Direito Bancário - Ed. 2019

Capítulo IV. O Sistema Financeiro Nacional

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1. O Sistema Financeiro Nacional

A noção de sistema conduz à ideia de conjunto lógico, de integração entre as partes e o todo, pressupondo um equilíbrio. 1 Quando se trata do sistema financeiro, nota-se que este é uma instituição jurídica – é o direito quem cria um sistema financeiro –, porém obrigatoriamente interagem na definição de sua forma e conteúdo os sistemas do direito e da economia – ou, como bem anota a doutrina, os sistemas do direito econômico e financeiro. 2

Todavia, observa-se que essa interação não se dá sem atritos. 3 A própria regulação jurídica das condutas dos agentes econômicos é limitada. Ou seja, nem toda imposição jurídica revela-se eficaz, conforme ela seja mais afastada de um dado critério de racionalidade econômica. A contribuição individual dos agentes econômicos para o desenvolvimento do sistema econômico como um todo não se dissocia dos esforços que realizam em favor do próprio desenvolvimento individual. Nesse sentido, a intervenção do Estado sobre o domínio econômico tem limitações.

As instituições jurídicas que regulam o mercado pressupõem, de um lado, a construção de um conjunto de regras e princípios racionais e inteligíveis (não necessariamente aprovados) pelos agentes econômicos que nele operam; e, por outro lado, que respeite os direitos de liberdade e igualdade que fundam o Estado de Direito. Nesse sentido, a intervenção no domínio econômico deve ser aquela necessária à preservação do interesse coletivo, porém se pressupõe, em um Estado de Direito, que integre essa noção de interesse coletivo à preservação da autonomia privada.

No caso do Sistema Financeiro Nacional, ele se baseia em uma instituição jurídica e econômica fundamental, que é a moeda. Relembre-se que a moeda constituía, no passado, um pedaço de metal ou papel, ou, como hoje, constitui-se de dados disponíveis em um sistema de informação, ao qual se atribui curso forçado para que atenda a determinadas funções essenciais da economia (funções de meio de pagamento, medida e reserva de valor). Todavia, a partir da constituição do sistema bancário e, em plano mais abrangente, do Sistema Financeiro Nacional, insere-se entre as funções deste sistema assegurar o cumprimento das decisões da autoridade monetária do Estado, acerca da oferta de moeda, seja por emissão ou por determinação regulatória sobre o limite de alavancagem e/ou reservas de moeda a serem observadas pelas instituições financeiras em geral.

A relevância do Sistema Financeiro Nacional não se restringe, entretanto, apenas à regulação das relações financeiras em si, senão que é decisivo para as relações econômicas em geral. O sistema de preços, o incentivo à produção de bens e serviços, o custeio dos serviços públicos e os investimentos estatais e privados, assim como amplas áreas do direito, entre outros, são diretamente afetados pelos efeitos da regulação jurídico-econômica estabelecida no âmbito do Sistema Financeiro Nacional.

Observam-se em relação ao Sistema Financeiro Nacional alguns objetivos principais que orientam sua disciplina jurídica, e que, por isso, devem ser considerados na interpretação das normas que a compõem. É o caso da proteção à economia popular e à poupança nacional, da manutenção da estabilidade do sistema financeiro e da atividade dos agentes econômicos que o integram, assim como da transparência das informações sobre estes agentes e ao revés, da proteção do sigilo quanto às operações realizadas e à situação dos negócios realizados com a clientela. 4 Da mesma forma, objetivo regulatório e pressuposto da preservação do sistema financeiro é a proteção da confiança tanto na capacidade de as instituições financeiras bem responderem por sua obrigação de restituição dos valores depositados e respectiva remuneração quanto na previsibilidade da regulação jurídica sobre as operações contratadas.

Nesse sentido, a compreensão do Sistema Financeiro Nacional extravasa a identificação apenas da atividade bancária. O art. 18, § 1.º, da Lei 4.595/1964, inclusive, equipara a instituições financeiras, “Além dos estabelecimentos bancários oficiais ou privados, das sociedades de crédito, financiamento e investimentos, das caixas econômicas e das cooperativas de crédito ou a seção de crédito das cooperativas que a tenham, também se subordinam às disposições e disciplinas desta Lei no que for aplicável, as bolsas de valores, companhias de seguros e de capitalização, as sociedades que efetuam distribuição de prêmios em imóveis, mercadoria ou dinheiro, mediante sorteio de títulos de sua emissão ou por qualquer forma, e as pessoas físicas ou jurídicas que exerçam, por conta própria ou de terceiros, atividade relacionada com a compra e venda de ações e outros quaisquer títulos, realizando, nos mercados financeiros e de capitais, operações ou serviços de natureza dos executados pelas instituições financeiras.” A equiparação se dá porque essas pessoas equiparadas não exercem integralmente atividade privativa de instituição financeira prevista no art. 17, caput, da Lei 4.595/1964. Porém, no curso de sua atividade ordinária, realizam alguns dos atos que as caracterizam. Desse modo, quando se refira ao Sistema Financeiro Nacional, tanto se pode ter, em sentido estrito, alusão ao conjunto de instituições e normas com fundamento na Lei 4.595/1964, relacionadas às atividades típicas de instituição financeira, quanto, em sentido amplo, abrangendo também as entidades e instituições equiparadas e, nesses termos, incluindo a atividade securitária a de valores mobiliários, suas instituições e normas. No caso da atividade securitária, o Dec.-lei 73/1966 institui e organiza o Sistema Nacional de Seguros Privados, definindo seus integrantes, criando órgão competente para regulação do sistema (o Conselho Nacional de Seguros Privados) e a entidade de supervisão (a Superintendência de Seguros Privados – SUSEP). O mesmo se diga em relação ao mercado de capitais, cuja disciplina original pela Lei 4.728/1965 conferiu ao Conselho Monetário Nacional a competência regulatória (art. 1.º) e, inicialmente, ao BACEN, a competência fiscalizatória, que, a partir da edição da Lei 6.385/1976, passou a ser exercida pela Comissão de Valores Mobiliários (art. 6.º).

1.1. Ordenação jurídica do Sistema Financeiro Nacional

O sistema bancário brasileiro desenvolve-se dentro do Sistema Financeiro Nacional, instituído pelo art. 1.º da Lei 4.595/1964 e que contou com assento constitucional a partir do art. 192 da CF/1988, que dispôs: “O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram”. 5

Observe-se que é a Constituição quem define a finalidade do sistema financeiro, de promoção do desenvolvimento do País, e os interesses da coletividade. O art. 192 tem sua interpretação condicionada, igualmente, ao disposto no art. 170 da CF, que, ao inaugurar o capítulo da ordem constitucional econômica, define: “A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I – soberania nacional; II – propriedade privada; III – função social da propriedade; IV – livre concorrência; V – defesa do consumidor; VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; VII – redução das desigualdades regionais e sociais; VIII – busca do pleno emprego; IX – tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País”. Note-se que é na consecução dos objetivos da ordem econômica que repousa a legitimidade jurídica para a intervenção do Estado sobre o domínio econômico (intervenção por direção, por indução ou por participação) e, nele, sobre o Sistema Financeiro Nacional.

Atualmente, é possível afirmar que o Sistema Financeiro Nacional tem sua arquitetura institucional formada por três setores específicos, que se inter-relacionam: o sistema bancário, o sistema de seguros privados e o mercado de capitais. A rigor, o sistema bancário, por ser o instrumento de mobilização e circulação de recursos financeiros, assume papel central. Essa arquitetura institucional, de sua vez, organizou-se especialmente sob os auspícios do planejamento econômico governamental do final da década de 1960, por intermédio do Plano de Ação Econômica de Governo (1964-1966), cujo objetivo era o de controle da inflação mediante diversas ações, entre as quais a promoção de reformas institucionais, as quais levaram à disciplina do sistema financeiro e seus diplomas legislativos principais. Nesse contexto se encontram tanto a Lei 4.595/1964, que instituiu o Sistema Financeiro Nacional e disciplina a atividade bancária, quanto a Lei 4.728/1965, que disciplinou o mercado de capitais (posteriormente complementada pela Lei 6.385/1976, que criou a Comissão de Valores Mobiliários), assim como o Dec.-lei 73/1966, que instituiu o Sistema Nacional de Seguros Privados e disciplina a atividade securitária no País. Mais recentemente, inclusive pelo desenvolvimento do setor de previdência complementar no País, observa-se certa especialização deste setor em relação ao securitário, contando com disciplina própria. Nesse sentido, enquanto a previdência complementar aberta, de acesso ao público em geral mediante contratação, permanece sob a disciplina e fiscalização dos órgãos do sistema securitário (Conselho Nacional de Seguros Privados – CNSP, Superintendência de Seguros Privados – SUSEP), as entidades fechadas de previdência complementar (fundos de pensão) submetem-se à disciplina de órgãos normativos e de supervisão específicos (o Conselho Nacional de Previdência Complementar – CNPC e a Superintendência de Previdência Complementar – PREVIC).

O processo de virtualização da moeda, especialmente por intermédio do desenvolvimento dos sistemas de informação e da capacidade inerente dos bancos de criarem moeda e dos demais agentes do sistema financeiro de criarem poupança e riqueza, determina a necessidade de intervenção do direito na disciplina das relações estabelecidas entre os vários sujeitos, visando, de um lado, à coordenação das diversas iniciativas individuais em vista de certos objetivos macroeconômicos, assim como, de outro, ao estímulo ao desenvolvimento do próprio sistema como parte indissociável do desenvolvimento econômico nacional.

O sistema financeiro, nesse sentido, torna-se uma instituição jurídica. Conforme aduzem Pinheiro e Saddi, “o sistema financeiro é a extensão natural do sistema monetário, cabendo-lhe viabilizar o uso eficiente da moeda enquanto instrumento que permite o desenvolvimento da atividade econômica baseada na especialização da troca”. 6

O Conselho Monetário Nacional é titular de competência normativa sobre as atividades do sistema bancário e do mercado de capitais. Em relação ao sistema de seguros privados e, inclusive, às entidades abertas de previdência complementar, o Dec.-lei 73/1966 define a competência normativa do Conselho Nacional dos Seguros Privados, para disciplinar a atividade dos agentes econômicos naquele setor. Da mesma forma, em relação à previdência complementar fechada, é titular de competência normativa o Conselho Nacional de Previdência Complementar.

Examinemos quais os integrantes do Sistema Financeiro Nacional vinculados à atividade bancária de intermediação de crédito.

1.2. Integrantes do Sistema Financeiro Nacional

O art. 17 da Lei 4.595/1964 refere que se consideram “instituições financeiras, para os efeitos da legislação em vigor, as pessoas jurídicas públicas ou privadas, que tenham como atividade principal ou acessória a coleta, intermediação ou aplicação de recursos financeiros próprios ou de terceiros, em moeda nacional ou estrangeira, e a custódia de valor de propriedade de terceiros”. Essas integram o Sistema Financeiro Nacional. Contudo, o art. 18, § 1.º, da mesma lei refere que, “além dos estabelecimentos bancários oficiais ou privados, das sociedades de crédito, financiamento e investimentos, das caixas econômicas e das cooperativas de crédito ou a seção de crédito das cooperativas que a tenham, também se subordinam às disposições e disciplinas desta Lei no que for aplicável, as bolsas de valores, companhias de seguros e de capitalização, as sociedades que efetuam distribuição de prêmios em imóveis, mercadoria ou dinheiro, mediante sorteio de títulos de sua emissão ou por qualquer forma, e as pessoas físicas ou jurídicas que exerçam, por conta própria ou de terceiros, atividade relacionada com a compra e venda de ações e outros quaisquer títulos, realizando, nos mercados financeiros e de capitais, operações ou serviços de natureza dos executados pelas instituições financeiras”. Trata-se de enumeração exemplificativa, admitindo-se que via disciplina regulamentar do SFN sejam admitidas instituições financeiras que, exercendo a atividade a que se refere o art. 17 da Lei 4.595/1964, se vinculem à atuação especializada em relação ao tipo de operações a que se destinam. No caso de instituições financeiras estrangeiras, para atuarem no Brasil dependem de autorização concedida por decreto do Presidente da República (art. 10, § 2.º, da Lei 4.595/1964).

