Corrupção Política - Ed. 2019

9. Apêndices

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No presente capítulo, escrito posteriormente à obtenção do grau de mestre em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, procuramos identificar e analisar alguns exemplos de legislações que possam contribuir com a melhoria do ambiente de accountability em nosso país, segundo noções desenvolvidas (ou, ao menos, apontadas, no Capítulo 5 deste trabalho), tema do item 9.1, e construir bases para uma lei de responsabilidade política, delineada no item 9.2 em confronto com propostas de alterações legislativas nos planos político e eleitoral.

Assim, com o objetivo de ilustrar as ideias apresentadas, esse capítulo elenca algumas soluções encontradas – ou intentadas – para o enfrentamento do problema que, repita-se, é de escala mundial, dado que se configura, ao nosso sentir, uma crise da democracia e do próprio Estado.

Sem a pretensão de exaurir a pesquisa, os textos são identificados em sua integralidade, ou, ao menos na parte em que interessa à ilustração, acompanhado de alguns comentários e contextualizações que forem possíveis de realizar.

De outra banda, buscaremos construir argumentos para que uma lei de responsabilidade política venha a ser discutida em nosso país, em ordem a que os processos sancionatórios possam vir a se desenvolver sem as pressões para conferir resposta política aos questionamentos enfrentados por nossos representantes; ao mesmo tempo, tentar-se-á desenvolver algumas balizas para que o Judiciário possa ser acionado para o enfrentamento dos defeitos e inações dos órgãos de tomada da responsabilidade política.

9.1.Responsabilidade política quanto ao cumprimento de programa eleitoral

Como visto, a representação é um fenômeno que pressupõe a liberdade de escolha, pelo corpo eleitoral, daqueles que melhor se apresentem como adequados a receber a delegação de poderes para o exercício das funções políticas no Estado.

Trata-se de um processo que imprescinde da cláusula de free and fair elections , ou seja, segundo a qual o pleito eleitoral deva se desenvolver com grau máximo de liberdade para que a escolha represente o mais adequado encaixe entre expectativas do povo e as futuras ações dos escolhidos.

Essa liberdade na escolha de propostas pode ser compreendida em duas dimensões: a) uma de ordem procedimental, quanto aos ritos e regras inerentes à eleição propriamente dita; e (b) outra relacionada ao mérito à disposição do eleitor, posto não se cogitar válida uma proposta de supressão de determinados predicados básicos da humanidade, como direitos e garantias fundamentais, além de outros preceitos estabelecidos na Constituição e na legislação do país.

Assim, ao mesmo tempo que se estabelecem mecanismos que propiciem o amplo debate e a escolha de propostas com liberdade, ocorre limitação quanto ao conteúdo do possível cardápio oferecido ao corpo eleitoral.

O mandato, portanto, se estabelece segundo balizas normativas, em ordem a que a escolha definida no pleito eleitoral não se volte contra o próprio Estado Democrático de Direito assim como contra suas instituições.

A legislação pode, inclusive, estabelecer mecanismos de responsabilização política no tocante à aderência do exercício do mandato àquilo que fora prometido durante a rodada eleitoral.

Esse mecanismo pode materializar o denominado “servomecanismo” de Perez Luño (2003), citado no capítulo 5.2, reatando mais firmemente representantes e representados – ou delegantes e delegados, para usar a expressão de Sanchez-Diós, ao expor os pressupostos da teoria de agência:

La lógica de la agencia se basa en que la cadena de responsabilidad supone que los agentes delegantes tienen medios para conseguir que sus agentes sean honestos en su actuación. Un agente es responsable ante el principal si (1) está obligado a actuar en representación de este último y (2) si el principal tiene poder para premiar o penalizar al agente por los resultados de su actuación.

[…]

Sin embargo, la delegación de autoridad tiene el riesgo de que el agente pueda actuar deslealmente y, en lugar de perseguir la consecución de los intereses del actor principal, persigue sus propios intereses; este es el fenómeno característico de la corrupción. Entonces es cuando se generan los problemas de la “agencia”. El agente puede actuar, bien sin atender los intereses del actor principal, bien en contra de los intereses del principal. Estos problemas, además, se pueden acentuar porque el agente oculta información y el principal no puede conocer exactamente la voluntad manifiesta del agente, o porque el agente oculta su actividad y el actor principal no pueda conocer sus actos. Los problemas de la agencia derivan de ocultación de información al principal o de ocultamiento de la acción del agente.

