Corrupção Política - Ed. 2019

4. A Importância do Enfrentamento da Corrupção para o Exercício da Representação Política

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O enfrentamento da corrupção de forma adequada encontra-se intimamente ligado à regularidade no exercício da representação política.

Esse enfrentamento pode ocorrer no plano político-eleitoral, mediante confrontações e exposições de situações de conflitos de interesses, irregularidades ou mesmo ilícitos, com a finalidade de que sejam aferidas e julgadas as condutas, pelos cidadãos, ao longo dos processos eleitorais.

Pode, ademais, ocorrer no âmbito de parlamentos e órgãos de controle ético, mediante institutos e mecanismos destinados à efetivação e à aferição da responsabilidade política, quando a deflagração do processo respectivo ocorrer em momento diverso do eleitoral.

Outrossim, pode ocorrer mediante processo de responsabilização jurídica pela prática do ato ilícito – quer seja no âmbito da jurisdição criminal, quer no plano administrativo, quer no bojo de uma ação civil para reparação de danos ou de improbidade.

Em todas essas hipóteses, o que se busca é zelar pelo conceito vago e aberto da moralidade administrativa e, em última análise, da própria democracia, cuja preservação conduz à regular atuação daqueles indivíduos investidos do poder de representar politicamente os demais cidadãos.

O princípio da moralidade, um dos pressupostos de todo ato emanado pelo poder público, confere ao cidadão, como titular de um interesse geral, o direito a uma boa administração, exercida sem máculas de ilegalidade, de pessoalidade, de opacidade e de ineficiência, que podem acobertar interesses escusos em desfavor do erário ou mesmo de poderes que o Estado detém para perseguir o interesse geral.

Do agente político, como exercente da soberania do Estado, e alçado a seu cargo ou mediante processo eletivo, ou mediante nomeação simples (assessoramento ou direção) ou complexa (v.g., nomeação para Tribunais Superiores), ou, ainda, por investidura após concurso público (caso, v.g., de juízes e do parquet), espera-se que atue sempre segundo expressa limitação legal e constitucional, desvestido de paixões, desejos e intenções senão aqueles vinculados ao estrito cumprimento dos seus deveres incumbentes.

Todavia, a definição do que seja atuar segundo seus deveres incumbentes, ou seja, entre diversos outros, seguir os preceitos da moralidade administrativa durante o exercício de misteres públicos, não é tarefa das mais fáceis, justamente por não se limitar ao cumprimento, por exemplo, de preceitos legais expressos.

Não se cogita, por suposto, que todo o regramento comportamental esperado de um agente público venha rigidamente descrito em diplomas legais, limitando a ação do agente ao cumprimento de um conjunto de normas predeterminadas.

A uma, porque tal minúcia seria impossível de se realizar na prática. A duas, e com mais razão, porque a marcha dos tempos impõe mudanças de expectativas e de condutas diante de novos desafios que a história exige. A três, e isso é visto com mais frequência nas municipalidades, bastaria criar a barreira legal para amparar condutas ímprobas em ordem a proteger o mau exercício dos misteres públicos (porque pretensamente amparado no princípio da legalidade), situação que configura um contrassenso, por óbvio.

Como, então, estabelecer um conjunto de balizas para aferir se a conduta de determinado agente se encontra ou não lastreada pela melhor expectativa do administrado?

Parece-nos que essa tarefa passa pela conjugação de um conjunto de predicados objetivos e subjetivos, consistentes os primeiros na persecução do interesse público, do bem comum – conceitos também vagos, infelizmente.

Todavia, a evolução institucional e da cultura política permite aferir, com algum grau de objetividade, o que venha a se configurar bem comum, ou, com maior clareza, o que, efetivamente, não é bem comum.

Assim, o desempenho de uma atividade administrativa (ou judicial ou legislativa) que venha a contrariar esse senso acerca do bem comum poderá ser identificada com maior ou menor grau de clareza. E, mais: esse juízo acerca do que venha a se configurar bem comum varia conforme o tempo; evolui, justamente por se tratar de matéria sujeita à valoração, modificando-se segundo a evolução da sociedade.

O poder talhado institucionalmente para esse tipo de aferição deveria ser o legislativo, posto que formatado para estar conectado mais diretamente com a cidadania e, com isso, receber os impulsos necessários à sintonia fina inerente ao exercício do controle político, àquilo que a sociedade compreenda ser, no dado momento analisado, o seu real interesse.