Nota-se que é variada e divergente a classificação que se dá às espécies de instituições financeiras integrantes ao Sistema Financeiro Nacional. Da mesma forma, tampouco a previsão legal expressa com segurança esse critério, indicando, vez ou outra, certas espécies como instituições financeiras, deixando de fazê-lo em seguida. Independentemente de classificação com desempenho ou não na atividade bancária, o fato é que integram o Sistema Financeiro Nacional ou porque estão conformadas à definição abrangente de atividade privativa de instituição financeira prevista no art. 17 da Lei 4.595/1964, porque a ela se equiparam ou, ainda, porque desenvolvem atividade financeira mediante realização de operações de crédito. Um dos objetivos da Lei 4.595/1964 foi o de separar a atividade desenvolvida por bancos comerciais da dos bancos de investimento, o que antes já haviam feito os Estados Unidos no Governo Roosevelt, por intermédio do Glass-Steagall Act, de 1933. Aos bancos comerciais competiria a captação de depósitos e empréstimos. Os bancos de investimento atuariam igualmente nas operações de subscrição e distribuição de ações e em operações de crédito de médio e longo prazo. 7

1.2.1. Bancos

Não há, na legislação brasileira, uma definição exata sobre o que seja um banco. O problema de definição legal, inclusive, não é exclusivo do direito brasileiro. Há clara opção, mesmo em direito comparado, por deixar aberta a definição da instituição, concentrando-se na atividade bancária, de modo a se considerar banco quem exerce a atividade bancária. 8 Entre as instituições financeiras que integram o Sistema Financeiro Nacional, consideram-se bancos aquelas cuja origem dos seus recursos decorre de depósitos à vista. 9 É instituição financeira aquela que, com fundos próprios ou de terceiros, tem por objeto principal de sua atividade a intermediação de capitais mediante negócios de crédito. A denominação e os aspectos característicos da constituição, administração e funcionamento das diferentes instituições financeiras intermediárias de crédito são objeto de disciplina regulamentar do Conselho Monetário Nacional.

Os bancos se revestem, obrigatoriamente, da forma de sociedade anônima, conforme dispõe o art. 25 da Lei 4.595/1964.

1.2.1.1. Bancos comerciais

Bancos comerciais são as instituições financeiras, públicas ou privadas, que tenham por objetivo a oferta de recursos para financiar, em curto e médio prazo, as atividades econômicas em geral. Têm autorização para captação de depósitos à vista e a prazo, mediante emissão ou não de certificado. Da mesma forma, podem captar empréstimos no exterior para oferta de crédito no País.

Por outro lado, podem, ainda, operar com atividade de câmbio, uma vez autorizados pelo Banco Central (art. 2.º da Res. 3.568/2008), assim como a custódia de títulos e valores, a prestação de garantias, a realização de operações compromissadas de compra ou venda de títulos, inclusive com compromisso de recompra e revenda (art. 6.º do Regulamento anexo à Res. 3.339/2006), além de serviços de pagamento e cobrança, aluguel de cofre e outros que vierem a ser designados pelo Conselho Monetário Nacional.

Entre os bancos comerciais há os bancos múltiplos. Trata-se de classificação criada em 1988 com o objetivo de aperfeiçoar o controle das instituições financeiras que operam com diferentes personalidades jurídicas. Têm como característica a emissão de balanço único, assim como operar por intermédio de um único caixa. Devem possuir obrigatoriamente uma carteira comercial ou uma carteira de investimentos. Da mesma forma, podem realizar operações de arrendamento mercantil. 10 Caracteriza o banco múltiplo o fato de que deve se constituir com no mínimo duas carteiras, sendo uma delas, obrigatoriamente, comercial ou de investimento, e a outra podendo ser, conforme norma do Banco Central: “I – comercial; II – de investimento e/ou de desenvolvimento, a última exclusiva para bancos públicos; III – de crédito imobiliário; IV – de crédito, financiamento e investimento; e V – de arrendamento mercantil” (art. 7.º do Regulamento anexo à Res. 2.099/1994). Obrigatoriamente deve constar em seu nome a expressão “banco”.

Como regra, não há vinculação entre as fontes de recursos captados e as aplicações realizadas por bancos múltiplos (art. 7.º, § 2.º, do Regulamento anexo à Res. 2.099/1994).

1.2.1.2. Bancos de investimento

Os bancos de investimento consistem em “instituições financeiras de natureza privada, especializadas em operações de participação societária de caráter temporário, de financiamento da atividade produtiva para suprimento de capital fixo e de giro e de administração de recursos de terceiros, [e] devem ser constituídos sob a forma de sociedade anônima” (art. 1.º da Res. 2.624/1999). Devem fazer constar em sua denominação a expressão “Banco de Investimento” (art. 1.º, § 1.º, da Res. 2.624/1999).

A existência dos bancos de investimento e sua disciplina jurídica têm previsão no art. 29 da Lei 4.728/1965, que dispôs sobre o mercado de capitais. Já o art. 30 da mesma lei faculta aos bancos de investimento a captação de depósitos mediante a emissão de certificado de depósito bancário, desde que com prazo de resgate superior a 18 meses.

Da mesma forma, entre as operações que se lhe facultam realizar estão: a) operações de compra e venda, por conta própria ou de terceiros, de metais preciosos, no mercado físico, e de quaisquer títulos e valores mobiliários, nos mercados financeiros e de capitais; b) operações em bolsas de mercadorias e de futuros, bem como em mercados de balcão organizados, por conta própria e de terceiros; c) operações em todas as modalidades de concessão de crédito para financiamento de capital fixo e de giro; d) participação no processo de emissão, subscrição para revenda e distribuição de títulos e valores mobiliários; e) operações em câmbio, mediante autorização específica do Banco Central do Brasil; d) coordenação de processos de reorganização e reestruturação de sociedades e conglomerados, financeiros ou não, mediante prestação de serviços de consultoria, participação societária e/ou concessão de financiamentos ou empréstimos; assim como a realização de outras operações autorizadas pelo Banco Central do Brasil.

Da mesma forma, podem empregar em suas atividades, além de recursos próprios, os provenientes de: I – depósitos a prazo, com ou sem emissão de certificado; II – recursos oriundos do exterior, inclusive por meio de repasses interbancários; III – repasse de recursos oficiais; IV – depósitos interfinanceiros; V – outras formas de captação autorizadas pelo Banco Central do Brasil (art. 2.º da Res. 2.624/1999).

É permitido que os bancos de investimento mantenham contas sem cômputo de juros e não passíveis de movimentação por cheques, relativas a recursos de terceiros que tenham sido recebidos para aplicação em títulos e valores mobiliários e outros ativos financeiros e/ou modalidades operacionais disponíveis nos mercados financeiro e de capitais, referentes à movimentação dessas aplicações; e/ou vinculados à execução de suas operações ativas ou relacionadas com a prestação de serviços (art. 3.º da Res. 2.624/1999).

1.2.1.3. Bancos de desenvolvimento

Os Bancos de Desenvolvimento são instituições financeiras públicas não federais, constituídas sob a forma de sociedade anônima, com sede na Capital do Estado da Federação que detiver seu controle acionário. Devem adotar, em sua denominação, a expressão “Banco de Desenvolvimento”, seguida do nome do Estado em que tenham sede (art. 1.º do Regulamento anexo à Res. 394/1976).

São, pois, controlados pelos Estados-membros, espécies de bancos públicos, e têm como objetivo precípuo proporcionar o suprimento oportuno e adequado dos recursos necessários ao financiamento, a médio e a longo prazos, de programas e projetos que visem a promover o desenvolvimento econômico e social do respectivo Estado, devendo apoiar prioritariamente o setor privado (art. 4.º do Regulamento anexo à Res. 394/1976).

São admitidas como operações passivas do banco de desenvolvimento as que contem com recursos de terceiros provenientes de: a) depósitos a prazo fixo, com ou sem correção monetária; b) operações de crédito, assim entendidas as provenientes de empréstimos e financiamentos obtidos no País ou no exterior, na forma da legislação e regulamentação vigentes; c) operações de crédito ou contribuições do setor público federal, estadual ou municipal; d) emissão ou endosso de cédulas hipotecárias, bem como endosso de títulos hipotecários previstos em lei para o crédito rural; e) letras financeiras, observado o disposto no art. 29-A da Res. 394/1976 e na Res. 4.123, de 23.08.2012; e f) outras modalidades de captação, desde que autorizadas pelo Banco Central do Brasil (art. 28 do Regulamento anexo à Res. 394/1976, com alterações da Res. 4.143/2012).

Suas operações ativas se constituem em empréstimos e financiamentos, investimentos, arrendamento mercantil e outras modalidades, mediante prévia autorização do Banco Central (art. 23 do Regulamento anexo à Res. 394/1976). Os empréstimos e financiamentos são destinados a: I – pessoas físicas residentes e domiciliadas no País, desde que os recursos concedidos sejam vinculados à execução de projeto aprovado pelo banco e/ou à realização de capital social, ou à aquisição do controle acionário de empresas cujas atividades tenham importância para a economia estadual ou regional; II – pessoas jurídicas de direito privado, sediadas no País, respeitado o contido nos arts. 33 a 35 do Dec. 55.762, de 17.02.1965; III – pessoas jurídicas de direito público ou entidade direta ou indiretamente por elas controladas (art. 19 do Regulamento anexo à Res. 394/1976).

Diga-se, da mesma forma, que a Res. 394/1976 disciplina as espécies de garantias e critérios de análise técnica que devem ser observados pelos Bancos de Desenvolvimento na avaliação das operações ativas que realizam.

1.2.1.4. Bancos de câmbio

Os bancos de câmbio são espécies de instituições financeiras autorizadas a realizar operações de compra e venda de moeda estrangeira; transferência de recursos do e para o exterior; financiamento de importação e exportação; adiantamento sobre contratos de câmbio; e outras operações, inclusive prestação de serviços, previstas na regulamentação do mercado de câmbio (art. 1.º da Res. 3.426/2006). Devem contar na sua denominação social com a expressão “Banco de Câmbio”.

É permitido aos bancos de câmbio atuar no mercado financeiro, no Brasil, inclusive em bolsas de mercadorias e de futuros, bem como em mercados de balcão, para realização de operações, por conta própria, referenciadas em moedas estrangeiras ou vinculadas a operações de câmbio. Da mesma forma, podem efetuar depósitos interfinanceiros, sem prejuízo de outras atividades que vierem a ser autorizadas pelo BACEN.

Podem utilizar na realização de suas operações, além de recursos próprios, os que decorram de repasses interbancários, depósitos interfinanceiros, assim como recursos captados no exterior. A Res. 3.426/2006, da mesma forma, estabelece a possibilidade de que mantenham contas de depósitos, sem remuneração, não movimentáveis pelo titular, cujos recursos sejam destinados à realização de operações ou à contratação de serviços relacionados a seu objeto social.

1.2.2. Sociedades de crédito, financiamento e investimento

As sociedades de crédito, financiamento e investimento têm sua previsão na Portaria 309/1959, do Ministério da Fazenda. Têm por objetivo a realização de financiamentos para a aquisição de bens, serviços a pessoas físicas e jurídicas e capital de giro a pessoas jurídicas. Devem contar na sua denominação social com a expressão “crédito, financiamento e investimento”. Coletam recursos por intermédio de aceites em Letras de Câmbio (Res. 45/1966) e mediante recibos de depósito bancário (art. 2.º, I, da Res. 3.454/2007).

1.2.3. Sociedades de crédito imobiliário

As sociedades de crédito imobiliário são instituições financeiras criadas pela Lei 4.380/1964 (art. 35 e ss.), com atuação especializada em operações de financiamento imobiliário. Sua disciplina consta da Res. 2.735/2000, segundo a qual devem ser constituídas sob a forma de sociedade anônima e conter em sua denominação a expressão “crédito imobiliário”.

Além de recursos próprios, é reconhecido às sociedades de crédito imobiliário o emprego de recursos provenientes de depósitos de poupança; letras hipotecárias; letras imobiliárias; repasses e refinanciamentos contraídos no País, inclusive os provenientes de fundos nacionais; empréstimos e financiamentos contraídos no exterior, inclusive os provenientes de repasses e refinanciamentos de recursos externos; depósitos interfinanceiros, nos termos da regulamentação em vigor; bem como outras formas de captação de recursos, autorizadas pelo Banco Central do Brasil (art. 3.º da Res. 2.735/2000). Compete ao Banco Central disciplinar a emissão e características das letras hipotecárias previstas na Lei 4.380/1964, objeto de operações das sociedades de crédito imobiliário.

1.2.4. Cooperativas de crédito

As cooperativas de crédito são uma forma de organização própria de certas instituições financeiras que se destinam, precipuamente, a prover, por meio da mutualidade, à prestação de serviços financeiros a seus associados, sendo-lhes assegurado o acesso aos instrumentos do mercado financeiro (art. 1.º da LC 130/2009). Subordinam-se, de modo concomitante, a uma tríplice disciplina normativa: a) da LC 130/2009, que instituiu o Sistema Nacional de Crédito Cooperativo; b) da Lei 5.764/1971, que dispõe sobre o cooperativismo; e c) das normas gerais sobre o Sistema Financeiro Nacional, dispostas na Lei 4.595/1964.