[…]

Mediante el diseño del contrato de delegación se establece el marco de intereses comunes entre el agente y el principal; para esto sirven las propuestas programáticas electorales o el programa de gobierno que presenta el candidato a primer ministro en las votaciones de investidura. (2007, p. 14-20)

Nota-se que o autor busca trabalhar a noção de um contrato de delegação , como um mecanismo jurídico para justificar a investidura eleitoral, assim como a manutenção do mandato, regulando essa delicada, porém, essencial, relação democrática.

Nessa linha, sobressai a importância de legislações que imponham a obrigatoriedade de observância, pelo eleito, daquilo que configurou sua plataforma no processo eleitoral, sob alguma forma de controle acerca do mandato estabelecido.

A lei que regula as eleições brasileiras estabelece, timidamente, a obrigação de que os candidatos apresentem, juntamente com a documentação de registro eleitoral, as propostas a serem defendidas , limitando-se a exigir tal providência aos cargos executivos – prefeito, governador ou presidente (art. , § 1º, IX, da Lei 9.504/97).

Não há qualquer menção à necessidade de demonstração de exequibilidade da proposta ou mesmo de seu cumprimento, decerto relegando à sociedade, na rodada eleitoral subsequente, a tarefa de julgar se houve ou não o cumprimento do programa e, até mesmo antes disso, se tal programa se mostrava factível.

Pela timidez do texto legal, sequer se infere quais seriam os parâmetros mínimos a integrar referido conjunto de propostas, e o que se acaba visualizando no Brasil são programas serem construídos ao sabor e sob a batuta do marketing político, sem uma discussão ideológica mais centrada.

Candidatos acabam relegando a discussão aprofundada sobre o que será realizado durante o mandato pleiteado, gerando improvisos, armengues e gambiarras, nas mais diversas áreas, ocasionando prejuízos, ineficiências e mais deslegitimação ao próprio Estado.

Uma revisão, um detalhamento desse tipo de obrigação, deveria estar na ordem do dia das discussões para melhorar o ambiente político nacional.

Outra iniciativa, essa um pouco mais cuidadosa sobre esse tipo de mecanismo, pode ser verificada na Lei Orgânica do Município de São Paulo, que estabelece:

Acrescenta dispositivo à Lei Orgânica do Município de São Paulo, instituindo a obrigatoriedade de elaboração e cumprimento do Programa de Metas pelo Poder Executivo.

A Câmara Municipal de São Paulo promulga:

Art. 1º Fica acrescentado ao art. 69 da Lei Orgânica do Município de São Paulo o artigo 69-A, com a seguinte redação:

“Art. 69-A. O Prefeito, eleito ou reeleito, apresentará o Programa de Metas de sua gestão, até noventa dias após sua posse, que conterá as prioridades: as ações estratégicas, os indicadores e metas quantitativas para cada um dos setores da Administração Pública Municipal, Subprefeituras e Distritos da cidade, observando, no mínimo, as diretrizes de sua campanha eleitoral e os objetivos, as diretrizes, as ações estratégicas e as demais normas da lei do Plano Diretor Estratégico.

§ 1º O Programa de Metas será amplamente divulgado, por meio eletrônico, pela mídia impressa, radiofônica e televisiva e publicado no Diário Oficial da Cidade no dia imediatamente seguinte ao do término do prazo a que se refere o “caput” deste artigo.

§ 2º O Poder Executivo promoverá, dentro de trinta dias após o término do prazo a que se refere este artigo, o debate público sobre o Programa de Metas mediante audiências públicas gerais, temáticas e regionais, inclusive nas Subprefeituras.

§ 3º O Poder Executivo divulgará semestralmente os indicadores de desempenho relativos à execução dos diversos itens do Programa de Metas.

§ 4º O Prefeito poderá proceder a alterações programáticas no Programa de Metas sempre em conformidade com a lei do Plano Diretor Estratégico, justificando-as por escrito e divulgando-as amplamente pelos meios de comunicação previstos neste artigo.

§ 5º Os indicadores de desempenho serão elaborados e fixados conforme os seguintes critérios:

a) promoção do desenvolvimento ambientalmente, socialmente e economicamente sustentável;

b) inclusão social, com redução das desigualdades regionais e sociais;

c) atendimento das funções sociais da cidade com melhoria da qualidade de vida urbana;

d) promoção do cumprimento da função social da propriedade;

e) promoção e defesa dos direitos fundamentais individuais e sociais de toda pessoa humana;

f) promoção de meio ambiente ecologicamente equilibrado e combate à poluição sob todas as suas formas;

g) universalização do atendimento dos serviços públicos municipais com observância das condições de regularidade; continuidade; eficiência, rapidez e cortesia no atendimento ao cidadão; segurança; atualidade com as melhores técnicas, métodos, processos e equipamentos; e modicidade das tarifas e preços públicos que considerem diferentemente as condições econômicas da população.

