Direito Administrativo Sancionador - Ed. 2020

2. Teoria da Sanção Administrativa - Parte I - Do Direito Administrativo à Sanção

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Para que se analise a sanção administrativa, necessário inseri-la no âmbito mais geral do poder punitivo estatal, e logo no universo do Direito Público Punitivo, pois somente assim se poderá apartá-la de outros institutos similares, reconhecendo-lhe um regime jurídico próprio, ainda que aproximado, por afinidades evidentes, a outros. Buscamos concentrar o olhar na doutrina e jurisprudência espanholas, como referências válidas ao debate nacional, porquanto se trata de fontes suficientemente próximas e, ademais, avançadas. O Direito brasileiro será sempre o destinatário das conclusões advindas, de sorte que, mais adiante, buscaremos entrelaçar os respectivos sistemas jurídicos.

Perceptível, desde logo, que não se trata aqui de um exame exclusivo de institutos de Direito Administrativo, conquanto este ramo jurídico tenha o protagonismo necessário. Quando se trata de analisar a evolução histórica da teoria da sanção administrativa, o que se observa é uma migração da pena administrativa do campo do Poder de Polícia para o terreno do Poder Sancionador. Noutras palavras, o que se verifica é que a teoria da sanção culmina por englobar duas outras categorias, quais sejam, sanções penais e sanções administrativas, além de outras possíveis categorias menos relevantes ou impactantes no meio social. Daí a pertinência da sanção administrativa no universo do Direito Punitivo, por suas conexões e paralelos com a teoria da sanção penal, que lhe serve de referência. Esse Direito Punitivo, quando incidente no campo do Direito Administrativo, transforma-se em Direito Administrativo Sancionador.

2.1. Da sanção administrativa

Para compreender a sanção administrativa no contexto global do poder punitivo do Estado, imperiosa, preliminarmente, uma análise de sua definição e de seus elementos, partindo não apenas das fontes do Direito Administrativo Sancionador brasileiro, mas de inequívoca constatação da funcionalidade do Direito Público Punitivo e suas garantias, em perspectiva comparada.

Devemos mencionar, desde logo, a defesa de um conceito autônomo de sanção administrativa para o Direito brasileiro, redimensionando e redefinindo alguns de seus elementos tradicionais, a partir de uma conexão mais profunda com o Direito Administrativo, no lugar de atrelar-nos à ideia de função.

O conceito de sanção administrativa aqui sustentado vem sendo abertamente defendido desde 1999, num trabalho que publicamos sobre má gestão pública à luz do Direito Administrativo Sancionador brasileiro, na Europa. Ali, pela primeira vez no campo escrito, tivemos a oportunidade de sustentar a necessária vinculação da sanção administrativa às dimensões material e formal do Direito Administrativo, rompendo a lógica vigente em torno à predominância exclusiva da dimensão formal, como se a sanção estivesse ligada conceitualmente à função administrativa. Em nossa ótica, no lugar de conectar a sanção à atividade da Administração Pública, com exclusividade, é necessário conjugar tal instituto com o Direito Administrativo em sua vertente disciplinadora do poder punitivo estatal, o que implica as já mencionadas interfaces com o Direito Penal. Assim, à ideia de ilícito, disciplinado pelo Direito Administrativo, associa-se a sanção. 1

2.1.1. Definição e elementos

A indagação que há de ser feita, pois, quando se adentra os domínios do Direito Administrativo Sancionador, é no sentido de saber o que é a sanção administrativa. Onde se encontram suas fontes normativas? Há possibilidade de definições normativas no campo conceitual e teórico da sanção administrativa? Ou será que seus contornos dependem apenas das luzes doutrinárias disponíveis nos cenários de Direito nacional e comparado? Em que medida seu regime jurídico pode ser deduzido exclusivamente dos princípios e regras que presidem a Administração Pública brasileira, a partir do art. 37, caput, da Magna Carta? Até que ponto é necessário recorrer a outras cláusulas constitucionais e, em sendo procedente este recurso, quais seriam estas cláusulas? Eis um conjunto de indagações relevantes, carentes de enfrentamento aprofundado nesta obra.