A origem do cooperativismo de crédito vincula-se ao cooperativismo do consumo, a partir da experiência inglesa dos tecelões de Rochdale, em 1844. A primeira cooperativa de crédito, todavia, será criada na Alemanha, em 1864, visando ao apoio e ao fomento dos agricultores, sob a denominação de “Associação de Caixas de Empréstimo de Heddesdorf” (“Heddesdorfer Darlehnskassenverein”). 11

No Brasil, as primeiras cooperativas são criadas no final do século XIX, como espécies de cooperativas de consumo, mas também com a previsão de caixa de auxílios e socorros, visando à oferta de auxílio a viúvas e associados em dificuldades, com caráter assistencial. O cooperativismo de crédito, todavia, surge a partir da criação, em 1902, no Rio Grande do Sul, da Caixa de Economia e Empréstimos Amstadt, posteriormente denominada Caixa Rural de Nova Petrópolis, a partir da qual passaram a surgir dezenas de outras cooperativas, em seguida objeto de regulamentação por intermédio do Decreto do Poder Legislativo 979, de 6 de janeiro de 1903 e, posteriormente, pelo Dec. 6.532, de 20 de junho de 1907. Esses permitiam a organização de caixas de crédito por sindicatos, assim como cooperativas de produção ou de consumo. 12

As sociedades cooperativas, de sua vez, foram reguladas, inicialmente, pelo Decreto do Poder Legislativo 1.637, de 5 de janeiro de 1907, o qual autorizou a organização das cooperativas sob a forma de sociedades anônimas, sociedades em nome coletivo ou em comandita. Da mesma forma, previu-se as cooperativas agrícolas, às quais se admitiu o recebimento de depósitos a juros de pessoas associadas ou não.

No princípio dos anos 1930, o Decreto do Poder Legislativo 22.239, de 19 de dezembro de 1932, definiu nova disciplina às cooperativas de crédito, determinando como seu “objetivo principal proporcionar, a seus associados, crédito e moeda, por meio da mutualidade e da economia, mediante uma taxa módica de juros, auxiliando de modo particular o pequeno trabalho em qualquer ordem de atividade na qual ele se manifeste, seja agrícola, industrial, ou comercial ou profissional, e, acessoriamente, podendo fazer, com pessoas estranhas à sociedade, operações de credito passivo e outros serviços conexos ou auxiliares do crédito”.

A partir de então se desenvolveram também outras espécies de cooperativas de crédito, tais como as cooperativas de crédito agrícola, as cooperativas de crédito mútuo, as cooperativas populares de crédito urbano e as cooperativas de crédito profissionais, de classe ou de empresas.

Adiante, o Dec. 22.239/1932 foi revogado pelo Dec. 24.647, de 10 de julho de 1934, o qual passou a exigir autorização governamental para funcionamento das cooperativas, assim como exigir certa homogeneidade entre seus associados. O Decreto, entretanto, foi revogado, sendo revigorado, com alterações, pelo Dec.-lei 581, de 1.º de agosto de 1938. Este definiu a competência do Ministério da Fazenda para fiscalização das cooperativas de crédito urbanas, e do Ministério da Agricultura para a fiscalização das cooperativas rurais. Esse Dec.-lei, contudo, foi revogado pelo Dec.-lei 5.893, de 19 de outubro de 1943, que criou a Caixa de Crédito Cooperativo, com a finalidade de promover o financiamento e fomento ao cooperativismo. A norma em questão, todavia, em seguida foi substituída pelo Dec.-lei 8.401, de 19 de dezembro de 1945.

Com a Lei 1.412, de 13 de agosto de 1951, a Caixa de Crédito Cooperativo foi transformada no Banco Nacional de Crédito Cooperativo (BNCC), o qual, de acordo com seus arts. 2.º e 3.º, tinha por objetivo a assistência e amparo financeiro às cooperativas, mediante a realização de atos e operações peculiares, sob o controle e com garantia da União. Com a criação do BNCC, viabilizou-se a participação das cooperativas que captassem depósitos à vista, na Câmara de Compensação de Cheques. 13

Com a criação do Banco Central do Brasil, pela Lei 4.595/1964, unificou-se a supervisão e fiscalização das cooperativas de crédito – até então divididas com o Ministério da Agricultura, que mantinha a competência em relação às cooperativas de crédito rural. 14 A partir daí, o Conselho Monetário Nacional, como ente regulador do Sistema Financeiro Nacional, passou a disciplinar extensamente a atividade das cooperativas de crédito. 15

Em seguida, o Dec.-lei 59, de 21 de novembro de 1966, ao definir a política nacional do cooperativismo, estabeleceu que o exercício de atividades de crédito por cooperativas poderia ser exercido apenas em relação a entidades criadas para esta finalidade (art. 5.º, § 1.º). As seções de crédito de cooperativas mistas, de sua vez, deveriam passar a constituir uma cooperativa autônoma (art. 5.º, § 4.º). Com o advento da Lei 5.764, de 16 de dezembro de 1971, instituiu marco legal vigente para o cooperativismo no Brasil, revogando o Dec.-lei 59/1966. As cooperativas são então definidas como sociedades de pessoas com natureza civil, sendo que no caso das cooperativas de crédito e seção de crédito das cooperativas mistas, subordinam-se à supervisão e fiscalização do Banco Central do Brasil. O art. 5.º da Lei 5.764/1971 que “as sociedades cooperativas poderão adotar por objeto qualquer gênero de serviço, operação ou atividade, assegurando-se-lhes o direito exclusivo e exigindo-se-lhes a obrigação do uso da expressão ‘cooperativa’ em sua denominação”. Veda-se, todavia, a utilização pelas cooperativas da expressão “Banco” (art. 5.º, parágrafo único).

Distinguem-se as cooperativas de crédito entre: a) cooperativas singulares; b) cooperativas centrais; e c) confederações de cooperativas centrais. As cooperativas singulares prestam serviços de captação de recursos e oferta de crédito apenas aos respectivos associados, lhes sendo admitidos o recebimento de repasses de outras instituições financeiras e a realização de aplicações por intermédio de operações no mercado financeiro. As cooperativas centrais prestam serviços às cooperativas singulares que lhes são filiadas, auxiliando, igualmente, na sua supervisão, uma vez que inclusive respondem pela auditoria de suas demonstrações financeiras. As confederações de cooperativas, de sua vez, prestam serviços às cooperativas centrais e às suas cooperativas singulares filiadas. 16

São cooperativas singulares aquelas “constituídas pelo número mínimo de 20 (vinte) pessoas físicas, sendo excepcionalmente permitida a admissão de pessoas jurídicas que tenham por objeto as mesmas ou correlatas atividades econômicas das pessoas físicas ou, ainda, aquelas sem fins lucrativos” (art. 6.º, I, da Lei 5.764/1971). São cooperativas centrais ou federações de cooperativas “as constituídas de, no mínimo, 3 (três) singulares, podendo, excepcionalmente, admitir associados individuais” (art. 6.º, II, da Lei 5.764/1971). As confederações de cooperativas, de sua vez, são as “constituídas, pelo menos, de 3 (três) federações de cooperativas ou cooperativas centrais, da mesma ou de diferentes modalidades” (art. 6.º, III, da Lei 5.764/1971). Cumpre, todavia, e de modo exclusivo, às cooperativas singulares, a prestação direta de serviços aos associados (art. 7.º da Lei 5.764/1971).

Segundo o critério das operações a que estão autorizadas a realizar, as cooperativas de crédito podem ser: a) cooperativas de crédito plenas; b) cooperativas de crédito clássicas; e c) cooperativas de crédito de capital e empréstimo (arts. 17 e 18 da Res.CMN 4.434/2015).

Desde a origem, contudo, não têm as cooperativas de crédito acesso a certos serviços bancários, como sistema de compensação de cheques e de liquidação de pagamentos e transferências interbancárias, tampouco à denominada conta de Reservas Bancárias, do Banco Central do Brasil, pela qual ocorrem as transferências e liquidações interbancárias essenciais ao funcionamento das instituições financeiras. Por essa razão contam, para a prestação destes serviços bancários, com os chamados bancos cooperativos. Inicialmente, esses serviços foram prestados pelo Banco Nacional de Crédito Cooperativo (BNCC), extinto pelo Dec. 99.192, de 21 de março de 1990, e com suas atividades encerradas em 1995.

Em 1995, com a edição da Res. 2.193, de 31 de agosto, do Conselho Monetário Nacional, foi admitida a possibilidade de constituição de bancos comerciais controlados exclusivamente por cooperativas de crédito, que passaram a ser conhecidos como bancos cooperativos. Serão constituídos, inicialmente, por exigência normativa, sob a forma de sociedade anônima fechada, tendo sua atuação restrita às Unidades da Federação em que estão situadas as sedes das pessoas jurídicas controladoras. A esses bancos comerciais, controlados por cooperativas centrais, foi permitido firmar convênio de prestação de serviços com cooperativas de crédito localizadas em sua área de atuação (art. 3.º, II e III). Em 2003, com a edição da Res. 3.106, de 25 de junho, do Conselho Monetário Nacional, passou-se a admitir a constituição de cooperativas com livre-admissão de associados em localidades com menos de cem mil habitantes, ou a transformação das cooperativas existentes para o sistema de livre-admissão, em localidades com menos de setecentos e cinquenta mil habitantes (art. 9.º, I e II, e § 1.º). Mas o aspecto mais relevante diz respeito à obrigatoriedade das cooperativas de crédito aderirem a um fundo garantidor de crédito (art. 10, III).

A Res. 3.188, de 29 de março de 2004, autorizou os bancos cooperativos a receberem depósitos de poupança rural. Da mesma forma, as cooperativas de crédito passam a ser autorizadas, por distintas resoluções do Conselho Monetário Nacional, a realização de outras operações financeiras.

A Res. 3.321, de 30 de setembro de 2005, revogou e substituiu a Res. 3.106/2003, mantendo, contudo, suas características essenciais, disciplinando com maior detalhamento as normas sobre riscos financeiros. A norma em questão foi então revogada e substituída pela Res. 3.442, do Conselho Monetário Nacional, permitindo a transformação de cooperativas de crédito de livre admissão em áreas de atuação com até dois milhões de habitantes, assim como a possibilidade de constituição de cooperativas de crédito mistas entre empresários e outras categorias.

A Res. 3.442, de 28 de fevereiro de 2007, revogou e substituiu a Res. 3.321/2005, mantendo seus aspectos essenciais. Esta, de sua vez, foi revogada, estando vigente hoje a Res. 4.434/2015, que definiu entre as operações a serem realizadas pelas cooperativas de crédito, as seguintes: I - captar, exclusivamente de associados, recursos e depósitos sem emissão de certificado, ressalvada a captação de recursos dos Municípios, de seus órgãos ou entidades e das empresas por eles controladas, nos termos do art. da Lei Complementar nº 130, de 2009; (Redação dada pela Resolução nº 4.659, de 26/4/2018.); II - obter empréstimos e repasses de instituições financeiras nacionais ou estrangeiras, inclusive por meio de depósitos interfinanceiros; III - receber recursos oriundos de fundos oficiais e, em caráter eventual, recursos isentos de remuneração ou a taxas favorecidas, de qualquer entidade, na forma de doações, empréstimos ou repasses; IV - conceder créditos e prestar garantias, somente a associados, inclusive em operações realizadas ao amparo da regulamentação do crédito rural em favor de associados produtores rurais; V - aplicar recursos no mercado financeiro, inclusive em depósitos à vista e depósitos interfinanceiros, observadas as restrições legais e regulamentares específicas de cada aplicação; VI - proceder à contratação de serviços com o objetivo de viabilizar a compensação de cheques e as transferências de recursos no sistema financeiro, de prover necessidades de funcionamento da instituição ou de complementar os serviços prestados pela cooperativa aos associados; VII - prestar, no caso de cooperativa central de crédito e de confederação de centrais: a) a cooperativas filiadas ou não, serviços de caráter técnico, inclusive os referentes às atribuições tratadas no Capítulo VIII; b) a cooperativas filiadas, serviço de administração de recursos de terceiros, na realização de aplicações por conta e ordem da cooperativa titular dos recursos, observadas a legislação e as normas aplicáveis a essa atividade; e c) a cooperativas filiadas, serviço de aplicação centralizada de recursos, subordinado a política própria, aprovada pelo conselho de administração, contendo diretrizes Resolução nº 4.434, de 5 de agosto de 2015 relativas à captação, aplicação e remuneração dos recursos transferidos pelas filiadas, observada, na remuneração, proporcionalidade em relação à participação de cada filiada no montante total aplicado; e VIII - prestar os seguintes serviços, visando ao atendimento a associados e a não associados: a) cobrança, custódia e serviços de recebimentos e pagamentos por conta de terceiros a pessoas físicas e entidades de qualquer natureza, inclusive as pertencentes aos poderes públicos das esferas federal, estadual e municipal e respectivas autarquias e empresas; b) correspondente no País, nos termos da regulamentação em vigor; c) colocação de produtos e serviços oferecidos por bancos cooperativos, inclusive os relativos a operações de câmbio, bem como por demais entidades controladas por instituições integrantes do sistema cooperativo a que pertença, em nome e por conta da entidade contratante, observada a regulamentação específica; d) distribuição de recursos de financiamento do crédito rural e outros sujeitos a legislação ou regulamentação específicas, ou envolvendo equalização de taxas de juros pelo Tesouro Nacional, compreendendo formalização, concessão e liquidação de operações de crédito celebradas com os tomadores finais dos recursos, em operações realizadas em nome e por conta da instituição contratante; e e) distribuição de cotas de fundos de investimento administrados por instituições autorizadas, observada a regulamentação aplicável editada pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM).

