Compliance no Direito Empresarial - Vol. 4 - Ed. 2021

4. O Processo Administrativo de Responsabilização da Lei Nº 12.846/2013: Etapas e Desafios Práticos Sob a Óptica da Empresa

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Autores:

BRUNO MAEDA

Mestre em Direito Civil pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, mestre em Direito (LL.M.) pela London School of Economics and Political Science e coordenador da Comissão Anticorrupção e Compliance do Instituto Brasileiro de Direito Empresarial – IBRADEMP.

BEATRICE YOKOTA

Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e especialista em Responsabilidade Civil pela Fundação Getulio Vargas – GVLaw.

RENATA POLITANSKI

Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, especialista em Direito Administrativo e mestranda em Direito Público pela Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (FGV Direito SP).

1. Introdução

O presente artigo 1 tem como objetivo tratar do processo administrativo de responsabilização de pessoas jurídicas por atos lesivos praticados contra a Administração Pública nacional ou estrangeira (“PAR”), previsto na Lei nº 12.846/2013, descrevendo suas diferentes etapas e os principais desafios práticos sob a óptica da empresa.

Após a entrada em vigor da Lei nº 12.846/2013, em janeiro de 2014, e sua regulamentação pelo Poder Executivo Federal em 2015, bem como transcorrido natural período inicial em vista da não retroatividade da responsabilização estabelecida pela nova lei, passamos a observar um crescimento significativo no número de processos administrativos de responsabilização sob a Lei nº 12.846/2013, instaurados tanto em âmbito federal quanto pelos demais entes da federação.

A maior celeridade do processo administrativo diante da responsabilização judicial foi uma das razões para que o legislador brasileiro optasse por sua aplicação no regime de responsabilização empresarial em matéria anticorrupção. Por outro lado, a relevância e a complexidade das questões tratadas, bem como a gravidade das consequências potencialmente aplicáveis, exigem que o processo de responsabilização seja conduzido com base em procedimentos bem definidos, assegurando ampla defesa aos administrados, além de segurança jurídica e previsibilidade. A esse respeito, o fato de o procedimento administrativo de responsabilização previsto na Lei nº 12.846/2013 ainda ser relativamente novo, e a característica dessa mesma Lei de atribuir competência descentralizada para a instauração de tais processos, trazem consigo importantes desafios quanto à consistência na aplicação da lei e à uniformização de procedimentos. Isso é acentuado, ainda, por se tratar de apuração de responsabilidade por ilícitos corporativos que, não raramente, assumem contornos de elevada complexidade.

Fundamental, portanto, que se busque consolidar e aprimorar as bases para a aplicação do processo administrativo de responsabilização previsto na Lei nº 12.846/2013. Disso depende, em última análise, a efetividade da lei. Nesse contexto, deve-se levar em consideração que a Lei nº 12.846/2013 foi construída não somente sobre um pilar repressivo e sancionatório, mas também sobre um pilar de reconhecimento e incentivo de condutas corporativas positivas. Da mesma forma que uma aplicação punitiva ineficaz sobre condutas corporativas negativas é indesejada, o inadequado reconhecimento de posturas positivas pode ser tão ou mais prejudicial para a construção de um sistema anticorrupção eficiente. Nessa linha, o processo administrativo deve ser construído e aplicado não como um mero procedimento de responsabilização, mas como um processo que também permita avaliar e considerar, efetivamente, a cultura de integridade corporativa e o nível de maturidade do programa de compliance. Não se trata de tarefa simples, especialmente pelo desnivelamento de conhecimento e experiência específicos das autoridades competentes em um sistema pulverizado de aplicação administrativa. Mas esse é o horizonte a ser buscado, com papel fundamental dos órgãos centrais de corregedoria dos diferentes entes federativos, sob pena de, em não o fazendo, desperdiçarmos um dos principais avanços trazidos pela Lei nº 12.846/2013.

O presente artigo é composto de três seções principais. Na primeira delas (Seção 2), faremos breves considerações sobre o histórico e o contexto que resultaram na criação da responsabilidade objetiva, administrativa e civil, da pessoa jurídica por atos contra a Administração Pública, previsto na Lei nº 12.846/2013, bem como um panorama geral da evolução de processos administrativos de responsabilização desde o início de vigência da lei. Na segunda parte (Seção 3), trataremos do processo administrativo de responsabilização em si, cobrindo suas diferentes fases e trazendo, conforme o caso, considerações práticas e críticas sobre sua aplicação. Finalmente, na parte final (Seção 4), faremos algumas considerações de ordem prática sobre a condução do processo administrativo de responsabilização de forma integrada, sob a óptica da empresa, não somente em relação a outros procedimentos jurídicos relacionados, mas também dentro de um programa de compliance efetivo.