No Direito brasileiro, há uma lacuna enorme em torno a esse assunto. Com a designação específica de “Direito Administrativo Sancionador”, que propõe um alcance mais ambicioso, inclusive em termos conceituais, às sanções veiculadas e tratadas por este ramo jurídico, a primeira obra de que se tem notícia, no cenário nacional, é esta, lançada no mercado originariamente em 2000, salvo melhor juízo. Tivemos oportunidade de lançar a provocação para que se garimpassem obras com terminologia ou abordagem idêntica ou similar no histórico do Direito Punitivo brasileiro, mas efetivamente não se tem percepção no sentido de que tenham ocorrido empreitadas análogas, com tal ambição de alcance conceitual, já refletida no rótulo da obra. 2

O Direito comparado constitui um sólido espaço de referências teóricas válidas, ao menos para início de debate. Isto porque é na Europa, fundamentalmente, que o Direito Administrativo Sancionador recebe sua teorização inaugural, em países como Itália, Alemanha, França, Portugal e Espanha, com matizes importantes num e noutro sistema. Não negamos, como sabido, que o Direito espanhol constitua a referência mais importante para esta obra, explorada à exaustão. Optamos por uma prioridade em termos de abordagem do Direito comparado, dada a imensidão dos sistemas passíveis de comparações. Para Suay Rincón, portanto, um autor espanhol, com formação italiana, que sintetiza corretamente os debates e o estágio evolutivo do Direito europeu até início da década de 90, a sanção administrativa é “cualquier mal infligido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal a resultar de un procedimiento administrativo y con una finalidad puramente represora”. 3

Antes de analisar o conceito mencionado, cabe reconhecer que tal proposta teórica sinaliza quatro elementos fundamentais na estruturação da sanção administrativa, numa dimensão tipicamente europeia, da qual, a priori, somos herdeiros: a) autoridade administrativa (elemento subjetivo); b) efeito aflitivo da medida em que se exterioriza (elemento objetivo), subdividindo-se, nesse tópico, em: b1) privação de direitos preexistentes e b2) imposição de novos deveres; c) finalidade repressora (elemento teleológico) consistente na repressão de uma conduta e no restabelecimento da ordem jurídica; d) natureza administrativa do procedimento (elemento formal). 4

Do exame particularizado dos possíveis elementos da sanção administrativa pode, sem embargo, emergir um novo e distinto conceito e significado, como viemos sustentando em trabalhos já mencionados. Isto porque, embora a proposta conceitual aqui analisada e criticada seja a que vigore majoritariamente em nosso próprio país, o certo é que, em realidade, tal proposta padece de vício substancial, relacionado ao próprio conceito do Direito Administrativo nos cenários de jurisdição dual. Quer-se dizer que o conceito europeu de sanção administrativa não se há de aplicar ao modelo brasileiro, porque, aqui, o Direito Administrativo não nasce e se desenvolve com o exclusivo fito de configurar Estatuto da Administração Pública. Não temos jurisdição administrativa, ou Justiça Administrativa, como ocorre na Europa, particularmente nos sistemas influenciados pelo Direito francês. Assim, nosso conceito pode percorrer caminhos próprios, se buscar referências normativas, é dizer, sustentáculos que transcendam as meras reproduções de lições de doutrinadores estrangeiros.

Conceituar sanção administrativa, portanto, é premissa fundamental para delimitação do âmbito de incidência do Direito Administrativo Sancionador. A proposta deste trabalho partirá de uma visão crítica em torno à tese europeia predominante na conceituação da sanção administrativa, buscando encontrar a identidade conceitual peculiar ao Direito brasileiro.

Cabe a análise dos elementos da sanção administrativa, portanto, na busca de um caminho seguro rumo ao conceito, delimitando-se, desde logo, o âmbito deste trabalho.

2.1.2. Do elemento subjetivo da sanção administrativa: a autoridade sancionadora

O elemento subjetivo da sanção administrativa merece um exame detalhado, visto que pode delimitar (positiva ou negativamente) o conceito mesmo do instituto em exame, como tem ocorrido. Note-se que esse elemento, fundado em experiências europeias, altera de modo frontal o conceito de sanção administrativa, partindo de uma determinada concepção do Direito Administrativo.