Com a edição da Lei Complementar 130, de 17 de abril de 2009, que institui o Sistema Nacional de Crédito Cooperativo, cujos arts. 1.º e 2.º definem as características essenciais das cooperativas de crédito e sua atuação no Sistema Financeiro Nacional. O art. 2.º da Lei, de sua vez, define a finalidade das cooperativas de crédito, ao dispor que se destinam “precipuamente, a prover, por meio da mutualidade, a prestação de serviços financeiros a seus associados, sendo-lhes assegurado o acesso aos instrumentos do mercado financeiro”. Quanto ao desenvolvimento de suas atividades, define o art. 2.º, § 1.º, que “a captação de recursos e a concessão de créditos e garantias devem ser restritas aos associados, ressalvados a captação de recursos dos Municípios, de seus órgãos ou entidades e das empresas por eles controladas, as operações realizadas com outras instituições financeiras e os recursos obtidos de pessoas jurídicas, em caráter eventual, a taxas favorecidas ou isentos de remuneração”. No caso dos municípios, e dos órgãos e entidades por eles controlados, a captação de recursos que supere o limite garantido pelo Fundo Garantidor (FGCoop) estará subordinada às normas de regulação prudencial expedidas pelo CMN (conforme redação definida pela Lei Complementar 161/2018).

Da mesma forma, note-se que, para além das competências próprias do Conselho Monetário Nacional na regulação do sistema financeiro, o art. 12 da LC 130/2009 estabelece que, em relação às cooperativas de crédito, o órgão poderá dispor, inclusive, sobre: “I – requisitos a serem atendidos previamente à constituição ou transformação das cooperativas de crédito, com vistas ao respectivo processo de autorização a cargo do Banco Central do Brasil; II – condições a serem observadas na formação do quadro de associados e na celebração de contratos com outras instituições; III – tipos de atividades a serem desenvolvidas e de instrumentos financeiros passíveis de utilização; IV – fundos garantidores, inclusive a vinculação de cooperativas de crédito a tais fundos; V – atividades realizadas por entidades de qualquer natureza, que tenham por objeto exercer, com relação a um grupo de cooperativas de crédito, supervisão, controle, auditoria, gestão ou execução em maior escala de suas funções operacionais; VI – vinculação a entidades que exerçam, na forma da regulamentação, atividades de supervisão, controle e auditoria de cooperativas de crédito; VII – condições de participação societária em outras entidades, inclusive de natureza não cooperativa, com vistas ao atendimento de propósitos complementares, no interesse do quadro social; VIII – requisitos adicionais ao exercício da faculdade de que trata o art. 9.º desta Lei Complementar”.

O art. 3.º da LC 130/2009 prevê que “as cooperativas de crédito podem atuar em nome e por conta de outras instituições, com vistas à prestação de serviços financeiros e afins a associados e a não associados”.

A autorização e o funcionamento das cooperativas de crédito têm sua disciplina no disposto na Res. 4.434/2015, que confere ao BACEN competência para avaliar tanto o projeto de constituição de cooperativa de crédito quanto sua autorização de funcionamento.

1.2.5. Companhias hipotecárias

As companhias hipotecárias são instituições financeiras que têm por objeto social conceder financiamentos destinados à aquisição, produção, reforma ou comercialização de imóveis residenciais ou comerciais e lotes urbanos; conceder empréstimos e financiamentos, garantidos por hipoteca ou pela alienação fiduciária de bens imóveis com destinação diversa da que se refere a hipótese anterior; comprar, vender, refinanciar e administrar créditos garantidos por hipoteca ou pela alienação fiduciária de bens imóveis, próprios ou de terceiros; administrar fundos de investimento imobiliário, mediante autorização da Comissão de Valores Mobiliários (CVM); assim como repassar recursos destinados ao financiamento da produção ou da aquisição de imóveis residenciais ou comerciais (art. 3.º da Res. 2.122/1994).

Para tanto, lhes são facultadas a emissão de letras hipotecárias e cédulas hipotecárias, conforme autorização do Banco Central; a emissão de debêntures; a obtenção de empréstimos e financiamentos no País e no exterior; bem como outras formas de captação que venham a ser autorizadas expressamente pelo BACEN (art. 4.º da Res. 2.122/1994).

As companhias hipotecárias devem ser constituídas sob a forma de sociedade anônima. Não se submetem às normas do Sistema Financeiro da Habitação. Em sua denominação social deve constar a expressão “companhia hipotecária”.

1.2.6. Agências de fomento

As agências de fomento são equiparadas às instituições financeiras, e têm por objeto social o financiamento de capital fixo e de giro associado a empreendimentos que visem à ampliação ou à manutenção da capacidade produtiva de bens e serviços, previstos em programas de desenvolvimento econômico e social dos Estados ou do Distrito Federal, conforme onde tenham sede. Seu desenvolvimento deve-se, em grande parte, às iniciativas de redução da presença do setor público estadual na atividade financeira bancária, levada a efeito no final da década de 1990 e que estimulou os Estados interessados à manutenção apenas de agências de fomento com a finalidade de auxiliar no desenvolvimento local (art. 1.º da MedProv 2.192-70/2001). Obrigatoriamente devem ter o controle societário da unidade da federação (Estados ou Distrito Federal) em que tenham sede (art. 1.º da Res. 2.828/2001). São constituídas sob a forma de sociedade anônima de capital fechado (art. 4.º da Lei 6.404/1976), devendo constar na sua denominação social a expressão “Agência de fomento”, seguida da referência à unidade da federação controladora.

Observam certas limitações operacionais em relação às demais instituições financeiras. Desse modo, não podem captar recursos junto ao público, recorrer ao redesconto, ter conta de reserva no Banco Central, e contratar depósitos interfinanceiros como depositantes ou depositárias (art. 4.º da Res. 2.828/2001). Da mesma forma, submetem-se a regras específicas de controle de liquidez, como a exigência de que mantenham fundo correspondente a, no mínimo, 10% do valor de suas obrigações, aplicados integralmente em títulos públicos federais.

Constituem recursos da agência de fomento para o exercício de suas atividades, além daqueles que sejam de capital próprio, os decorrentes de fundos e programas oficiais, de recursos orçamentários, de organismos e instituições financeiras nacionais e internacionais de desenvolvimento, e os da captação de depósito interfinanceiro vinculado a operações de microfinanças (art. 2.º da Res. 2.828/2001).

Facultam-se às agências de fomento a realização, na unidade da federação em que tenham sede, das operações de financiamento de capitais fixo e de giro associado a projetos, a prestação de garantias em operações compatíveis com seu objeto social, a prestação de serviços de consultoria, de agente financeiro e de administrador de fundos de desenvolvimento, 17 a aplicação de disponibilidades de caixa em títulos públicos federais, inclusive por meio de operações compromissadas com recompra ou revenda, ou em cotas de fundo de investimento cujas carteiras sejam representadas apenas por títulos públicos federais, desde que assim conste no regulamento do fundo. Podem também realizar operações consistentes em cessões de crédito, aquisição, direta ou indireta, inclusive por meio de fundos de investimento, de créditos oriundos de operações compatíveis com seu objeto social, atuar na participação societária, direta ou indireta, inclusive por meio de fundos de investimento, em sociedades empresárias não integrantes do sistema financeiro, limitado a 25%, e desde que não assuma o controle, nem a sociedade seja controlada ou tenha influência significativa da respectiva Unidade da Federação (art. 3.º, VIII, da Res. 2.828/2001). 18 Admite-se, ainda, que realizem operações de swap para proteção de posições próprias, operações de crédito rural, financiamento para o desenvolvimento de empreendimentos de natureza profissional, comercial ou industrial, de pequeno porte, inclusive a pessoas físicas, operações específicas de câmbio autorizadas pelo BACEN, operações de arrendamento mercantil financeiro. 19 Por fim, refira-se que podem também promover a integralização de cotas de fundos que tenham participação da União, constituídos com o objetivo de garantir o risco de operações de crédito, 20 e a aplicação em depósitos interfinanceiros vinculados a operações de microfinanças (art. 3.º da Res. 2.828/2001).

É expressamente vedada, por outro lado, a transformação das agências de fomento em qualquer outro tipo de instituição autorizada a funcionar pelo BACEN.

1.2.7. Associações de poupança e empréstimo

As associações de poupança e empréstimo têm natureza civil, sendo de propriedade comum dos associados, com o propósito de propiciar ou facilitar a aquisição, por estes, de casa própria, e captar, incentivar e disseminar a poupança (art. 1.º do Dec.-lei 70/1966). Aplica-se a elas a disciplina das associações, prevista nos arts. 53 a 61 do CC. Suas operações concentram-se no mercado imobiliário e no Sistema Financeiro da Habitação. Sua constituição se dá em acordo com o disposto no Dec.-lei 70/1966 e na Lei 4.380/1964.

Suas operações ativas são, basicamente, direcionadas ao mercado imobiliário e ao Sistema Financeiro da Habitação (SFH). As operações passivas são constituídas de emissão de letras e cédulas hipotecárias, depósitos de cadernetas de poupança, depósitos interfinanceiros e empréstimos externos.

1.2.8. Sociedades de crédito ao microempreendedor

As sociedades de crédito ao microempreendedor foram criadas pela Lei 10.194/2001. Caracteriza essas sociedades a exigência de que seu objeto social se constitua da concessão de financiamentos a pessoas físicas, a microempresas e a empresas de pequeno porte, com vistas à viabilização de empreendimentos de natureza profissional, comercial ou industrial. São equiparadas às instituições financeiras, para os efeitos legais, e exercem atividades definidas pelo Conselho Monetário Nacional, o qual disciplina, igualmente, sua constituição, organização e funcionamento.

As sociedades de crédito ao microempreendedor devem se constituir sob a forma de companhia fechada ou de sociedade por quotas de responsabilidade limitada, adotando obrigatoriamente, em sua denominação social, a expressão “Sociedade de Crédito ao Microempreendedor e à Empresa de Pequeno Porte”. Não podem utilizar a palavra “Banco” em sua denominação social (art. 1.º, §§ 1.º e 2.º, da Res. 3.567/2008). Contam com uma peculiaridade, qual seja de que podem ter seu controle societário exercido por Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs), constituídas de acordo com a Lei 9.790, de 23.03.1999, desde que estas desenvolvam atividades compatíveis com as microempresas e empresas de pequeno porte, assim como não confiram ao setor público qualquer poder de gestão ou de veto na condução de suas atividades (art. 2.º da Res. 3.567/2008).

Permite a legislação que se utilizem do instituto da alienação fiduciária em suas operações de crédito. Contudo, são impedidas de captar, sob qualquer forma, recursos junto ao público, bem como emitir títulos e valores mobiliários destinados à colocação em oferta pública. A Res. 3.567/2008 define enumeração exaustiva, e permite que realizem apenas as seguintes operações: I – concessão de financiamentos e prestação de garantias às microempresas ou empresas de pequeno porte, assim definidas pela LC 123/2006, bem como a pessoas físicas no desempenho das atividades relativas ao seu objeto social, definido em lei; II – aplicação de disponibilidades de caixa no mercado financeiro, inclusive em depósitos à vista ou em depósitos interfinanceiros, observadas eventuais restrições legais e regulamentares específicas; III – aquisição de créditos concedidos em conformidade com seu objeto social; IV – cessão de créditos, inclusive a companhias securitizadoras de créditos financeiros, na forma da regulamentação em vigor; V – obtenção de repasses e empréstimos originários de: a) instituições financeiras nacionais e estrangeiras; b) entidades nacionais e estrangeiras voltadas para ações de fomento e desenvolvimento, incluídas as OSCIPs; c) fundos oficiais; VI – captação de depósito interfinanceiro vinculado a operações de microfinanças, nos termos da regulamentação do BACEN. Podem, igualmente, atuar como correspondentes bancários (art. 5.º).