E, quando fosse o caso, promover as alterações legislativas para a atuação dos atores responsáveis pela utilização dos instrumentos jurídicos de responsabilização.

Todavia, por motivos que se apresentarão ao longo deste trabalho, esse controle político falha no Brasil.

E falha também em outros países, como atesta Gisbert (2013):

El problema que aqueja a muchas de las modernas sociedades democráticas es que progresivamente se ha ido abandonado el proceso de exigencia de la responsabilidad política de los gobernantes en general y en particular el relativo a la exigencia de ese respeto cualificado del derecho (p. 67).

O abandono da responsabilidade política, que será retomado no capítulo 4, é bastante danoso e possui na corrupção um dos principais fatores de alheamento desse tipo de controle. Por um lado, porque a corrupção deslegitima o próprio parlamento enquanto instância de controle; de outro, porque coloca esse poder como objeto de cooptações e enlaces indevidos, justamente por enfeixar, entre suas atribuições, o controle político por excelência.

A constatação da baixa legitimação no poder legislativo é apresentada em estudo de Pelizzo e Stapenhurst (2014, p. 60-62): em um modelo de regressão simples a partir de dados coletados no Barômetro da Corrupção, elaborado pela Transparência Internacional, os autores relacionaram as variáveis de confiança no parlamento e a sensação de corrupção no parlamento, e chegaram à conclusão segundo a qual, para cada 1% de acréscimo no percentual de sensação de corrupção, há um decréscimo de 0,5% no nível de confiança no poder legislativo.

Nada obstante esse estudo limitar-se aos parlamentos, pode-se facilmente extrapolar a relação deslegitimação-corrupção para outras instituições. O mesmo Barômetro da Corrupção aponta que os partidos políticos ocupam o topo na tabela de instituições corruptas, apontados por 63% dos entrevistados de 100 países; funcionários públicos civis foram apontados por 53% como sendo corruptos.

Trata-se de instituições essenciais ao funcionamento do Estado: parlamentos, partidos políticos e servidores públicos. Todas elas funções exercidas a partir da representação. E todas elas com elevado grau de percepção – mundial – de envolvimento com corrupção, segundo avaliação dos próprios cidadãos.

Conquanto se enfeixem críticas à apuração de níveis de corrupção pela percepção dos entrevistados (entre outros, vide Abramo, 2005), trata-se de ferramental importante – e talvez único – que permite compreender a imagem que a sociedade faz de seus representantes. É talvez nesse ferramental que está a chave para resolver o intrincado problema de relegitimar as instâncias de comando do Estado, bem como as instâncias de seu controle.

Enfrentar a corrupção é um dos primeiros passos, como sinaliza o estudo de regressão destacado. Tutelar o correto desempenho de representantes – seja no plano político, seja no plano jurídico – reafirma os valores das instituições e realimenta a confiança na representação política.

Outros fatores também podem impactar o grau de confiança depositada nos agentes políticos, por exemplo, aqueles relacionados ao grau de aderência do representante aos interesses dos representados. Ou seja, além da aferição quanto ao lícito ou ilícito, pode haver elementos de desencaixe entre expectativas dos representados e ações dos representantes.

Para essas hipóteses de desencaixe entre expectativas, é bastante ilustrativo o estudo de Pitkin (1972, p. 209/210) acerca da representação política, conceito pelo qual o representante deve atuar segundo o interesse dos representados (cidadãos), de uma maneira responsiva.

Isso significa que o representante, regra geral, deve agir em ordem a não gerar conflito com as expectativas dos representados ou, caso contrário, o representante deverá prestar os esclarecimentos necessários sobre as razões pelas quais deixou de seguir o que seriam os desejos de quem o elegeu. Diferencia-se, dessarte, interesses de desejos, sendo a função do representante procurar atender antes a estes do que aqueles; no caso de desencaixe entre interesses e desejos, será necessária uma ampla justificação sobre a decisão adotada.

Tome-se um exemplo: A fora eleito com plataforma de representação, durante seu mandato parlamentar, de determinada categoria de trabalhadores em terminais portuários públicos, cujas regras laborais são bastante específicas, diferentes da regra geral dos demais trabalhadores. Em dado momento, A acaba apoiando reforma legislativa que muda sensivelmente as regras de trabalho portuário, para igualá-las ao trabalhador comum.