2.1.2.1. Das autoridades administrativas e judiciárias no exercício de funções típicas

Problema fundamental na identificação da natureza administrativa de determinadas sanções resulta da eventual inadmissibilidade dessa categoria sancionadora quando exercida pelo Judiciário. A doutrina aponta, assim, a incompetência das autoridades jurisdicionais para aplicar sanções administrativas, reconhecendo que juízes administrativos podem aplicar sanções extrapenais (pouvoir de sanction non penal), que, todavia, não seriam administrativas. 5

O pano de fundo da tese de que as sanções administrativas possuem um elemento subjetivo, vale dizer, uma inarredável presença da Administração Pública, é, em primeiro lugar, a contraposição de “sanções administrativas” a “sanções judiciais”, estas dotadas de maiores garantias aos indivíduos. 6

Uma breve notícia histórica revela, sem dúvida, que era o Poder Executivo que detinha, antes do Poder Judicial, funções sancionadoras e repressivas, até porque não havia nítida e inequívoca divisão de poderes, de modo que ao executor competia também julgar as desobediências e desatendimentos a seus comandos, ainda que tal realidade não se expressasse de modo uniforme, fosse no continente europeu, fosse no continente americano. 7

A divisão de poderes, como princípio institucional, é fenômeno que se opera no século XVIII. Data de 1748 a obra de Montesquieu, Capítulo VI do Livro XI, De l’esprit des lois, quando interpreta, a seu modo, a Constituição inglesa, descrevendo-a e propondo uma fórmula sintetizada no ideário de divisão, tendo por pressupostos espaços de harmonia e interdependência, ignorados e desprezados pela consolidação da Revolução Francesa, onde preponderou o princípio de separação de Poderes, ao efeito de estancar espaços de atuação do Judiciário. 8

Em suas origens, as sanções administrativas ligavam-se às chamadas sanções de polícia. “Desde siempre, todas las órdenes y prohibiciones establecidas en las normas van acompañadas por lo común de la amenaza de una sanción que con frecuencia es expresa”, situação que se reforça em meados do século XVIII, na Europa, 9 e, mais tarde, na América, incluindo Brasil. 10

Desde as origens da Revolução Francesa, com o fortalecimento de um Direito Penal legalizado e judicializado, inúmeros poderes sancionatórios foram transferidos aos juízes e tribunais. Sem embargo, muitas administrações mantiveram seus próprios poderes sancionadores, sendo que essa realidade avançou no século XX, de modo disperso, embora constante 11 e, sem dúvida, permanece atual esse movimento normativo e organizacional. Note-se que é inevitável a existência de poderes sancionadores nas mãos das Administrações Públicas, seja pelas consequências práticas desastrosas que ocorreriam com um absurdo congestionamento do Poder Judiciário, seja porque tais funções sancionatórias realmente são necessárias na dinâmica administrativa.

Não obstante a presença inevitável de sanções administrativas nas mãos do Poder Executivo, a posição funcional da Administração Pública, como acusadora ou promotora do procedimento ou processo punitivo, dotada de poderes sancionatórios, não é imprescindível à caracterização da sanção administrativa, visto que nada indica, forçosamente, sua contraposição exclusiva a “sanções judiciais”, em termos conceituais. Trata-se, nesse passo, de um injustificado conceito que deixa de atentar às bases sancionadoras, delimitando toda a ideia de sanção administrativa por um elemento puramente subjetivo, funcional, relativo à presença da Administração Pública como órgão sancionador em um dos polos da relação. Em realidade, a sanção administrativa há de ser focada à luz de outros critérios e paradigmas, sem desprezar sua dimensão processual, até porque essa dimensão, além da sua importância história, ostenta uma atualidade inegável.

Ocorre, efetivamente, que toda a teorização em torno às sanções administrativas, na identificação de seu elemento subjetivo obrigatório, parte de uma concepção processual a respeito do Direito Administrativo. Esta concepção, de matriz nitidamente formalista, revela que o Direito Administrativo seria equiparável ao Direito Processual, ou Direito Adjetivo, para usarmos expressões de um grande e saudoso administrativista pátrio, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, o qual identificava nesse ramo jurídico afinidades com o chamado Direito Judiciário. Ambos, Direito Administrativo e Direito Judiciário, teriam vocações processualistas, é dizer, tutelariam as ações dos Poderes Públicos. Num caso, haveria a tutela das ações administrativas. Noutro, a tutela das ações judiciárias. Os conteúdos das respectivas ações poderiam vir dados por ramos jurídicos diversos, de índole material ou substancial. 12