Independentemente disso, há vedação expressa a que as sociedades de crédito ao microempreendedor realizem operações ativas e passivas relativas: à captação, sob qualquer forma, de recursos junto ao público, bem como à emissão de títulos e valores mobiliários destinados à colocação e oferta públicas; à concessão de empréstimos para fins de consumo; e à participação societária em instituições financeiras e em outras instituições autorizadas a funcionar pelo BACEN (art. 5.º, § 2.º, da Res. 3.567/2008).

1.2.9. Bancos públicos e Sistema Financeiro Nacional

Integram o Sistema Financeiro Nacional também os bancos públicos. Historicamente, as sucessivas reformas financeiras foram alterando o perfil dos bancos públicos, conforme as exigências de cada época. 21 Sob a denominação de bancos públicos reúnem-se instituições financeiras criadas pelo Estado como resultado de sua intervenção no domínio econômico por participação, sob diferentes regimes jurídicos: a) podem adotar a forma de sociedade de economia mista, organizada sob a forma de sociedade anônima (art. 5.º, III, do Dec.-lei 200/1967 c/c art. 235 e ss. da Lei 6.404/1976) e tendo como acionista controlador uma pessoa jurídica de direito público interno. As demais ações podem ser negociadas livremente, inclusive em bolsa de valores. Nesse caso, embora possam contar com atribuições legais específicas – que inclusive justifiquem sua criação 22 –, submetem-se predominantemente ao regime jurídico de direito privado; b) podem constituir-se como empresas públicas, caso em que têm a totalidade do seu capital proveniente de recursos públicos (art. 5.º, II, do Dec.-lei 200/1967), embora se submetam, igualmente, ao regime jurídico de direito privado, e da mesma forma possam ter atribuições legais específicas; c) autarquias, igualmente com totalidade de seu capital decorrente de recursos públicos, porém submetidas a regime jurídico de direito público (art. 5.º, I, do Dec.-lei 200/1967), com atuação vinculada às finalidades definidas na respectiva lei de criação. Em nível federal, o Banco do Brasil constitui-se em sociedade de economia mista. A Caixa Econômica Federal e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, em empresas públicas federais. O Banco Central do Brasil é uma autarquia.

Examinaremos, dado seu assento legal no âmbito do Sistema Financeiro Nacional, o Banco do Brasil S.A., a Caixa Econômica Federal e o BNDES. Mencione-se, contudo, que a União, além dessas instituições financeiras, é acionista controladora das sociedades de economia mista Banco do Nordeste do Brasil S/A – BNB e Banco da Amazônia – BASA.

1.2.9.1. Banco do Brasil

O Banco do Brasil S.A., além de atuar no sistema bancário mediante realização de operações bancárias em geral e prestação de serviços ao público, tem parte de sua atuação disciplinada pelo art. 19 da Lei 4.595/1964.

Dispõe o art. 19: “Ao Banco do Brasil S.A. competirá precipuamente, sob a supervisão do Conselho Monetário Nacional e como instrumento de execução da política creditícia e financeira do Governo Federal: I – na qualidade de Agente, Financeiro do Tesouro Nacional, sem prejuízo de outras funções que lhe venham a ser atribuídas e ressalvado o disposto no art. 8.º da Lei 1.628, de 20.06.1952: a) receber, a crédito do Tesouro Nacional, as importâncias provenientes da arrecadação de tributos ou rendas federais e ainda o produto das operações de que trata o art. 49 desta Lei; b) realizar os pagamentos e suprimentos necessários à execução do Orçamento Geral da União e leis complementares, de acordo com as autorizações que lhe forem transmitidas pelo Ministério da Fazenda, as quais não poderão exceder o montante global dos recursos a que se refere a letra anterior, vedada a concessão, pelo Banco, de créditos de qualquer natureza ao Tesouro Nacional; c) conceder aval, fiança e outras garantias, consoante expressa autorização legal; d) adquirir e financiar estoques de produção exportável; e) executar a política de preços mínimos dos produtos agropastoris; f) ser agente pagador e recebedor fora do País; g) executar o serviço da dívida pública consolidada; II – como principal executor dos serviços bancários de interesse do Governo Federal, inclusive suas autarquias, receber em depósito, com exclusividade, as disponibilidades de quaisquer entidades federais, compreendendo as repartições de todos os ministérios civis e militares, instituições de previdência e outras autarquias, comissões, departamentos, entidades em regime especial de administração e quaisquer pessoas físicas ou jurídicas responsáveis por adiantamentos, ressalvado o disposto no § 5.º deste artigo, as exceções previstas em lei ou casos especiais, expressamente autorizados pelo Conselho Monetário Nacional, por proposta do Banco Central do Brasil; III – arrecadar os depósitos voluntários, à vista, das instituições de que trata o inciso III, do art. 10, desta Lei, escriturando as respectivas contas; IV – executar os serviços de compensação de cheques e outros papéis; V – receber, com exclusividade, os depósitos de que tratam os arts. 38, item 3, do Dec.-lei 2.627, de 26.09.1940, e 1.º do Dec.-lei 5.956, de 01.11.1943, ressalvado o disposto no art. 27 desta Lei; VI – realizar, por conta própria, operações de compra e venda de moeda estrangeira e, por conta do Banco Central do Brasil, nas condições estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional; VII – realizar recebimentos ou pagamentos e outros serviços de interesse do Banco Central do Brasil, mediante contratação na forma do art. 13 desta Lei; VIII – dar execução à política de comércio exterior (vetado); IX – financiar a aquisição e instalação da pequena e média propriedade rural, nos termos da legislação que regular a matéria; X – financiar as atividades industriais e rurais, estas com o favorecimento referido no art. 4.º, IX, e art. 53 desta Lei; XI – difundir e orientar o crédito, inclusive às atividades comerciais, suplementando a ação da rede bancária: a) no financiamento das atividades econômicas, atendendo às necessidades creditícias das diferentes regiões do País; b) no financiamento das exportações e importações”.

Pelos serviços realizados pelo Banco do Brasil é assegurada a respectiva remuneração por parte da União, a ser fixada pelo Conselho Monetário Nacional.

1.2.9.2. Caixa Econômica Federal

A Caixa Econômica Federal é regulada pelo Dec.-lei 759/1969, vinculada ao Ministério da Fazenda, e tem por finalidades: a) receber em depósito, sob a garantia da União, economias populares, incentivando os hábitos de poupança; b) conceder empréstimos e financiamentos de natureza assistencial, cooperando com as entidades de direito público e privado na solução dos problemas sociais e econômicos; c) operar no setor habitacional, como sociedade de crédito imobiliário e principal agente do Banco Nacional de Habitação, com o objetivo de facilitar e promover a aquisição de sua casa própria, especialmente pelas classes de menor renda da população; d) explorar, com exclusividade, os serviços da Loteria Federal do Brasil e da Loteria Esportiva Federal nos termos da legislação pertinente; 23 e) exercer o monopólio das operações sobre penhores civis, com caráter permanente e de continuidade; f) prestar serviços que se adaptem à sua estrutura de natureza financeira, delegados pelo Governo Federal ou por convênio com outras entidades ou empresas; g) realizar, no mercado financeiro, como entidade integrante do Sistema Financeiro Nacional, quaisquer outras operações, no plano interno ou externo, podendo estipular cláusulas de correção monetária, observadas as condições normativas estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional; h) realizar, no mercado de capitais, para investimento ou revenda, as operações de subscrição, aquisição e distribuição de ações, obrigações e quaisquer outros títulos ou valores mobiliários, observadas as condições normativas estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional; i) realizar, na qualidade de Agente do Governo Federal, por conta e ordem deste, e sob a supervisão do Conselho Monetário Nacional, quaisquer operações ou serviços nos mercados financeiro e de capitais, que lhe forem delegados, mediante convênio (art. 2.º do Dec.-lei 759/1969).

Da mesma forma, com a extinção do Banco Nacional de Habitação – BNH, a Caixa Econômica Federal foi atribuída como sua sucessora, em todos os direitos e obrigações, por força do Dec.-lei 2.291/1986, cabendo-lhe: a) a administração, do ativo e passivo, do pessoal e dos bens móveis e imóveis; b) a gestão do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, do Fundo de Assistência Habitacional e do Fundo de Apoio à Produção de Habitação para a População de Baixa Renda; c) a coordenação e execução dos planos de habitação popular e de saneamento básico; d) as relações individuais de trabalho, com os empregados do BNH; e e) as operações de crédito externo contraídas pelo BNH, com a garantia do Tesouro Nacional.

Nesse sentido, prioriza sua atuação na concessão de empréstimos e financiamentos associados a políticas públicas governamentais, podendo igualmente atuar com operações de crédito direto ao consumidor. Integra o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE) e o Sistema Financeiro da Habitação (SFH).

1.2.9.3. Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES foi criado pela Lei 1.628/1952, como autarquia federal. A Lei 5.662/1971, em vigor, o classificou como espécie de empresa pública, qualificação que mantém até os dias atuais.

Para a realização de suas finalidades institucionais – no caso, o desenvolvimento da economia nacional –, o BNDES pode realizar todas as operações bancárias necessárias, observado o disposto no seu orçamento de investimentos (art. 5.º da Lei 5.662/1971), visando ao reaparelhamento e ao fomento da economia nacional (art. 8.º da Lei 1.628/1952). Observa, contudo, certos limites operacionais, a saber: I – só poderá receber depósitos: a) de entidades governamentais ou autárquicas ; b) de sociedades de economia mista em que preponderem as ações do Poder Público; c) de bancos, quando e nas condições que forem estabelecidas pela Superintendência da Moeda e do Crédito [atualmente o BACEN]; d) de sociedades de seguro e capitalização [para fins de recolhimento a fundo de reaparelhamento e fomento da economia nacional]; e) judiciais; f) que resultarem de operações realizadas pelo Banco ou que a elas estejam diretamente vinculadas (art. 10 da Lei 1.628/1952).

Sua importância vem se afirmando, especialmente como instrumento da política econômica da União. Por intermédio de sua subsidiária integral BNDESPAR – BNDES Participações S.A., inclusive promove investimentos por intermédio da subscrição de ações e debêntures conversíveis.

1.2.9.4. Bancos estaduais

Os bancos estaduais são aqueles que, constituindo-se como sociedades de economia mista, sob a forma de sociedades anônimas, têm o controle dos Estados da federação. O número de bancos estaduais observou sensível redução no País 24 a partir do PROES – Programa de Incentivo à Redução da Presença do Setor Público Estadual na Atividade Bancária, instituído pela MedProv 1.514/1996, que, após sucessivas revogações e reedições, teve seu conteúdo normativo reproduzido na MedProv 2.192-70/2001, estabilizada por força da EC 32/2001. Tinha por objetivo a redução da presença do setor público estadual na atividade financeira bancária mediante incentivo, preferencialmente mediante a privatização, extinção, ou transformação de instituições financeiras sob controle acionário de Unidade da Federação em instituições financeiras dedicadas ao financiamento de capital fixo e de giro associado a projetos no País, denominadas agências de fomento. Restaram, desse modo, muito poucos bancos estaduais no sistema, entre os quais o Banco do Estado do Rio Grande do Sul S.A., o Banco do Estado do Espírito Santo S.A. e o Banco do Estado de Sergipe S.A.

1.3. Correspondentes bancários

Podem as instituições financeiras contratar terceiros para, sob a forma de correspondentes bancários no País, prestarem serviços de atendimento a clientes e usuários da instituição contratante, em seu nome. Em perspectiva positiva, trata-se de mecanismo que auxiliou a ampliação do acesso ao sistema financeiro a contingente de pessoas sem relação bancária anterior, 25 permitindo atender a clientela, sem custos de manutenção de uma agência bancária e respectivas exigências legais para sua instalação. 26 Por outro lado, uma visão crítica da contratação dos correspondentes pode indicar uma menor vigilância da instituição bancária sobre as boas práticas do seu parceiro contratual quando atua em seu nome, especialmente na concessão de crédito, em prejuízo dos consumidores de crédito.