Nessa hipótese, pela premissa de Pitkin, A deverá esclarecer ao seu eleitorado as suas bastantes razões, por exemplo, no sentido de se estabelecerem regras que permitam a concorrência desses terminais públicos com outros tipos de terminais portuários, cujas regras de trabalho assemelham-se ao regime geral, e, com tal medida, propiciar a manutenção dos empregos nos terminais públicos.

Esse exercício será inevitável, caso A deseje manter a preferência daquele conjunto de cidadãos, na próxima rodada eleitoral. E, caso seja bem-sucedido na explicação, pode ser que os seus eleitores realmente compreendam que, embora contrária aos seus desejos mais imediatos, a atuação de A buscou, na realidade, defender quem depende daquele conjunto de empregos no porto de sua região (ou melhor, atendeu aos seus reais interesses).

Agora, caso A não lograsse esclarecer os seus eleitores de forma adequada, haveria um déficit de representação que culminaria, na rodada eleitoral seguinte, com a desaprovação de um novo mandato a A.

Todavia, a regra seria diferente caso A, durante o exercício de seu mandato, resolvesse se apropriar de determinado bem público para, digamos, uso de sua família. Um veículo público, inicialmente adquirido para deslocamento no interesse parlamentar, passasse a ser utilizado para levar a família de A em viagens de lazer.

Ao contrário do exemplo inicial, não se trata de uma possibilidade de justificar a atuação desviada dos interesses dos representados. Não há alternativa à moralidade nessa hipótese, porque é imperativo da República que seja proscrita a utilização de bens públicos em benefício privado indevido. A expectativa de quem outorga um mandato a outrem é de que haja a busca pelo interesse comum, e não o interesse do próprio representante.

No primeiro exemplo, restando A bem-sucedido em seus esclarecimentos, o conjunto de eleitores ou não possuía uma compreensão plena acerca dos seus reais interesses, ou acabou se convencendo de que a solução aventada foi a melhor possível, dados outros interesses em jogo. Já no segundo exemplo, não existe esclarecimento plausível para a apropriação individual do veículo em comento.

Dir-se-á que o controle possível do primeiro exemplo deveria ser eleitoral/político, porque somente os representados poderiam aferir se suas expectativas estão ou não sendo atendidas pelo representante.

Quanto ao segundo exemplo, como se impõe a verificação de licitude/ilicitude, tratar-se-ia de responsabilidade eminentemente jurídica, a ser exercitada pelas instâncias de controle (MP, Tribunais de Contas, controles internos, etc.).

Entretanto, como será sustentado ao longo deste trabalho, essa tarefa também deve ser exercitada no plano político. E, mais, de forma tanto quanto possível dissociada da responsabilidade jurídica, sem subordinação, em ordem a que sejam diminuídos os ruídos na representação, causados pela sombra do ilícito, de um lado, e, por outro, que os temas políticos influam minimamente no processo jurídico de apenamento.

Ora, seria um truísmo afirmar que ninguém outorgaria um mandato àquele sobre quem pairam graves suspeitas quanto à sua probidade. Não se formaria a relação de representação se não houvesse, ao menos, uma expectativa de que o mandato seria exercido de forma minimamente aderente aos interesses do representado.

Noutro giro: se o representante afirmasse textualmente que atuaria em benefício próprio – e não do representado – a relação de representação se estabeleceria com outrem.

Por essa razão, e seguindo a proposta de Pitkin apresentada, é natural que se exijam explicações do representante flagrado em situações potencialmente irregulares, independentemente da formalização de acusações ou denúncias em processos destinados à aplicação de sanções jurídicas. É de responsabilidade política que se trata, quando se formulam tais questionamentos.

Assim, além das explicações que o representante faltoso deve conferir aos órgãos de controle jurídico, há que prestar contas também aos representados, de maneira responsiva, como se colhe em Lomba (2008):

Na verdade, ao dizermos que os governos representativos são aqueles que representam os interesses dos representados, introduzimos um novo conceito de representação política, porventura o mais difícil de tratar em termos jurídicos. Descobrimos aí um conceito de representação mais ligado à receptividade e responsividade da ação política; um conceito mais próximo, nesse sentido, da atividade representativa propriamente dita, àquilo que é exigível a um representante no exercício das suas funções políticas (p. 90).

Ou, na mesma perspectiva:

Um sistema político em que governantes devem prestar contas de suas ações, de...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1199172272/4-a-importancia-do-enfrentamento-da-corrupcao-para-o-exercicio-da-representacao-politica-corrupcao-politica-ed-2019