Sem embargo, em que pese a validade da dimensão processual do Direito Administrativo, inegavelmente este também ostenta uma dimensão material, não menos importante que a primeira, decorrente da expansão das sanções administrativas e da constitucionalização desse ramo jurídico, tutelando as mais variadas matérias, das mais distintas formas e nos mais insuspeitos ramos jurídicos (administrativização das disciplinas jurídicas). Essa concepção material do Direito Administrativo se percebe em muitos autores contemporâneos, a começar pelo inigualável Diogo de Figueiredo Moreira Neto, para quem, aliás, a legitimidade é o tema central desse ramo jurídico, circunstância a ensejar preocupações não apenas de ordem processual, mas, sobretudo, de índole material. 13 A sanção administrativa há de ser conceituada a partir do campo de incidência do Direito Administrativo, formal e material, circunstância que permite um claro alargamento do campo de incidência dessas sanções, na perspectiva de tutela dos mais variados bens jurídicos, inclusive no plano judicial, como ocorre em diversas searas, mais acentuadamente no tratamento legal conferido ao problema da improbidade administrativa. 14

A Administração Pública pode ser vítima de ataques a bens jurídicos por ela protegidos ou que digam respeito à sua existência, assumindo posições diversificadas na perspectiva processual, ora como promotora de acusações, ora como vítimas de ilícitos, ora nessa dúplice condição simultaneamente. No patamar de vítima, pode ocorrer que a Administração não disponha da titularidade para determinado processo punitivo, não obstante tratar-se de interesses seus e da sociedade que estejam em jogo. Em tal situação, vale frisar que o Estado-Administrador ainda recebe a tutela do Direito Administrativo, embora sua operacionalização possa ocorrer através do Poder Judiciário e de instituições como o Ministério Público. Esta será uma deliberação do legislador, que ostenta competências soberanas e discricionárias para tanto. Segundo se percebe, em realidade, cabe ao legislador outorgar a juízes e tribunais poderes sancionadores de Direito Administrativo, tendo em conta o princípio da livre configuração legislativa de ilícitos e sanções. 15

De fato, inclusive se defende e propaga a ideia de que as sanções administrativas deveriam, rigorosamente, ser aplicadas por juízes e tribunais, dentro de uma visão sobre o princípio da separação de Poderes, 16 de modo que, a nosso ver, não há razão lógica para definir sanção administrativa a partir do critério subjetivo da presença de um determinado órgão sancionador. E tanto isto é certo que, na Teoria Política, a separação de Poderes já se transformou em divisão, eis que separação harmônica nada mais é do que divisão ou interdependência.

Nesse ambiente político, torna-se possível que os Poderes exerçam funções mais flexíveis, donde natural que o Judiciário possa aplicar sanções administrativas, já que estas não integram sequer nenhuma função privativa do Poder Executivo, não se confundindo com funções administrativas. As sanções não pertencem ao campo das funções, de modo que as sanções administrativas não se confundem com as funções administrativas. Exemplo desta realidade ocorre também no âmbito da tutela dos direitos da infância e da juventude, onde há sanções administrativas aplicadas por autoridades judiciárias, como se sabe, em nosso ordenamento jurídico.

Entendemos, portanto, que não se pode descartar a existência de sanções de Direito Administrativo aplicadas pelo Poder Judiciário, mormente quando a norma invocada possui em um de seus polos a figura da Administração Pública, direta, indireta ou descentralizada, como lesada pela ação de agentes públicos ou particulares, desafiando o Direito Punitivo.

Vale aduzir, ainda, também como reforço à possibilidade de o legislador, democraticamente, outorgar instrumentos sancionatórios, disciplinados pelo Direito Administrativo, ao Estado-juiz, que esse ramo jurídico regula relações submetidas ao Poder Judiciário. Nesse diapasão, ao Direito Administrativo compete regular as responsabilidades do agente público perante o Estado, porque, de um lado, é possível dizer que o agente público que, com falta pessoal, causa prejuízos a terceiros, fica passível de responsabilização perante o Estado, ao passo que este, juntamente com aquele, se torna responsável perante os lesados. 17 Cabe ao Direito Administrativo, pois, em um primeiro plano, dispor sobre as responsabilidades do agente público faltoso perante o próprio Estado, o que pode envolver um juízo em torno às competências processuais para aplicar tais normas. 18 Induvidosamente, de qualquer sorte, tais responsabilidades, disciplinadas pelo Direito Administrativo, envolvem abertura às competências do Judiciário, desde que assim venha disciplinado em lei.