Segundo a Res. CMN 4.072/2012, as instituições financeiras podem instalar, para atendimento ao público, agências, posto de atendimento e posto de atendimento eletrônico, e, para seus serviços internos, vedado atendimento de clientela, a unidade administrativa desmembrada. A contratação de terceiros para que atuem como correspondentes bancários para prestação de certos serviços à clientela serve, nesse sentido, como mais uma alternativa de atendimento a ser oferecida. Estabelece o art. 2.º da Res. CMN 3.954/2011 que “o correspondente atua por conta e sob as diretrizes da instituição contratante, que assume inteira responsabilidade pelo atendimento prestado aos clientes e usuários por meio do contratado, à qual cabe garantir a integridade, a confiabilidade, a segurança e o sigilo das transações realizadas por meio do contratado, bem como o cumprimento da legislação e da regulamentação relativa a essas transações”.

As atividades dos correspondentes bancários concentram-se em: “I – recepção e encaminhamento de propostas de abertura de contas de depósitos à vista, a prazo e de poupança mantidas pela instituição contratante; II – realização de recebimentos, pagamentos e transferências eletrônicas visando à movimentação de contas de depósitos de titularidade de clientes mantidas pela instituição contratante; III – recebimentos e pagamentos de qualquer natureza, e outras atividades decorrentes da execução de contratos e convênios de prestação de serviços mantidos pela instituição contratante com terceiros; IV – execução ativa e passiva de ordens de pagamento cursadas por intermédio da instituição contratante por solicitação de clientes e usuários; V – recepção e encaminhamento de propostas de operações de crédito e de arrendamento mercantil concedidas pela instituição contratante, bem como outros serviços prestados para o acompanhamento da operação; VI – recebimentos e pagamentos relacionados a letras de câmbio de aceite da instituição contratante; VII – (revogado); VIII – recepção e encaminhamento de propostas de fornecimento de cartões de crédito de responsabilidade da instituição contratante; e IX – realização de operações de câmbio de responsabilidade da instituição contratante (...)” (art. 8.º da Res. CMN 3.954/2011). Poderá ser incluída, ainda, como objeto do contrato, a prestação de serviços complementares, de coleta de informações cadastrais e de documentação, bem como de controle e processamento de dados. E, da mesma forma, poderão intermediar operações de crédito e arrendamento mercantil, desde que referentes à aquisição de bens e serviços dos quais eles próprios sejam os fornecedores.

Não pode a instituição financeira cobrar do cliente atendido pelo correspondente, tarifa, comissão, valores referentes a ressarcimento de serviços prestados por terceiros ou qualquer outra forma de remuneração, pelo fornecimento de produtos ou serviços de responsabilidade da referida instituição, salvo os autorizados por norma regulamentar (art. 17 da Res. 3.954/2011). Reconhece-se, como regra, nessa situação, a abusividade da cobrança, considerando-a uma transferência de custo inerente à atividade da instituição financeira para o tomador do crédito. 27 Da mesma forma, é proibida a prestação de serviços por correspondente, nas dependências da instituição financeira contratante (art. 17-A).

No caso das operações de câmbio, a atuação do correspondente restringe-se apenas: à compra e venda de moeda estrangeira em espécie, cheque ou cheque de viagem, bem como carga de moeda estrangeira em cartão pré-pago; à execução ativa ou passiva de ordem de pagamento relativa à transferência unilateral do ou para o exterior; e à recepção e encaminhamento de propostas de operações de câmbio (art. 9.º da Res. 3.954/2011).

Observe-se, pois, que o correspondente bancário atua em representação da instituição financeira, junto a seus clientes, para a realização das operações e serviços bancários previstos no contrato. Nesse sentido, induzem a solidariedade da instituição financeira os atos praticados por seu correspondente, 28 ou, ainda, os danos que possa sofrer o cliente, por ocasião da utilização de seus serviços. 29

1.4. Fintechs: sociedades de crédito direto e sociedades de empréstimos entre pessoas

A inovação tecnológica na atividade financeira observa, entre seus resultados, a possibilidade de realização de oferta de crédito e serviços financeiros sem intermediação bancária típica, mas apenas por intermédio de plataformas digitais, usualmente designadas pelo acrônimo indicativo da interação entre serviços financeiros e tecnologia: fintech. Sob a expressão fintech, contudo, situam-se um universo de serviços financeiros que podem ser prestados por meios automatizados e pela internet, cuja vantagem comparativa aos meios tradicionais da prestação de serviços bancários aponta a redução de custos de transação e agilidade na celebração de negócios. Nesses termos, observe-se que as instituições que explorem tais plataformas digitais para a oferta de serviços financeiros não atuam, necessariamente, em todas as atividades típicas de instituição financeira, sendo mais comum que se dediquem a serviços específicos, tais como a intermediação de pagamentos, empréstimos e crédito, investimentos, entre outros.

Da mesma forma, a interação entre serviços financeiros e tecnologia não se percebe apenas em relação a atividades de crédito e pagamento – geralmente relacionadas ao setor bancário – mas, também, em relação a outras atividades financeiras em sentido amplo, como é o caso do setor de seguros (no qual passa-se a fazer referência ao acrônimo insurtechs, para indicar a interação entre seguro – insurance – e tecnologia) e no mercado de capitais.

A interação entre tecnologia a serviços financeiros vem operando transformações expressivas na atividade típica bancária. Compreende desde aspectos regulatórios e concorrenciais relativos a novos agentes econômicos que passam a se inserir no mercado de crédito e serviços de pagamento, a sofisticação da análise de dados de clientes para subsídio da decisão de contratação (big data analiytics) e o desafio de sua conformação com a proteção da privacidade, assim como o uso da inteligência artificial e de “contratos inteligentes” (smart contracts) em decisões de investimento. Implica, também, em desafios sobre a própria qualificação das relações de crédito estabelecidas por plataformas tecnológicas, ao permitir que, por seu intermédio, pessoas não profissionais possam celebrar contratos em que figurem como credor e devedor, apenas com a intermediação da plataforma tecnológica (peer to peer lending), 30 com possível repercussão no regime jurídico da contratação.

Estudo recente aponta entre as principais transformações operadas pelo desenvolvimento das fintechs estão o surgimento de novos agentes econômicos que, titulares de tecnologia, banco de dados ou relacionamento já consolidado com potenciais clientes, passam a atuar em regime de competição ou de cooperação com instituições financeiras na oferta de serviços financeiros. Nessa atuação, poderão ter predomínio grandes empresas de tecnologia, gerando dependência dos demais agentes econômicos em relação aos serviços prestados por elas. Isso pode gerar, tanto de um lado, o incremento de maior eficiência das instituições financeiras, visando a competir com grandes empresas de tecnologia, ou sua cooperação em determinados serviços financeiros (como é o caso dos sistemas de pagamento). 31 Todavia, poderá definir novos riscos à estabilidade financeira, uma vez que as empresas que atuem na oferta de serviços por intermédio de plataforma tecnológica, não estejam submetidas a um regime de supervisão e regulação comum às instituições financeiras em geral. De outra parte, são conclusões do mesmo estudo, que "(i) a grande quantidade de novas tecnologias introduzidas nos últimos anos, e o incremento proporcionado pelo sistema bancário aberto também pode mudar rapidamente a dinâmica da concorrência. (ii) Mudanças nos modelos de negócios podem ocorrer mais rapidamente do que no passado, à medida que as empresas BigTech participam ativa e com sucesso dos serviços financeiros tradicionais. (iii) O foco tecnológico de novos provedores e operadores históricos especialmente quando estão intimamente integrados às operações das empresas pode acarretar uma nova dimensão de riscos operacionais." 32

A apreciação inicial do fenômeno das fintechs, ao mesmo tempo que identifica o estímulo a ganhos de eficiência e melhor oferta de produtos e inclusão financeira, representa, igualmente, riscos em relação à própria confiança da sociedade no sistema financeiro e sua estabilidade, assim como, em termos macroeconômicos, ao atendimento das exigências da política monetária pelos agentes econômicos. 33 Em relação aos consumidores, por sua vez, são desafios a serem enfrentados a adequada informação sobre os serviços ofertados exclusivamente por plataformas tecnológicas e a própria vulnerabilidade técnica em relação ao meio digital.

Por tais razões é que o exame jurídico desses fenômenos deve ser feito com extrema prudência, uma vez que se trata de realidade ainda em constituição 34 do seu arcabouço regulatório, e sob evidente viés exploratório de suas possibilidades pelos agentes econômicos.

O Conselho Monetário Nacional, ao editar a Res. 4.656/2018, dispôs especificamente em relação à realização de empréstimo e financiamento por intermédio de plataforma eletrônica, prevendo a atuação, nesse setor, de duas pessoas jurídicas distintas, a saber, a Sociedade de Crédito Direto (SCD) e a Sociedade de Empréstimo entre Pessoas (SEP). A Sociedade de Crédito Direto é definida como “instituição financeira que tem por objeto a realização de operações de empréstimo, de financiamento e de aquisição de direitos creditórios exclusivamente por meio de plataforma eletrônica, com utilização de recursos financeiros que tenham como única origem capital próprio” (art. 3º). Já a Sociedade de Empréstimo entre Pessoas é definida como “instituição financeira que tem por objeto a realização de operações de empréstimo e de financiamento entre pessoas exclusivamente por meio de plataforma eletrônica” (art. 7º).

As Sociedades de Crédito Direto, ao tempo em que só podem realizar empréstimos e financiamento com capital próprio, observam vedação expressa de captação de recursos do público – com exceção do que decorra da emissão de ações – assim como de participação do capital de instituições financeiras. Poderá ceder os créditos que constituir no exercício de suas atividades apenas a instituições financeiras, fundos de investimento em direitos creditórios cujas cotas sejam destinadas, exclusivamente, a investidores qualificados, ou companhias securitizadoras que distribuam os ativos securitizados exclusivamente a investidores qualificados, nos termos da regulamentação expedida pela Comissão de Valores Mobiliários.

Já as Sociedades de Empréstimo entre Pessoas dedicam-se a operações de empréstimo e de financiamento entre pessoas por meio de plataforma eletrônica são operações de intermediação financeira em que recursos financeiros coletados dos credores são direcionados aos devedores, após negociação em plataforma eletrônica (art. 8º). Nesse caso, também pessoas naturais poderão se utilizar da plataforma eletrônica para oferecer recursos a interessados na obtenção de empréstimos, tornando-se assim, uma vez celebrado o contrato, credoras (art. 8º, § 1º, I).

Porém, será vedado às Sociedades de Empréstimo entre Pessoas realizar operações de empréstimo e financiamento com recursos próprios, participar do capital de instituições financeiras, coobrigar-se ou prestar qualquer tipo de garantia nas operações de empréstimo e de financiamento (exceto a aquisição de cotas subordinadas de Fundos de Investimento em Direitos Creditórios até o limite de 5% do patrimônio do Fundo). Da mesma forma, não pode remunerar ou utilizar em seu benefício os recursos relativos às operações de empréstimo e de financiamento; transferir recursos aos devedores antes de sua disponibilização pelos credores ou de recursos aos credores antes do pagamento pelos devedores, bem como manter recursos dos credores e dos devedores em conta de sua titularidade não vinculados às operações de empréstimo e de financiamento ou vincular o adimplemento da operação de crédito a esforço de terceiros ou do devedor, na qualidade de empreendedor (art. 14). As operações de empréstimo e financiamento entre pessoas, realizadas por plataforma eletrônica, ficam limitadas a R$ 15.000,00 por devedor quando contratados em uma mesma Sociedade de Empréstimo entre Pessoas, com exceção de outros limites que a mesma instituição possa estabelecer, e no caso de investidores qualificados aos quais este limite não se aplica (art. 16).

A Res. CMN 4.656/2018, da mesma forma, define uma série de deveres de informação às sociedades que operem, exclusivamente, por intermédio de plataforma tecnológica, em especial para apontar sua distinção em relação ao sistema bancário e aos riscos e limitações a que se submetem as operações desenvolvidas por este meio. É evidente, nesse aspecto, que essas novas formas de oferta e prestação de serviços financeiros, ao tempo em competem com as instituições financeiras tradicionais, também deverão colocar em relevo questões atinentes à própria qualificação da atividade de intermediação financeira, e seus efeitos para a relação de crédito em que figurem como credor pessoas naturais.

2. A regulação jurídica do Sistema Financeiro Nacional

2.1. Regulação do Sistema Financeiro Nacional e intervenção do Estado no domínio econômico

Como se observou, a regulação do sistema financeiro pode ser compreendida como um conjunto de providências que incentivam os agentes regulados a ajustarem seu comportamento de modo consistente com objetivos sociais de estabilidade sistêmica. 35 Todavia, como atividade estatal que é, vincula-se à finalidade cogente do interesse público que infirma toda a ação administrativa. O art. 192 da CF assim refere, ao determinar que o Sistema Financeiro Nacional deve ser estruturado “de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade”.

