Comentários à Lei de Improbidade Administrativa - Ed. 2020

Art. 23 - Capítulo VII. Da Prescrição

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Capítulo VII

DA PRESCRIÇÃO

Art. 23. As ações destinadas a levar a efeito as sanções previstas nesta Lei podem ser propostas:
I - até 5 (cinco) anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.
III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1º desta Lei. (Incluído pela Lei 13.109/2014)

Luana Pedrosa de Figueiredo Cruz

1. Prescrição – definições para delimitação do tema

O tema da prescrição em sede de improbidade administrativa sempre foi objeto de debate na doutrina, em especial no que tange à interpretação do art. 37, § 5.º, da Constituição Federal.

A questão ganhou ainda mais relevância com recentes decisões do Supremo Tribunal Federal – STF. Em uma pesquisa no sítio eletrônico do STF, identifica-se 7 (sete) temas diferentes que tratam do tema prescrição e improbidade administrativa. A questão será objeto de análise no último item deste capítulo.

Não se pretende, aqui, aprofundar a discussão sobre o tema prescrição. Todavia, é imprescindível que se estabeleçam conceitos fundamentais, premissas para que se trate do tema central, que é o estudo da prescrição nas ações de improbidade administrativa, em especial no que diz respeito às ações de ressarcimento.

O art. 189 do CC é claro no sentido de que a prescrição corresponde à perda do exercício da pretensão: “Violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição, nos prazos a que aludem os arts. 205 e 206.”

Conforme Pontes de Miranda, “os prazos de prescrição servem à paz social e à segurança jurídica. Não destroem o direito; que é; não cancelam, não apagam as pretensões; apenas encobrindo a eficácia da pretensão atendem à conveniência de que não perdure por demasiado tempo a exigibilidade ou a acionabilidade” 1 .

É certo que o art. 219, § 5.º, do CPC/73 elevou o pronunciamento da prescrição à categoria de objeção processual, dada a sua possibilidade, à época, de reconhecimento pelo juiz, de ofício. O artigo sempre foi objeto de grande celeuma, por, de certa forma, contrariar o quanto disposto no Código Civil, que dava à parte que dela se beneficiava o direito de renúncia. Talvez tenha sido essa uma das razões para que o correspondente art. 240 do CPC/2015 tenha deixado de incluir texto semelhante. Não acreditamos, como bem afirma Antônio Carlos Marcato, que isso tenha retirado da prescrição a condição de objeção, de modo que o que fez o CPC/2015 foi apenas adequar o seu reconhecimento à proibição da decisão surpresa, exegese do art. 10 do CPC/2015, que proíbe qualquer pronunciamento do juiz sem o devido contraditório, ainda que sobre questões a respeito das quais possa se pronunciar de ofício 2 - 3 .

Mesmo antes do advento do CPC/2015, Nelson Nery Junior já chamava atenção para a questão quando afirmava que as partes não podem ser surpreendidas com decisões inesperadas, devendo o juiz, caso conheça de alguma questão que não chegou a ser levantada pelas partes, intimá-las para se manifestarem a respeito antes de proferir decisão, para que não sejam as partes surpreendidas com decisões “fundadas em premissas que não puderam, previamente, conhecer para tomar as medidas e precauções adequadas para o caso” 4 . Estabelecidas, portanto, as premissas básicas para a compreensão da prescrição, passaremos à análise da prescrição na ação civil de improbidade administrativa.

2. A prescrição na ação civil de improbidade administrativa

A Lei de Improbidade estabelece dois prazos distintos (em 3 situações específicas) de prescrição para a ação civil de improbidade administrativa, que têm relação com o vínculo jurídico mantido pelo agente público, com o sujeito passivo em potencial. 5

É de 5 (cinco) anos o prazo prescricional para serem demandados os agentes que exercem mandato, cargo em comissão ou função exonerável ad nutum, em sede de ação civil de improbidade administrativa, inclusive com a possibilidade de serem apenados com as sanções do art. 12 da LIA. Após o decurso de tal prazo, prefere-se a estabilidade das relações sociais à sanção do agente ímprobo.