Com razão Georges Dellis ao afirmar que a sanção administrativa possui uma definição stricto sensu, quando ligada à presença de uma autoridade administrativa. Seriam, por essa perspectiva estrita, sanções administrativas aquelas medidas repressivas, sem natureza necessariamente disciplinar, impostas por organismos da administração ativa, comportando grande variedade de espécies, v.g., ligadas ao setor econômico, da saúde, do desenvolvimento, circulação, transportes e muitos outros. 19 Reconhece a doutrina, destarte, que existem “sanções administrativas jurisdicionais”, como ocorre, por exemplo, com algumas infrações cuja repressão compete diretamente aos Tribunais Administrativos franceses. 20 Essas sanções administrativas jurisdicionalizadas encontram respaldo no Direito Administrativo francês, berço da jurisdição dúplice, onde se assentam as raízes mais profundas do tradicional conceito de sanção associada às funções administrativas. Daí a importância de se perceber, numa linha histórica e de Direito comparado, aberturas eloquentes às sanções de Direito Administrativo, com seus consectários lógicos e sistêmicos. Não há dúvidas de que o Direito francês repercute influências no Direito brasileiro, senão de modo uniforme, ao menos como referência teórica e histórica. Por tal razão, não é de se estranhar que o sistema jurídico nacional comporte alternativas idôneas. No Direito brasileiro, está consagrada a ideia de que juízes podem impor sanções administrativas, ainda que no desempenho de atividades jurisdicionais, desde que habilitados pelo Legislador. 21

Não configura, portanto, elemento indissociável da sanção administrativa a figura da autoridade administrativa, visto que podem as autoridades judiciárias, de igual modo, aplicar essas medidas punitivas, desde que outorgada, por lei, a respectiva competência repressiva, na tutela de valores protegidos pelo Direito Administrativo.

2.1.2.2. Dos órgãos sancionadores de corporações de Direito Público

Não são apenas as autoridades públicas que podem impor sanções administrativas. Também as chamadas autoridades “corporativas”, que estão dotadas de poderes sancionadores no âmbito da fiscalização de algumas atividades profissionais, podem impor, nos termos legais, sanções administrativas.

Se uma dada entidade é regulada pelo Direito Público, sendo obrigatória a filiação do particular nessa entidade para o exercício profissional, é comum que a legislação estabeleça poderes sancionatórios a esses órgãos fiscalizadores, poderes que se submetem ao Direito Administrativo Sancionador, ainda que a atividade fiscalizada se paute por normas de Direito Privado, normas deontológicas, de ética institucional.

A verdade é que há um interesse público superior a indicar a necessidade de regulação de algumas atividades por normas de Direito Público. Daí que essa regulação pública passa, em alguma medida, pelo Direito Administrativo Sancionatório, visto que se estabelecem estruturas de infrações e sancionamentos a determinadas condutas proibidas à luz de critérios publicistas, tendo em conta a superioridade do interesse público nessa atividade.

Por que se denomina Direito Administrativo Sancionatório a essa regulação repressiva?

Em primeiro lugar, trata-se da regulação de funções revestidas de interesse público, esta a razão de ser da intervenção do Direito Público.

A regulação repressiva de funções revestidas de interesse público pode passar pelo Direito Penal, mas nem sempre isso ocorre.

Quando essa regulação fica restrita ao campo extrapenal, cabe ao Direito Administrativo (que cuida das funções públicas em geral) tutelar os valores sociais protegidos pelas normas repressivas. Nem se trata de Direito Constitucional, nem de qualquer outro ramo jurídico do Direito Público. Tampouco constituem ramos jurídicos autônomos essas categorias de normas repressivas de atividades relacionadas ao exercício de determinadas funções, faltando-lhes os requisitos ordinários de autonomia. Resta o Direito Administrativo, notadamente em sua modalidade sancionadora, para abarcar e coibir os comportamentos contrários às normas reguladoras das atividades profissionais.

