patrimonial, têm aplicabilidade exclusiva ao Poder Executivo Federal.

O art. 2.º do Decreto Federal guarda grande semelhança com o caput da Lei em comento e deixa claro, já no início da sua redação, que a declaração dos bens não se limita aos bens pessoais do agente público, abrangendo, também, o patrimônio do cônjuge, companheiro, filhos e quaisquer outras pessoas que vivam sob sua dependência econômica. 3

A questão aqui é muito simples e dispensa maiores divagações. Se a posse e o exercício de agente público ficam condicionados à entrega da mencionada declaração de bens, aquele que se recusa a entregá-la simplesmente não assume ou não deveria assumir o cargo, pois não foi implementada a condição para que assumisse a função que pleiteia.

E não se trata de exigência recente. Conforme aponta Marino Pazzaglini Filho 4 , a Lei n.3.164/57 já condicionava a posse do servidor público ao registro prévio dos valores e bens pertencentes ao seu patrimônio, “fixando sua atualização bienal e antes do seu afastamento do cargo ou função.

Ainda com relação à declaração de bens, temos outro ponto relevante a ser considerado, que é a discussão acerca da publicidade das informações financeiras e de bens pertencentes aos agentes públicos e seus familiares, o que se discutirá no tópico a seguir.

2. A publicidade da declaração de bens

Em um primeiro momento, poder-se-ia questionar se a obrigatoriedade de apresentação da declaração de bens e valores seria uma violação à intimidade do agente público. Ocorre que, aquele que faz a escolha de exercer uma função pública tem o dever de se submeter ao escrutínio e fiscalização dos cidadãos.

Também há de se observar que a apresentação da declaração de bens, ou mesmo o fato de tornar pública a Declaração de Ajuste Anual do Imposto de Renda Pessoa Física, não implica em amplo e irrestrito acesso de todos ao seu conteúdo.

O objetivo da eventual publicidade da relação dos bens é estabelecer um controle sobre o crescimento patrimonial do agente público e, inclusive, analisar se qualquer eventual acréscimo é compatível com os vencimentos que recebe em razão da função exercida.

Por outro lado, para que o cidadão pretenda exercer o direito de acesso ao conteúdo das informações de patrimônio do agente público, terá, obrigatoriamente, que motivar a solicitação. 5 O Ministro Celso de Mello 6 já argumentou que o postulante deve, sempre, externar sua legitimidade, e justificar, adequadamente, a sua solicitação. Além disso, o interesse deve ser legítimo para a postulação de certidões, entendimento que pode ser invocado no caso de informações.

Também devemos lembrar que, muitas vezes, os documentos podem ser essenciais, inclusive para a propositura de Ação Civil Pública ou Ação Popular, o que pode ser utilizado como justificativa para a solicitação de acesso a referidas informações. A Lei da Ação Civil Pública, por exemplo, permite que o Ministério Público, ou qualquer colegitimado para propor a Ação Civil Pública, possa requerer certidões e informações necessárias à instrução da ação. 7

O que se observa, assim, é que ao mesmo tempo em que o sigilo é respeitado, assegura-se, também, o acesso às informações necessárias a se averiguar a probidade da conduta do agente público. 8

Não se pode olvidar, ainda, que as informações constantes das declarações de bens, ou seu equivalente, não se tornarão públicas de forma indiscriminada. Certamente, referidos documentos farão parte dos autos, quando necessário, mas o acesso ao seu conteúdo não será pleno, devendo ser justificado, da mesma forma que qualquer solicitação, independentemente de propositura de ação.

A decisão proferida no âmbito do Tribunal de Justiça de São Paulo ilustra a questão de maneira bastante clara, quando manteve a sentença denegatória em mandado de segurança impetrado com o fim de obtenção de declaração de bens de um Prefeito Municipal. A negativa se deu, exatamente, porque entendeu o TJSP que esse direito de informação não é irrestrito, de modo que os destinatários das informações são os órgãos de fiscalização e sanção 9 .

Há de se reforçar, por outro lado, que em se tratando de agente público o sigilo tampouco é absoluto, pois, conforme já dito, aquele que escolhe ter vida pública renuncia à sua individualidade, principalmente considerando que o acesso às informações do seu patrimônio e de seus familiares próximos é elemento essencial para que se analise o crescimento patrimonial e sua compatibilidade com os vencimentos do cargo que ocupa.

Importante lembrar, também, que a Constituição Federal, pelo art. 5.º, XIV, garante o acesso à informação (“é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional”).

No mesmo sentido, o art. 5.º, XXXIII, da Constituição Federal dispõe: “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.

Não somente por essa razão, mas também por ela, é importante lembrar que a ausência de sigilo tem o condão de tornar possível o controle do exercício da atividade do agente público, de modo que, desde que com a devida motivação, desaparece o direito à intimidade e o direito ao sigilo de informações.