O mesmo prazo também é estabelecido, da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final, para as entidades referidas no parágrafo único do art. 1º.

Os empregados ou detentores de cargo efetivo estão sujeitos ao prazo prescricional previsto em lei específica, para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público.

De acordo com o próprio art. 23, I, da LIA, e com respaldo em vasta jurisprudência, tal prazo é contado a partir do primeiro dia seguinte ao término do exercício do mandato, cargo ou função, de modo que, enquanto o agente estiver no exercício da atividade pública em que praticado o ato, não há que se falar em prescrição, e, inclusive, se exerce cargo em períodos contínuos, aplica-se a regra de continuidade para contagem do prazo. 6 - 7

Conforme apontado, para o caso dos servidores em regime de contratação efetiva por concurso público que ocupem cargos ou empregos públicos, o prazo prescricional obedecerá ao quanto disposto no estatuto funcional (federal, estadual, distrital ou municipal), no que tange à falta funcional cometida.

De acordo com o art. 142 da Lei 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União), a ação disciplinar prescreverá: a) em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão (artigos 132 a 137 da Lei 8.112/90); b) em 2 (dois) anos, quanto à suspensão (art. 130 da Lei 8.112/90); e c) em 180 (cento e oitenta) dias, quanto à advertência (art. 129 da Lei 8.112/90).

As infrações disciplinares, também capituladas como crime, seguirão os prazos previstos na legislação penal (art. 142, § 2.º, da Lei 8.112/90 c/c art. 109 do CP).

Também há de se observar o disposto no art. 1.º da Lei 9.873/99, que estabelece prescrição de 5 anos para a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor. Referido prazo é contado da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, a contagem se inicia no dia em que tiver cessado o ato lesivo, salvo quando se tratar de fato objeto da ação punitiva da Administração também por crime (caso em que a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal).

Assim, no âmbito federal, o prazo de prescrição previsto no art. 23, II, da LIA é igualmente de 05 (cinco) anos, salvo se o ato praticado for considerado crime, caso em que seguirá, como regra, o prazo previsto no art. 109 do Código Penal (art. 142, § 2.º, da Lei 8.112/90). 8

Em todos estes casos: a) o prazo prescricional terá início na data em que o fato se tornou conhecido; b) a abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade competente, sendo que o prazo só voltará a correr a partir da publicação desta decisão (art. 142, §§, 1.º, 3.º e 4.º, da Lei 8.112/90); e c) a autoridade administrativa que, por sua inaptidão, der causa à prescrição, também será responsabilizada (art. 169, § 2.º, da Lei 8.112/90). 9

Importante que sejam consideradas algumas questões práticas de grande relevância: a) a reeleição do agente político; b) renovação de contrato irregular; c) sanções previstas na Lei n. 12.846/2013; d) concurso de agentes.

a) No caso de reeleição do agente político alvo de ação de improbidade administrativa, quando se inicia a contagem do prazo prescricional, para os atos praticados na vigência do primeiro mandato? Entendemos que, como não exige interrupção, e sim continuidade do exercício da função, o prazo somente se iniciará após o término do último mandato. Para isso nos amparamos no posicionamento lavrado pelo Superior Tribunal de Justiça 10 , que, a despeito de votos divergentes 11 , continua, em colegiado, a entender que 12 - 13 a reeleição, embora não prorrogue simplesmente o mandato, importa em fator de continuidade da gestão administrativa. Portanto, o vínculo com a Administração, sob ponto de vista material, em caso de reeleição, não se desfaz no dia 31 de dezembro do último ano do primeiro mandato para se refazer no dia 1º de janeiro do ano inicial do segundo mandato.

b) No mesmo sentido, outra questão prática é aquela do contrato irregular posteriormente renovado, e que prolonga seus efeitos no …

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24 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1199071480/art-23-capitulo-vii-da-prescricao-comentarios-a-lei-de-improbidade-administrativa-ed-2020