O presente artigo não tem a pretensão de exaurir as discussões sobre o tema aqui tratado ou de ser um trabalho científico em sentido estrito. Antes, o principal objetivo desse artigo é abordar aspectos práticos sobre a condução de processos administrativos de responsabilização.

2. Criação da responsabilização administrativa da Lei nº 12.846/2013 e evolução de instauração de PARs

2.1. Breve histórico da Lei nº 12.846/2013

Em 29 de janeiro de 2014, entrou em vigor a Lei nº 12.846/2013, que inaugurou, no Brasil, a responsabilização objetiva de pessoas jurídicas pela prática de atos lesivos à Administração Pública nacional e estrangeira.

Em que pese o contexto sociopolítico conturbado de meados de 2013 pelas manifestações populares em todo o território nacional, o histórico legislativo demonstra que um dos fatores mais determinantes para a promulgação da Lei nº 12.846/2013 foi, na realidade, a necessidade de o Brasil cumprir com compromissos assumidos em convenções internacionais de combate à corrupção.

Por meio do Decreto nº 3.678, de novembro de 2000, 2 o Brasil ratificou a Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE (“Convenção da OCDE”), concluída em 17 de dezembro de 1997 e firmada por seus países-membros e determinados países não membros, incluindo o Brasil. 3 Baseada no reconhecimento de que, entre outros efeitos nocivos, a corrupção distorce as condições internacionais de competitividade, a Convenção da OCDE estabeleceu o compromisso de cada país signatário de combater, como violação às suas próprias normas internas, a prática de corrupção de funcionários públicos estrangeiros. Buscou-se, com isso, um movimento conjunto para o estabelecimento, de forma nivelada, de leis que proibissem expressamente a prática de suborno transnacional. 4 Para tanto, além de responsabilizar pessoas naturais por tal prática, tornando-a crime sujeito a sanções comparáveis àquelas aplicadas à corrupção de seus próprios funcionários públicos internos, a Convenção da OCDE estabeleceu que cada signatário deveria também adotar todas as medidas necessárias para a responsabilização de pessoas jurídicas pela corrupção de funcionários públicos estrangeiros. 5

Desde a entrada em vigor da Convenção da OCDE, o Grupo de Trabalho sobre Suborno da OCDE (“WGB”) vem avaliando o cumprimento de suas obrigações pelos países signatários, o que é feito por meio de relatórios, com recomendações ao fim de cada fase de monitoramento. 6 No caso do Brasil, o primeiro relatório, de agosto de 2004, 7 já apontava expressamente para uma lacuna legislativa em relação à possibilidade de responsabilização direta das pessoas jurídicas, determinando que essa questão seria acompanhada pelo grupo na avaliação da segunda fase, que seria realizada em dezembro de 2007. Nesse relatório, o WGB novamente recomendou que o Brasil adotasse medidas urgentes para estabelecer a responsabilização de empresas, expressando essa como uma das principais preocupações da OCDE em relação ao cumprimento da Convenção. 8

No entanto, foi em junho de 2010, quando da publicação do relatório de acompanhamento das recomendações da segunda fase, 9 que o WGB classificou a falta de implementação de legislação brasileira sobre o tema, até aquele momento, como um “não cumprimento” do que já havia sido recomendado anteriormente e apontou, de modo direto, que o Brasil deveria apresentar um relatório sobre a efetivação dessa recomendação no prazo de um ano, obrigando-se a cumpri-la até a próxima fase de avaliação. 10 Dessarte, do Projeto de Lei nº 6.826, proposto por iniciativa do Poder Executivo Federal no mesmo ano desse acompanhamento, surgiu a Lei nº 12.846/2013, sancionada em agosto de 2013, permitindo o cumprimento, antes da terceira fase de avaliações pela OCDE (realizada em 2014), do compromisso assumido pelo Brasil. Além de tratar da responsabilidade por ato de corrupção de funcionário público estrangeiro, o legislador brasileiro optou por também cobrir a responsabilização da pessoa jurídica por corrupção doméstica bem como por outros atos lesivos praticados contra a Administração Pública nacional ou estrangeira, conferindo à nova lei...

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29 de Novembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1199155337/4-o-processo-administrativo-de-responsabilizacao-da-lei-n-12846-2013-etapas-e-desafios-praticos-sob-a-optica-da-empresa-compliance-no-direito-empresarial-vol-4-ed-2021