A propósito, vale mencionar decisão proferida pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, 10 na qual se discutia o requerimento de entrega de cópias das contas do ano de 2005 referentes às linhas telefônicas em uso na Câmara Municipal de Mirandópolis, sob a suspeita de que estariam sendo usadas para fins particulares. O que restou decidido foi que até seria garantido o direito de acesso a referidas informações, desde que devidamente motivado o seu pedido. Observe-se a ementa do referido acórdão:

“Direito ao recebimento de informação pedido de presidente de partido político voltado a obter cópia de contas telefônicas relativas a uso da câmara municipal de Lavínia. No direito brasileiro atual não vigora o sistema do open file administrativo, em que o acesso aos arquivos da Administração Pública não depende da existência de um interesse do peticionário. Não se instituiu, em nossa vigente Constituição, o direito ao arquivo aberto, antes elegendo-se a via de um direito limitado ao recebimento da informação, demarcado tanto pelo sigilo reportável à segurança da sociedade e do estado, quanto pela indicação de interesse pontual do saber.”

Prossegue o relator: (…). “Tal como, em tema paralelo, qual da extração de certidões, a Lei 9.051/95. de 18-5, impõe aos peticionários a indicação dos ‘fins e razões do pedido’ (art. 2.º), de sorte que se viabiliza a atenção da legitimidade do requerimento, como o fez ver precedente paradigmático do Egrégio Superior Tribunal de Justiça.

‘A negativa da autoridade de conceder a certidão, uma vez demonstrado o legitimo interesse do impetrante – instruir ação judicial com o documento – e não se tratar de assunto sigiloso, configura lesão a direito assegurado ao cidadão pela Constituição’ ( MS 3.592 – STJ – 3.ª Seção –Ministro Felix Fischer, julgamento em 11-2-1998, o itálico não é do original), também no que respeita ao direito de recepção de informações, exige a norma constitucional que se indique o interesse – particular, coletivo ou geral – para o lastro do pedido Ao lado de uma expressa exclusora desse direito de informação – o sigilo ‘imprescindível à segurança da sociedade e do estado’ (inc. XXXIII, art. 5.º, CF/88)– , condiciona-se a satisfação desse direito, pois, à indicação pontual do interesse a atender com as informações perseguidas”.

A questão do sigilo e da inviolabilidade das informações prestadas também é discutida quando a denúncia sobre a suposta evolução patrimonial incompatível é feita de forma anônima. Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça 11 , já decidiu que ainda que a notícia da suposta discrepância entre a evolução patrimonial de agentes políticos e seus rendimentos tenha decorrido de denúncia anônima, não se pode impedir que o membro do Parquet tome medidas proporcionais e razoáveis, como no caso dos autos, para investigar a veracidade do juízo apresentado”. O mesmo acórdão também aponta no mesmo sentido que já defendemos, que é inerente ao exercício da função pública, uma certa diminuição de privacidade.

Por derradeiro, também não se pode desprezar que o acesso irrestrito e a publicidade das informações, não é a regra, tampouco podem ser divulgadas informações privadas sem a devida justificativa daquele que as requisita, ao mesmo passo que, em havendo risco de se expor demasiadamente a intimidade dos agentes públicos, deverá, igualmente, ser exercido o controle na sua divulgação.

3. Do conteúdo da declaração de bens e sua extensão

Conforme se observa, este dispositivo também guarda parcial semelhança com o parágrafo único e caput do art. 2.º do Dec. 5.483/2005, 12 havendo apenas uma inversão na ordem de apresentação.

O objetivo da exigência de apresentação da declaração de bens dos cônjuges, conviventes ou quaisquer pessoas que vivam sob a dependência econômica do agente público é exatamente o de prevenir a possibilidade de fraude na declaração, com a transferência fraudulenta de patrimônio, ou mesmo a aquisição de bens em nome de parentes, com o fim de ocultar patrimônio do agente que, eventualmente, venha a ser adquirido com fundos de origem ilícita.

Dessa forma, com a apresentação da declaração de bens dos familiares mencionados, é possível ter um controle mais aproximado da evolução patrimonial de todos aqueles que poderiam estar envolvidos em eventual conluio para que se observe, por exemplo, se os parentes também têm evolução patrimonial incompatível com os rendimentos declarados.

É exatamente por essa razão que a nossa jurisprudência é no sentido de que “a declaração de bens pelo agente público abrange os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência econômica do declarante”, de modo que em mais de uma situação o Tribunal de Justiça de São Paulo, por exemplo, já decidiu pela legalidade da exigência de apresentação da declaração de bens dos familiares 13 .

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4 de Dezembro de 2021
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