Constituição Tributária Comentada - Ed. 2020

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Art. 146

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Art. 146. Cabe à lei complementar:

1. Competência do legislador complementar. Ao estatuir que “cabe à lei complementar” regular determinadas matérias atinentes ao Sistema Tributário Nacional, o Constituinte atribuiu competência ao legislador complementar. A figura do legislador complementar nada mais representa do que o próprio legislador, mas sob um viés qualificado quanto ao critério do quórum de aprovação exigido na CF. No art. 69 consta que as leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta. Esta representa a maioria absoluta da composição da casa legislativa, sendo definida como o primeiro número inteiro superior à metade. No caso do Senado Federal, são 81 senadores, sendo a metade 40,5; portanto, o primeiro número superior é 41. Em contraste, a aprovação dos projetos de lei ordinária exige maioria simples, representada pela maioria dos votos dos parlamentares presentes na sessão legislativa, desde que presente a maioria absoluta de seus membros (art. 47, CF). O quórum de aprovação está diretamente ligado ao princípio democrático, dado que o número de votos exigido dos representantes no Parlamento para aprovar um projeto de lei complementar é maior do que o número de votos exigido para aprovar um projeto de lei ordinária. As situações para as quais o Constituinte previu a exigência de lei complementar foram expressamente consignadas no texto constitucional. De regra, fora das hipóteses ou matérias expressamente previstas na CF, a exigência é de regulação por lei ordinária. Assim, uma lei, para ser formal e materialmente complementar, deve originar-se de um projeto de lei complementar, cujo objeto seja alguma matéria com reserva de lei complementar e que tenha sido aprovada por maioria absoluta (art. 69, CF). Se determinada matéria foi disciplinada mediante lei complementar, mas a matéria não era uma daquelas para as quais a CF previu esta modalidade legislativa, então seus dispositivos terão eficácia de lei ordinária (STF, ADC 1, Rel. Min. Moreira Alves, Pleno, j. 12/1993). Em outras palavras, a lei será formalmente complementar e materialmente ordinária. Por fim, excepcionalmente, pode ocorrer de determinado dispositivo da CF prever a regulação de uma matéria “nos termos da lei”, mas que está inserida em um capítulo do texto constitucional cuja regulação seja pela via da lei complementar. É o caso das imunidades do art. 150, previstas na seção referente às limitações do poder de tributar. Como o art. 146, II, prevê a regulação das limitações do poder de tributar por lei complementar, a lei referida no dispositivo sobre as imunidades é a lei complementar (ver os comentários ao art. 150, VI, c).

2. Hierarquia entre lei complementar e lei ordinária. O STF entende que não há hierarquia entre lei complementar e lei ordinária. Nesse sentido, de regra, uma lei complementar não é hierarquicamente superior a uma lei ordinária. No entanto, ocorrendo eventual conflito normativo entre uma e outra, a antinomia dever ser solucionada pelo critério da reserva constitucional de competência. Isso significa que, se a matéria objeto do conflito tem previsão constitucional de regulação pela via complementar, então deve prevalecer a regra que foi disciplinada em lei complementar, dado que, nesse caso, há reserva constitucional de lei complementar. Exemplo é a matéria de prescrição e decadência tributárias, para a qual a CF exige lei complementar. A Corte Suprema tem posição consolidada na Súmula Vinculante 8 , segundo a qual o prazo da prescrição e da decadência tributárias é aquele previsto na lei complementar ( CTN), sendo inconstitucionais as regras que estabeleciam prazos diferentes na Lei 8.212/91.

3. Revogação de lei complementar por lei ordinária. Como regra geral, lei complementar só pode ser revogada por lei complementar, não pelo fundamento de eventual superioridade hierárquica – que não há –, mas pelo fundamento da reserva constitucional de competência. No entanto, caso a lei complementar revogada tenha veiculado matéria, para a qual não havia reserva de lei complementar, sendo, portanto, materialmente ordinária, então a revogação será legítima. Eventuais controvérsias acerca da possibilidade de revogação ou alteração em matéria tributária foram definitivamente afastadas na jurisprudência constitucional, desde o julgamento da revogação da isenção concedida às sociedades de profissionais. No caso, a isenção da COFINS para as sociedades civis de profissão regulamentada era prevista na LC 70/91 e fora revogada pela Lei 9.430/96. A Corte Suprema partiu do pressuposto já ancorado na jurisprudência constitucional de que inexiste hierarquia entre lei ordinária e lei complementar. Vislumbrou que a LC 70/91 era apenas formalmente complementar, mas materialmente ordinária, no que concerne às regras delineadoras da COFINS, podendo, por conseguinte, ser revogada pela Lei 9.430/96 ( RE 377.457 , Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, j. 17/09/2008, DJe 18/12/2008).

4. Lei complementar em matéria tributária e conformidade da legislação tributária. A CF exige lei complementar para a) dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; regular as limitações constitucionais ao poder de tributar e estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária (art. 146); b) estabelecer critérios especiais de tributação, com o objetivo de prevenir desequilíbrios da concorrência (art. 146-A); c) instituir empréstimos compulsórios (art. 148); d) instituir impostos sobre grandes fortunas (art. 153, VII); e) instituir impostos residuais (art. 154, I); f) regular determinadas situações no âmbito do ITCD envolvendo domicílio ou bens no exterior (art. 155, § 1º, III); g) no âmbito do ICMS, definir seus contribuintes, dispor sobre substituição tributária, entre outras situações (art. 155, § 2º, XII); h) definir os serviços no âmbito do ISS (art. 156, III); i) no âmbito do ISS, fixar as suas alíquotas máximas e mínimas; excluir da sua incidência exportações de serviços para o exterior; regular a forma e as condições como isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados (art. 156, § 3º); j) instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social (art. 195, § 4º). Essas situações pedem regulação por lei complementar, deixando claro que se exigirá quórum qualificado para sua aprovação. Uma vez aprovada, a lei complementar, se for reguladora de matéria de competência dos Estados ou dos Municípios, passa a ser conformadora da legislação tributária regional ou local. Assim, por exemplo, a LC 87/96 define os contribuintes do ICMS, entre outras regras, tornando vinculante essa definição para o legislador dos Estados. Da mesma forma, a …

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6 de Julho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1199150043/art-146-secao-i-constituicao-tributaria-comentada-ed-2020