§ 6º Ao final de cada ano, o Prefeito divulgará o relatório da execução do Programa de Metas, o qual será disponibilizado integralmente pelos meios de comunicação previstos neste artigo.”

Art. 2º Ficam acrescentados ao art. 137 da Lei Orgânica Municipal os §§ 9º e 10, com as seguintes redações:

“§ 9º As leis orçamentárias a que se refere este artigo deverão incorporar as prioridades e ações estratégicas do Programa de Metas e da lei do Plano Diretor Estratégico.

§ 10. As diretrizes do Programa de Metas serão incorporadas ao projeto de lei que visar à instituição do plano plurianual dentro do prazo legal definido para a sua apresentação à Câmara Municipal.”

Art. 3º Esta emenda à Lei Orgânica do Município de São Paulo entra em vigor na data de sua publicação.

Publicada na Secretaria Geral Parlamentar da Câmara Municipal de São Paulo, em 26 de fevereiro de 2008.

Nota-se que a LOMSP impõe a obrigatoriedade de o prefeito eleito desenvolver um detalhamento de suas propostas eleitorais – portanto, depois do processo de escolha – segundo metas e indicadores claros, com critérios mensuráveis, e eixos definidos no § 5º, mediante amplo debate com a sociedade, inclusive com a técnica de audiências públicas.

Ano a ano, o prefeito deve render contas de como sua administração se comportou acerca das metas desenvolvidas. É certo que haverá sempre questionamentos quanto à métrica adotada no detalhamento das propostas, bem como a forma de se aferir o cumprimento ou o descumprimento dessas metas.

Entretanto, somente o fato de existir algo a ser debatido já permitirá uma aproximação entre representantes e representados, melhorando a qualidade da democracia representativa.

Infelizmente, porém, conquanto tal previsão seja bastante mais minuciosa que a Lei Federal, ainda assim peca-se por limitar a exigir tais providências somente de quem se sagrou vencedor da disputa eleitoral.

Isso acontece ante a limitação evidente do art. 22, I, da Carta, que reserva competência exclusiva à União para legislar sobre processo eleitoral: uma lei municipal somente poderá disciplinar obrigação para o prefeito eleito (matéria de interesse local), não para os candidatos (hipótese de regulação do processo eleitoral).

Todavia, uma iniciativa como a do município de São Paulo, abarcando todos os candidatos, poderia vir a ser implementada mediante lei federal, a propiciar a que todos aqueles que almejem o cargo eletivo efetivamente apresente propostas sérias, mesuráveis, acerca dos problemas que afligem a sociedade.

No plano internacional, identificou-se na Colômbia uma iniciativa, com arrimo constitucional, para estabelecer o que lá se convencionou denominar “voto programático”, uma limitação de atuação aos cargos eletivos de Alcalde s e Gobernadores àqueles temas que foram “contratados” durante o processo de debates e escolha eleitorais.

Confira-se o texto:

Ley 131 de 1994 (Mayo 9)

Por la cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones”

Exequible Corte Constitucional C-011/94

El Congreso de Colombia, decreta :

Artículo 1º En desarrollo del artículo 259 de la Constitución Política, se entiende por Voto Programático el mecanismo de participación mediante el cual los ciudadanos que votan para elegir gobernadores y alcaldes, imponen como mandato al elegido el cumplimiento del programa de gobierno que haya presentado como parte integral en la inscripción de su candidatura.

Artículo 2º En desarrollo de los artículos 40 y 103 de la Constitución Política, la revocatoria del mandato por el incumplimiento del programa de gobierno, es un mecanismo de participación popular, en los términos de esta Ley.

Artículo 3º Los candidatos a ser elegidos popularmente como gobernadores y alcaldes deberán someter a consideración ciudadana un programa de gobierno, que hará parte integral de la inscripción ante las autoridades electorales respectivas, debiéndose surtir posteriormente su publicación en el órgano oficial de la entidad territorial respectiva o, en su defecto, las administraciones departamentales o...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1199172280/9-apendices-corrupcao-politica-ed-2019