Manual de Direito Administrativo

Manual de Direito Administrativo

8. Processo Administrativo

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Autor:

Gabriel Lino de Paula Pires

8.1. Introdução e conceito

O instituto jurídico designado pelo termo processo desenvolveu-se tradicionalmente como instrumento de atuação da jurisdição.

Assim, grande parte dos estudos jurídicos sobre ele desenvolvidos consideraram-no apenas como relacionado ao âmbito judicial.

Razões históricas justificam a extrema vinculação do processo à função jurisdicional do Estado, já que suas bases teóricas foram traçadas justamente pelos estudiosos do Direito Processual Civil. Não há dúvida, portanto, que a precedência histórica do estudo do processo judicial contribui para a ligação do processo somente à jurisdição.

Além disso, há que se ressaltar que, no campo do Direito Administrativo, vigorava a ideia de livre atuação do administrador bem como a despreocupação ou desconsideração com os precedentes do ato administrativo.

Tais pensamentos, dominantes da ciência jurídica até meados do século XX, não contribuíram para o surgimento da ideia de processualidade nos outros poderes e/ou funções estatais.

No entanto, a partir da primeira metade do século XX, passa a se desenvolver uma concepção do processo ligada ao poder estatal, qualquer que seja o órgão atuante. Entre os processualistas, contribuíram para tal evolução o surgimento de uma concepção publicista do processo, a visão da jurisdição como poder estatal e do processo como relação jurídica. Pela doutrina administrativista, surgiu também preocupação com o estudo da processualidade, especialmente pela necessidade de se estabelecerem formas de proteção de direitos e garantias dos administrados.

Nasce, assim, a ideia de processualidade ampla , geral, para além da função jurisdicional do Estado, aplicando-se normas processuais ao exercício do poder estatal, tal como o legislativo e/ou executivo.

O início do reconhecimento da processualidade ampla se deve em grande medida aos estudos do austríaco Adolfo Merkl, da Escola de Viena, que publicou em 1927 sua obra Teoria Geral do Direito Administrativo, tratando do processo jurídico como caminho que leva a um ato estatal, caminho este devidamente regulado pelo Direito 1 .

Merkl também vê como razão para ligação exclusiva do processo à jurisdição, a precedência histórica dos estudos sobre o processo judicial. Rechaça, porém, tal restrição, sob o aspecto jurídico-teórico e vê benefício no desenvolvimento de uma teoria geral do processo, aplicável a todos os ramos do direito.

No Brasil, Themístocles Brandão Cavalcanti destacou-se sobre o tema, desde 1938. Reconhecia certa identidade entre os processos judicial e administrativo, caracterizando ambos como forma de aplicação de justiça.

Mais recentemente, Carlos Ari Sundfeld afirmou “que o processo é o modo normal de agir do Estado” 2 .

Odete Medauar tratou magistralmente da processualidade ampla em obra que pode ser considerada marco teórico com relação ao tema 3 .

A autora expõe que:

A doutrina administrativista passou a se preocupar com a processualidade, movida certamente por alguns dados nucleares. A progressiva aproximação entre Administração e administrado, reflexo do menor distanciamento entre Estado e sociedade, levou à necessidade de tornar conhecidos os modos de atuação administrativa e de propiciar ocasiões para que o cidadão se faça ouvir. Por outro lado, o aumento da ingerência estatal teve como contrapartida o cuidado na fixação de parâmetros para a atividade administrativa, em especial a discricionária. Além do mais, despertou-se a atenção para o aspecto das garantias prévias a serem propiciadas aos cidadãos nas atuações administrativas, daí a tônica sobre os momentos que antecedem a edição dos atos administrativos 4 .

Reconhecida a processualidade presente no exercício das diversas funções estatais, surge, pois, como necessidade premente o estudo do tema no âmbito da função administrativa do Estado.

Surge também a necessidade de se alcançar um conceito de processo administrativo .

Não há homogeneidade na utilização dos termos mencionados pela doutrina: processo e procedimento.

Destaca-se, a nosso ver, o raciocínio estabelecido sobre a ideia de procedimento como gênero e processo como espécie, aliado especialmente aos critérios da colaboração dos interessados e do contraditório.

Afirma-se que haveria então ao menos duas espécies: o procedimento em sentido estrito (que se realiza todo pela atuação do sujeito responsável pela edição do ato final, com vistas a atender seu próprio interesse) e o processo (aquele procedimento que se desenrola com a colaboração ou interferência dos interessados).

O que diferencia o processo dos demais procedimentos é sua estrutura dialética, que permite contraposição de opiniões e posições, de modo a serem os debates devidamente considerados pelo autor do ato final.

O procedimento é, pois, a passagem do poder estatal à prática do ato, apresentando-se como gênero, que tem como espécies o procedimento em sentido estrito (sucessão de atos preparatórios de um ato final) e o processo (sucessão de atos, com cooperação dos sujeitos destinatários e contraditório) 5 .

Em conclusão, reconhece-se o processo como instituto jurídico geral, aplicável aos diversos ramos do Direito, admitindo-se a existência de processos (contraditório) no âmbito da Administração Pública.

A expressão “processo administrativo” mostra-se, pois, adequada, assertiva que se confirma por dispositivos da Constituição Federal (art. 5º, LV, LXXII e LXXVIII) e da legislação infraconstitucional (Lei nº 9.784/1999).

Além disso, é possível realçar as características do processo administrativo, podendo se mencionar que:

– o processo funciona como primeira garantia jurídica dos interessados, como garantia prévia à edição do ato;

– o processo administrativo se inclui entre os direitos e garantias fundamentais dos cidadãos;

– o processo tem significado instrutório, em função da participação dos interessados;

– a decisão se torna mais suscetível de aceitação e cumprimento por ser fruto da colaboração dos destinatários;

– o momento de formação da decisão, respeitado o processo legal estabelecido, mostra-se como de legitimação concreta do poder estatal;

– o processo leva à consideração obrigatória de diversos elementos e pontos de vista distintos;

– o processo propicia que haja também na esfera administrativa a busca por soluções e decisões justas;

– mediante a colaboração destes no processo, rompe-se a ideia de permanente confronto entre o administrado e a Administração.

De outro lado, a evolução sentida pelo Direito durante o século XX trouxe importantes consequências para o Direito Público, as quais se adequaram perfeitamente às justificativas da própria existência do processo administrativo, realçando seu caráter garantista e democrático.

Mencionem-se as tendências jusfilosóficas do pós-positivismo, de constitucionalização do Direito, de atribuição de força normativa aos princípios jurídicos.

Além disso, no âmbito específico do Direito Administrativo, diversos enunciados tradicionalmente aceitos como verdades absolutas passaram a ser questionados, revelando-se especial revisão de conceitos como os de legalidade, interesse público, supremacia do interesse público, discricionariedade administrativa, mérito do ato administrativo.

O instituto do processo administrativo ganha relevância exatamente neste contexto teórico e histórico, razão pela qual assume aspecto e conteúdo de instrumento de exercício de cidadania.

Jean Rivero, comentando o processo administrativo (chamado por ele …

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19 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1201071668/8-processo-administrativo-b-os-instrumentos-da-acao-administrativa-do-estado-manual-de-direito-administrativo