Tem a União competência privativa para legislar sobre o sistema monetário e as políticas de crédito, câmbio, seguros, bem como transferência de valores (art. 22, VI e VII, da CF).

Nesse sentido, cumpre perguntar qual o interesse público em causa na regulação do sistema financeiro. Naturalmente, a estabilidade do sistema e seu regular funcionamento. Todavia, é sabido que, para além desses fins, a regulação prudencial é instrumento essencial de promoção de política econômica pela União. Isso significa uma correlação necessária entre os níveis de investimento e endividamento da própria União, as exigências de recolhimento compulsório de recursos das instituições financeiras e a política de remuneração dos títulos públicos que afinal financiam a atividade estatal. 36 As instituições financeiras têm, entre suas funções essenciais, “canalizar recursos de unidades superavitárias (famílias e empresas que dispõem de saldos líquidos, para unidades deficitárias – que têm necessidade de recursos)”. 37 Da mesma forma, as condições em que os particulares formam suas decisões de consumo, de tomada de crédito ou poupança se vinculam a decisões públicas estratégicas quanto a determinados modelos de desenvolvimento econômico, que se associam intimamente à atividade bancária e financeira.

Isso não significa, todavia, que as normas legais ou regulatórias do sistema financeiro se imponham perante as demais do sistema jurídico. Essas normas, como de resto as que regulam a intervenção do Estado no domínio econômico, uma vez orientadas pelo método da economicidade a que bem se refere Modesto Carvalhosa, devem se harmonizar com as demais do sistema jurídico, visando impulsionar, dirigir e corrigir disfunções do sistema econômico. 38

Tal consideração é relevante para que se compreenda a noção de interesse público que preside a intervenção do Estado no domínio econômico, por intermédio da regulação bancária, mediante a compreensão não apenas das necessidades imediatas de solvência e liquidez das instituições que integram o sistema financeiro, mas a conformidade de suas práticas negociais aos padrões estabelecidos pela legislação e pelas boas práticas de mercado, para o que se vem utilizando atualmente um conhecido anglicismo nas relações empresariais: o compliance. A conformidade com a legislação implica, assim, o respeito a deveres impostos sob diferentes finalidades específicas, como a proteção da moralidade pública e da probidade (prevenção à lavagem de dinheiro decorrente de atividades ilícitas), da ordem pública (e.g., combate a crimes financeiros e contra a economia popular), do consumidor, da concorrência, do meio ambiente e de outros interesses juridicamente relevantes fixados na Constituição e nas leis. A Res. CMN 4.595/2017 dispôs sobre a política de conformidade das instituições financeiras e demais autorizadas a funcionar pelo BACEN, que deve ser implementada de modo a segregar os órgãos responsáveis por sua execução daquele responsável pelas atividades de auditoria interna, assim como promover a coordenação entre essas duas áreas e a de gerenciamento de riscos. 39

A toda evidência, assim, não se contrapõe a noção de estabilidade do sistema financeiro ao atendimento, pela conduta das instituições financeiras e demais agentes do mercado, das normas estabelecidas no sistema jurídico, que, ademais, definem representações do interesse público e que, por isso, devem ser igualmente contempladas como finalidade cogente da regulação bancária.

A formulação de justificativas para a regulação econômica normalmente se estabelece em vista das denominadas falhas de mercado, 40 de modo que a intervenção do Estado passa a observar a finalidade de correção ou prevenção dessas falhas. Resume-se a atuação do Estado, nesse caso, a intervir de modo a orientar a ação individual de cada agente econômico em favor do equilíbrio e da estabilidade do sistema.

O objetivo de estabilidade, contudo, enfrenta o desafio de se coordenar com o caráter aleatório – e, portanto, submetido ao risco – que envolve muitas das operações estabelecidas no âmbito do sistema bancário e em suas interações com o mercado de capitais. Nesse sentido, o objetivo da intervenção regulatória do Estado sobre o sistema bancário, para o fim de assegurar a estabilidade, orienta-se pela prevenção e mitigação de riscos inerentes à atividade financeira, o que se expressa por intermédio do modelo de regulação prudencial.

A regulação prudencial do mercado envolve duas dimensões, uma de proteção e outra de prevenção em relação aos riscos que afetam o sistema bancário. Isso porque, conforme já foi mencionado, a exposição a riscos na atividade econômica é inevitável. No setor bancário, a preocupação primordial diz respeito à identificação e mensuração desses riscos, ponderando-os em face do patrimônio das instituições financeiras e impondo condutas, tanto de mitigação do risco quanto de reserva/provisionamento de recursos financeiros que assegurem a redução do impacto dos eventos e perdas representativos desses riscos. Nesse sentido, a regulação bancária tanto estabelecerá deveres de estruturação e adoção de políticas de conduta negocial que visem mitigar o risco como atuará ela própria, com os instrumentos que a legislação lhe alcança, visando reduzir a repercussão desses riscos no conjunto do sistema financeiro.

A regulação do sistema financeiro é, antes de tudo, regulação estatal, embora se observem atualmente iniciativas promissoras visando à autorregulação dos diversos setores que o compõem. Naturalmente, contudo, tais iniciativas de autorregulação são limitadas, cabendo ao Estado a intervenção no domínio econômico para compatibilizar os interesses setoriais de um determinado conjunto de agentes econômicos com o interesse geral da comunidade. 41 O delineamento exato da competência regulatória do Estado desafia o direito brasileiro contemporâneo. Isso porque, embora em relação ao sistema financeiro a noção de regulação já esteja presente há algum tempo, o reconhecimento de uma competência regulatória de órgãos e entidades da Administração Pública provocou impacto sensível no direito administrativo brasileiro no final do século passado 42 – primeiro pelo desafio da transposição, para o direito interno, da noção anglo-saxônica de regulation, compreensiva da competência regulamentar inerente ao Estado-Administração e da competência de fiscalização, controle e gestão das políticas públicas relativas a serviços públicos e a setores da atividade econômica em sentido estrito, relacionados na Constituição e na legislação em geral. 43

O Supremo Tribunal Federal, chamado a se manifestar com relação ao tema do poder normativo do Conselho Monetário Nacional e do Banco Central, afirmou sua constitucionalidade, seja sob a égide da ordem constitucional anterior, ou mesmo sob a Constituição vigente, conforme o RE 286.963 /MG. 44 Subordina-se, todavia, à legalidade, conforme decisão da Corte na ADIn 2.591, 45 na qual foi afirmada a constitucionalidade do Código de Defesa do Consumidor, observando que o poder normativo do Conselho Monetário Nacional e do próprio Banco Central estaria adstrito à capacidade normativa de conjuntura, no exercício da qual lhes incumbe regular, além da constituição e fiscalização, o funcionamento das instituições financeiras. E sendo o conteúdo de sua elaboração normativa subordinado, em qualquer caso, ao primado da legalidade. 46

Interessa a este estudo a regulação das instituições financeiras, entendidas, segundo a melhor doutrina, 47 como as que exercem atividade privativa definida em lei, no caso, o disposto no art. 17 da Lei 4.595/1964, que prevê: “Art. 17. Consideram-se instituições financeiras, para os efeitos da legislação em vigor, as pessoas jurídicas públicas ou privadas, que tenham como atividade principal ou acessória a coleta, intermediação ou aplicação de recursos financeiros próprios ou de terceiros, em moeda nacional ou estrangeira, e a custódia de valor de propriedade de terceiros. Parágrafo único. Para os efeitos desta Lei e da legislação em vigor, equiparam-se às instituições financeiras as pessoas físicas que exerçam qualquer das atividades referidas neste artigo, de forma permanente ou eventual”. 48 Embora não signifique que as instituições financeiras desempenhem apenas atividade que lhe é privativa ao contrário, hoje é crescente a expansão de sua atuação em uma série de serviços financeiros distintos da intermediação de crédito preserva-se na definição legal, seu objeto essencial, e que justifica seu regime jurídico especial.

Quando se fala de regulação do sistema bancário e da competência regulatória de determinado órgão competente – no caso brasileiro, o Conselho Monetário Nacional e o Banco Central do Brasil –, compreendem-se essencialmente as atividades de: a) regulamentação da atividade bancária, por intermédio da edição de normas, visando regular estruturas e condutas do sistema financeiro; e b) fiscalização bancária, compreendendo a autorização de funcionamento, a fiscalização em sentido próprio, a aplicação de sanções e a administração de crises. 49

2.1.1. Regulação e supervisão bancária

O exercício da competência regulatória do Sistema Financeiro Nacional, exercido pelo Conselho Monetário Nacional e pelo Banco Central, normalmente vem acompanhado de qualificação, indicando que, em relação às instituições financeiras e suas relações estabelecidas no mercado, recai o exercício de uma regulação prudencial. A exata definição de regulação prudencial parte da consideração de que a intervenção estatal no mercado financeiro não se realiza de modo a assegurar, necessariamente, a obtenção de um resultado específico. Nesse sentido, consta do Acordo de Basileia II a exata consideração de que “a supervisão bancária não é uma ciência exata e, portanto, é inevitável a presença de elementos discricionários no processo de exame do supervisor. Os supervisores deverão se esforçar para cumprir suas obrigações de modo transparente e assumindo suas responsabilidades. Deverão dar publicidade aos critérios que devem utilizar para examinar as avaliações internas de capital dos bancos. Se um supervisor decide fixar coeficientes-limite, ou estabelecer categorias de capital acima do mínimo regulador, terá de tornar públicos os fatores que tenha tido em conta para adotar tais decisões. Quando se fixem exigências de capital acima do mínimo para um determinado banco, o supervisor deverá explicar-lhe quais foram as características do risco específicas que deram lugar a estas exigências, assim como qualquer medida corretiva necessária”. 50

Observa Jairo Saddi que, “apesar de haver muitas classificações dos tipos de regulamentação prudencial, geralmente elas se dividem em restrições do balanço (imposição sobre determinados tipos de ativos, exigibilidades sobre certas contas de passivo etc.), capital mínimo que os bancos devem apresentar, e depósitos compulsórios que devem ser mantidos como reservas no Banco Central”. 51

A rigor, considerando que a atividade financeira, ao estabelecer obrigações de cumprimento e exigibilidade futuras, se expõe naturalmente a riscos, a noção de regulação prudencial compreende justamente as providências de natureza normativa, de fiscalização, controle e poder de sanção estatal, visando criar condições permanentes para que se previnam ou controlem os efeitos de crises que possam afetar o sistema financeiro, preservando sua normalidade e, em consequência, a estabilidade do sistema econômico em geral.

Embora sejam expressões que são utilizadas em comum, não se confundem regulação e supervisão bancária. Regulação formula política e normatiza, regulamenta, visando a definir e/ou padronizar comportamento dos agentes econômicos. Supervisão é atividade de acompanhamento, exame fático e prospectivo do comportamento dos agentes supervisionados. Em uma fórmula simplificada por Leavitt, a regulação é o estabelecimento das regras do jogo. A supervisão preocupa-se com segurança e solidez e, também, envolve a revisão geral e contínua das atividades, para determinar se as empresas estão operando de acordo com os regulamentos e leis aplicáveis. 52 São atividades que se distinguem no plano teórico, mas em muitas situações se entrelaçam na experiência prática. Uma classificação assente distingue, de modo didático, a supervisão prudencial e comportamental. A supervisão prudencial concentra-se nas condições de liquidez e solvência das instituições financeiras. A supervisão comportamental dirige-se à conduta das instituições tanto internamente (processos internos), quanto à sua relação com a clientela (onde adquirem relevo as normas de proteção do consumidor) e demais pessoas com quem se relaciona.

Ao mesmo tempo, observa-se nas últimas décadas uma mudança na orientação da regulação prudencial do sistema bancário. Isso porque, até o princípio dos anos 1990, a regulação era feita a partir de avaliação contábil das instituições financeiras com ênfase no exame de suas posições/operações passivas, combinando-se a exigência de capital e patrimônio mínimos e limites de imobilização e endividamento. 53 A partir da nova orientação – influenciada especialmente pelos Acordos de Basileia –, a regulação e supervisão bancárias atualmente fixam-se predominantemente nas operações ativas da instituição financeira, submetidas a ponderação pelo nível de exposição a riscos.