No fundo, a questão consiste em identificar uma natureza pública em determinadas atividades, normas de Direito Público, com controles públicos, funções submetidas ao Direito Administrativo Sancionador a partir do critério da “função materialmente pública”.

O certo é que as “corporações de Direito Público” podem sancionar as condutas daqueles que se encontram em relação de sujeição especial com seus órgãos, vale dizer, os profissionais que atuam vinculados à observância de determinadas normas jurídicas, éticas e profissionais. 22

Ademais, cabe aduzir que o critério da previsão legal, juntamente com o interesse geral, é fundamental ao reconhecimento do caráter público das funções de determinadas Corporações ou Colégios profissionais, que, nessa medida, atuariam praticamente “em nome” do Estado na imposição de sanções administrativas aos seus membros, em que pese o fato de o órgão sancionador não ser, rigorosamente, uma autoridade administrativa ou judiciária. 23

Há colégios profissionais 24 de inúmeros tipos, v.g., arquitetos, 25 advogados, 26 médicos, 27 engenheiros, odontólogos etc., de todas as profissões revestidas de interesse público, regradas por normas de Direito Público e, particularmente no âmbito da fiscalização sancionatória, normas de Direito Administrativo Sancionador, ainda que, em suas atividades, esses profissionais estejam submersos no universo do Direito Privado.

Se, na Espanha, é a Jurisdição Contencioso-Administrativa que possui competência para apreciar essas matérias (em caráter revisor), no Brasil, em que não há essa especialização competencial, verifica-se que alguns remédios de Direito Público denunciam a presença do Direito Administrativo Sancionador, como o é o mandado de segurança contra o ato da autoridade coatora exercente de funções nesses Colégios Profissionais.

Em regra, as corporações de Direito Público estabelecem um rol de infrações e sanções. Ademais, reconhecem o caráter público da atividade regulada, qualificando-a como prestadora de um “serviço público”. 28

Necessário ressaltar, portanto, que o conceito subjetivo da autoridade sancionadora transcende a figura formal das autoridades administrativa stricto sensu (exercente de funções administrativas em sentido estrito, o que abarca funções puramente administrativas exercidas por juízes e parlamentares) e judiciária (no desempenho de suas funções típicas de repressão a ilícitos), alojando-se no critério do Direito Administrativo (âmbito de incidência formal e material).

O elemento subjetivo da “sanção administrativa” é, portanto, bastante amplo, pois o Direito Administrativo, não obstante sua natureza historicamente estatutária, volta-se mais à tutela funcional de determinadas atividades, do que propriamente à tutela orgânica de instituições, sem desconsiderar as profundas e frequentes conexões entre ambas.

2.1.3. Do elemento objetivo: o efeito aflitivo da medida

O efeito aflitivo da medida é um elemento objetivo da sanção administrativa, do próprio conceito de “sanção”, de “pena”, empiricamente considerada, porque representa o sofrimento, a dor, o mal imposto ao infrator. Nem mesmo a teoria econômica do ilícito afasta esse elemento intrínseco, porquanto o aspecto premial é que lhe faz o contraponto. O efeito aflitivo pode ser mensurado também em termos econômicos, isso não importa. Não está aqui em questão a corrente filosófica que mede a penalidade adequada para conferir os incentivos ou freios a determinadas condutas. O que se pretende sustentar é que toda sanção deve carregar um “efeito aflitivo”, e esse efeito é algo necessário para que se considere uma determinada medida como tendo natureza sancionatória. Do contrário, no plano empírico, pode-se dizer que a medida imposta não é uma pena, mas sim um incentivo, um prêmio. Nesse passo, a natureza do efeito aflitivo é de ordem objetiva, e não subjetiva. Quando se diz que a pena é um castigo, quer-se dizer que, objetivamente, ela se diferencia de um prêmio e deve, portanto, carregar uma carga negativa em sua incidência.

Nesse passo, esse elemento objetivo – o efeito aflitivo – caracteriza a sanção como tal, porque a diferencia do “prêmio”. A sanção não se confunde com a ausência de prêmios, incentivos ou benefícios que legítima e discricionariamente um órgão pode conceder a uma pessoa física …

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20 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1201070634/2-teoria-da-sancao-administrativa-parte-i-do-direito-administrativo-a-sancao-direito-administrativo-sancionador-ed-2020