Daí ser possível afirmar que a noção de regulação prudencial compreende uma série de iniciativas, a saber: (a) a finalidade precípua da atividade regulatória consiste em assegurar a solvência das instituições financeiras; (b) a solvência dos bancos depende de uma adequada estrutura de capital que lhes permita suportar eventuais externalidades negativas (eventos imprevistos que possam causar perdas); (c) a estrutura de capital do banco passa tanto pela atuação da conduta diligente dos administradores da instituição quanto pela intervenção do regulador; (d) os fluxos de renda de vários compromissos da instituição representam sistemas de incentivo, assim como os correntistas e depositários dos bancos devem ter seus interesses representados e protegidos pelo regulador. 54

2.1.2. Regulação bancária e política econômica

A regulação bancária tem impacto direto na política econômica do País. A disponibilidade de crédito, assim como a consequência ínsita à atividade bancária, que é a criação de moeda escritural mediante operação fundada na confiança da clientela na liquidez do sistema, viabiliza a operação, pela qual, do total dos recursos depositados no banco, parte é reservada para restituição aos clientes, quando exigido por eles (denominado encaixe bancário), e o restante serve para a concessão de crédito, mediante empréstimos, sob diferentes modalidades. Esses empréstimos, por seu lado, sendo creditados em favor dos respectivos mutuários, convertem-se em novos depósitos, que servirão uma vez mais para, deduzido o valor do respectivo encaixe, autorizar os bancos a novos empréstimos da parte restante, de modo que, por intermédio de operações sucessivas, se permite afirmar que o banco tem poder de criação de moeda.

Daí uma das razões principais que justificam a submissão dos bancos ao poder de polícia do Estado, por intermédio da regulação bancária. É o sistema financeiro uma das instituições sociais objeto de maior regulação. A existência de moeda em quantidade adequada dependerá da atuação do Estado. Ademais, o controle de moeda e crédito consiste em um dos principais instrumentos de política econômica, daí ser objeto de atuação normativa e de polícia do Estado no sentido da consecução de determinados objetivos. Ao Conselho Monetário Nacional, no caso brasileiro, respeita a disciplina da política de crédito, monetária e de câmbio, as quais não se dão apartadas do conjunto das demais políticas que integram o que se denomina como política econômica. E ao BACEN cumpre sua execução, atuando, ainda, como agente do Poder Executivo da União.

O art. 3.º da Lei 4.595/1964 estabelece: “Art. 3.º A política do Conselho Monetário Nacional objetivará: I – adaptar o volume dos meios de pagamento às reais necessidades da economia nacional e seu processo de desenvolvimento; II – regular o valor interno da moeda, para tanto prevenindo ou corrigindo os surtos inflacionários ou deflacionários de origem interna ou externa, as depressões econômicas e outros desequilíbrios oriundos de fenômenos conjunturais; III – regular o valor externo da moeda e o equilíbrio no balanço de pagamento do País, tendo em vista a melhor utilização dos recursos em moeda estrangeira; IV – orientar a aplicação dos recursos das instituições financeiras, quer públicas, quer privadas, tendo em vista propiciar, nas diferentes regiões do País, condições favoráveis ao desenvolvimento harmônico da economia nacional; V – propiciar o aperfeiçoamento das instituições e dos instrumentos financeiros, com vistas à maior eficiência do sistema de pagamentos e de mobilização de recursos; VI – zelar pela liquidez e solvência das instituições financeiras; VII – coordenar as políticas monetária, creditícia, orçamentária, fiscal e da dívida pública, interna e externa”.

Observe-se que, nas operações financeiras em geral, um elemento característico é o do descasamento de prazos entre as prestações dos sujeitos envolvidos no negócio. Desse modo, o negócio jurídico que representa a operação volta-se sempre para o futuro. Pagam-se juros no futuro pela disponibilidade atual de capital; assume-se o risco de que certas condições futuras deem a uma das partes melhor remuneração do capital empregado ou oportunidade de opções alternativas, e assim por diante. Também a política econômica mira no futuro. Projeta certo conjunto de situações futuras, que devem ser obtidas mediante a adoção de comportamentos pelos agentes econômicos, seja por intermédio de ordens e determinações cogentes pelo Estado, seja mediante estímulos a alguns comportamentos, para que sejam adotados, embora não obrigatórios. Uma política econômica, portanto, tem um sentido, orienta-se por objetivos que pretende o Estado que a promove alcançar.

O modelo de regulação bancária pelo Estado está associado, em algum grau, aos objetivos da política econômica estabelecida. Não se desconsidera aqui a circunstância de que a proximidade entre estas diferentes atividades estatais – regulação bancária e formulação/execução da política econômica – estará vinculada ao grau de autonomia que se reconheça à autoridade monetária. Porém, no mínimo se há de considerar a não contradição entre as diferentes iniciativas, assim como os próprios limites da regulação financeira em relação ao estímulo ou definição do comportamento dos agentes econômicos. 55 Há regulação prudencial, conforme já se mencionou, para prevenir e mitigar riscos, mas, ao regular, a autoridade monetária também projeta situação futura, o resultado que pretende obter.

2.2. Estrutura de regulação

A competência de regulação e supervisão bancária, no Brasil, é de titularidade da União. 56 Assim o art. 21, VIII, da CF/1988, que estabelece como competência da União administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada. A estrutura de regulação bancária no País conta, essencialmente, com o Conselho Monetário Nacional – CMN e com o Banco Central do Brasil – BACEN. O Conselho Monetário Nacional tem competência normativa, ao mesmo tempo exerce competência de formulação de política econômica e respectivas políticas setoriais. Já o BACEN exerce competência executiva – execução das normas emanadas do CMN –, mas conjuntamente exerce competência regulamentar subsidiária (especialmente para assegurar o cumprimento e/ou detalhar as determinações do CMN), bem como de fiscalização e controle das instituições financeiras.

2.2.1. Conselho Monetário Nacional

O Conselho Monetário Nacional foi criado pela Lei 4.595/1964 com a finalidade de formular a política de moeda e crédito, sendo-lhe definido, no art. 4.º, um rol de competências diversas. Entre elas, no tocante à política monetária, estão: a) a autorização da emissão de papel-moeda, dependente de prévia autorização legislativa, ou em caráter urgente, mediante homologação posterior do Poder Legislativo (inc. I); b) estabelecer as condições para que o BACEN emita papel moeda de curso forçado, bem como normas reguladoras do meio circulante (inc. II); c) aprovar os orçamentos monetários preparados pelo BACEN, pelos quais são estimadas as necessidades globais de moeda e crédito (inc. III); d) determinar as características gerais das cédulas e das moedas (inc. IV); fixar diretrizes e normas da política cambial (inc. V).

Relativamente à política de moeda e crédito, é competência do CMN: a) disciplinar o crédito em todas as suas modalidades e as operações creditícias em todas as suas formas, inclusive aceites, avais e prestações de quaisquer garantias por parte das instituições financeiras (inc. VI); determinar a percentagem máxima dos recursos que as instituições financeiras poderão emprestar a um mesmo cliente ou grupo de empresas (inc. X); coordenar a política de moeda e crédito com a de investimentos do Governo Federal (inc. VII); assim como dispor sobre taxas de juros, descontos, comissões e qualquer outra forma de remuneração em relação a serviços bancários e financeiros, inclusive os prestados pelo BACEN, assegurando taxas favorecidas a financiamentos que visem promover a atividade rural (inc. IX); regulamentar, fixando limites, prazos e outras condições, as operações de redesconto e de empréstimo, efetuadas com quaisquer instituições financeiras públicas e privadas de natureza bancária (inc. XVII).

Ainda em matéria de política monetária, cabe ao CMN outorgar ao Banco Central o monopólio das operações de câmbio quando ocorrer grave desequilíbrio no balanço de pagamentos ou houver sérias razões para prever a iminência de tal situação (inc. XVIII). Da mesma forma, lhe compete expedir normas que regulem as operações de câmbio, inclusive swaps, fixando limites, taxas, prazos e outras condições (inc. XXXI).

No controle e fiscalização das instituições financeiras, compete ao CMN regular a constituição, funcionamento e fiscalização dos que exercerem atividades privativas de instituição financeira e suas equiparadas, bem como a aplicação das penalidades (inc. VIII); da mesma forma, lhe compete estipular índices e outras condições técnicas sobre encaixes, mobilizações e outras relações patrimoniais a serem observadas pelas instituições financeiras (inc. XI); expedir normas gerais de contabilidade e estatística a serem observadas pelas instituições financeiras (inc. XII); estatuir normas para as operações das instituições financeiras públicas, para preservar sua solidez (inc. XXII); e aplicar aos bancos estrangeiros que funcionem no País as mesmas vedações ou restrições equivalentes, que vigorem, nas praças de suas matrizes, em relação a bancos brasileiros ali instalados ou que nelas desejem se estabelecer (inc. XXVIII).

Ainda na fiscalização e controle das instituições financeiras, cabe ao CMN delimitar, com periodicidade não inferior a dois anos, o capital mínimo das instituições financeiras privadas, levando em conta sua natureza, bem como a localização de suas sedes e agências ou filiais (inc. XIII). E, da mesma forma, determinar o recolhimento de até 60% do total dos depósitos e/ou outros títulos contábeis das instituições financeiras, seja na forma de subscrição de letras ou obrigações do Tesouro Nacional ou compra de títulos da Dívida Pública Federal, seja através de recolhimento em espécie, em ambos os casos entregues ao Banco Central do Brasil (inc. XIV).

Ao CMN, igualmente, compete estabelecer normas a serem observadas pelo Banco Central em suas transações com títulos públicos e de entidades de que participe o Estado (inc. XIX) e autorizar o Banco Central e as instituições financeiras públicas federais a efetuar a subscrição, compra e venda de ações e outros papéis emitidos ou de responsabilidade das sociedades de economia mista e empresas do Estado (inc. XX).

Integram o CMN o Ministro da Fazenda – na qualidade de Presidente –, o Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão e o Presidente do BACEN (art. 8.º da Lei 9.069/1995). Junto ao CMN funciona a Comissão Técnica da Moeda e do Crédito, a quem compete, entre outras atribuições, propor a regulamentação de matérias de competência do Conselho Monetário Nacional, bem como manifestar-se previamente, nos termos do seu regimento interno, sobre as matérias de competência do órgão. Essa Comissão é coordenada pelo Presidente do BACEN, que a integra junto com quatro diretores da instituição, do Presidente da Comissão de Valores Mobiliários, dos Secretários Executivos dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão, assim como dos Secretários do Tesouro Nacional e de Política Econômica do Ministério da Fazenda.

2.2.2. Banco Central do Brasil

O Banco Central do Brasil é autarquia federal com competência de supervisão do Sistema Financeiro Nacional. Da mesma forma, lhe incumbem a execução e fiscalização do cumprimento das normas estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional (art. 9.º da Lei 4.595/1964). Há funções reputadas clássicas dos Bancos Centrais, todas associadas normalmente à finalidade de manutenção da estabilidade monetária, daí dizer-se que se trata de autoridade monetária. Nesse sentido, cumpre ao Banco Central tanto a emissão de moeda propriamente dita quanto o controle da capacidade de criação de moeda escritural pelos integrantes do Sistema Financeiro Nacional. 57 Porém, considerando a complexidade do sistema econômico, note-se que a manutenção da estabilidade monetária exige que o Banco Central atue, tanto na qualidade de agente financeiro do próprio Estado quanto como órgão de supervisão e controle do sistema bancário, mediante exercício de competências que se projetam para a formulação e execução, em seu âmbito de competência, de vários aspectos da política econômica, atuando direta ou indiretamente na formulação e execução das políticas de crédito, cambial, monetária, fiscal, industrial, comercial e agrícola. Atua, portanto, além do exercício específico de competência para formulação e execução da política monetária, também em outros aspectos da política econômica em sentido amplo. Isso coloca em relevo discussão atual sobre o grau de autonomia do Banco Central em relação às demais instituições governamentais, especialmente a Presidência da República e o Ministério da Fazenda. Parte-se da premissa de que o fato de serem demissíveis ad nutum, os dirigentes do Banco Central, de acordo com o modelo institucional vigente no Brasil, eles poderiam ter de submeter suas decisões à influência política de governo, o que prejudicaria o caráter predominantemente técnico de que devem se revestir. 58 Outro é o entendimento daqueles que compreendem a existência de uma função política do Banco Central, de modo que suas competências devem ser exercidas, em conformidade com a orientação governamental, como instrumento de execução de política econômica. Esse entendimento afastaria a noção de plena autonomia, mediante indicação de mandato estável aos dirigentes da instituição – como é o caso do modelo adotado no Brasil no caso das agências reguladoras 59 –, e consequentemente justificaria certo grau de subordinação à orientação política governamental.

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7 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1199168730/capitulo-iv-o-sistema-financeiro-nacional-direito-bancario-ed-2019