12. Intervenção do Estado na Propriedade Privada - B) Os Instrumentos da Ação Administrativa do Estado - Manual de Direito Administrativo

Autor: Gabriel Lino de Paula Pires 12.1. direito de propriedade e os fundamentos da intervenção do EstadoO direito de propriedade é, sem dúvida, um dos direitos fundamentais sobre o qual se assenta nosso regime jurídico. Após mencionar o direito de propriedade no caput do art. 5º, a Constituição Federal reitera que é garantido o direito de propriedade (art. 5º, XXII). Não obstante, logo em seguida, proclama que a propriedade deve atender a sua função social (art. 5º, XXIII). Note-se que a propriedade, como de resto ocorre com todos os outros direitos, deve ser exercida de modo compatível com o interesse e os direitos da coletividade. O uso da propriedade é lícito e garantido, mas não se pode atribuir a tal direito a conotação extrema que lhe propiciasse o abuso. O próprio Código Civil absorve e reitera esse mesmo paradoxo: Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. § 1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas. (...). Trata-se de certo influxo de normas de direito público sobre um direito subjetivo tipicamente privado. Surge aqui, produzindo fortes efeitos jurídicos, o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, que impõe que toda a propriedade atenda a certa função social. A própria Constituição Federal esclarece o modo de cumprimento da função social da propriedade imóvel: a) a propriedade imóvel urbana cumpre a sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor (art. 182, § 2º, CF/88); b) a propriedade imóvel rural cumpre a sua função social quando atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores (art. 186, CF/88). A mesma ordem de considerações fundamenta e sustenta a existência dos instrumentos que o Estado detém para intervir na propriedade privada. A legislação contempla mecanismos que permitem que o Estado, excepcionalmente, rompa o limite da integral proteção das faculdades inerentes ao direito de propriedade, interferindo em seu exercício, estabelecendo condicionantes e, por vezes, compelindo o proprietário a certas abstenções ou ações. É possível, portanto, dizer que o fundamento geral das formas de intervenção do Estado na propriedade privada é o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado. Vejamos de modo específico a disciplina e o alcance de cada um desses instrumentos de intervenção. 12.2. Modalidades de intervençãoCada uma das formas de intervenção do Estado na propriedade privada tem requisitos, finalidade e alcance próprios. Certamente a desapropriação tem requisitos, finalidade e efeitos bem distintos do tombamento. A requisição é bastante diferente da servidão. A ocupação temporária também não se confunde com as limitações administrativas. E assim por diante. Daí a necessidade de se tratar especificamente de cada uma delas. É o que faremos a seguir. 12.2.1. Requisição administrativaA requisição administrativa está prevista na Constituição Federal. Segundo o art. 5º, XXV, no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano. Nota-se, assim, que o Poder Público requisita bens privados nesse caso para uso emergencial, em caso de iminente perigo público. Trata-se de uso, em regra, gratuito, sendo possível indenização posterior se houver danos comprovados. A nosso ver, não se trata de remuneração pelo uso, razão pela qual se pode dizer que é instrumento de intervenção que se revela gratuito. A própria Constituição apenas possibilita a indenização de danos eventualmente causados. Na legislação infraconstitucional, podemos encontrar a disposição existente no art. 15, XIII, da Lei nº 8.080/1990 (Lei do SUS), que permite a autoridades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios exerçam, em seu âmbito administrativo, a seguinte atribuição: XIII - para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, a autoridade competente da esfera administrativa correspondente poderá requisitar bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa indenização. Trata-se de claro exemplo de prerrogativa pública prevista em lei que se revela uma expressão ou decorrência da disposição constitucional do art. 5º, XXV. É a regulamentação infraconstitucional do mesmo instituto: a requisição administrativa. 12.2.2. Ocupação temporáriaJá a ocupação temporária consiste na utilização transitória de bens privados para finalidades públicas. Tem caráter transitório, mas não se exige a existência de situação emergencial (como ocorre com a requisição). Trata-se de instituto que pode ser gratuito ou oneroso, a depender da regulamentação que a lei lhe der. Evidentemente, se houver danos ao particular, a Administração Pública terá de indenizá-lo, por força das regras gerais contidas nos arts. 186 e 927 do Código Civil. Exemplos de ocupação temporária podem ser encontrados nos seguintes dispositivos: a) o art. 58, V, da Lei nº 8.666/1993 (Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos), que dá ao Poder Público a prerrogativa de, nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo; b) o art. 36 do Decreto-lei nº 3.365/1941 (diploma que rege a desapropriação por utilidade pública), segundo o qual, nos processos de desapropriação, é permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização; c) art. 14 da Lei nº 3.924/1961 (lei que dispõe sobre os monumentos arqueológicos e pré-históricos), que prevê que, no caso de ocupação temporária do terreno, para realização de escavações nas jazidas declaradas de utilidade pública, deverá ser lavrado um auto, antes do início dos estudos, no qual se descreva o aspecto exato do local. 12.2.3. Servidão administrativaA servidão administrativa é, assim como as servidões civis em geral, um direito real que se estabelece como uma relação entre dois bens: um bem dominante e um bem serviente, que presta ao primeiro uma certa utilidade. Na servidão administrativa, o bem serviente é um determinado imóvel privado e o bem dominante é um serviço público ou um bem afetado a um serviço público. Exemplos de servidões administrativas são vistos: quando o proprietário de um bem privado é obrigado a suportar a passagem de rede de energia elétrica sobre o terreno; quando num terreno vizinho ao aeroporto restringem-se as possibilidades de construção e utilização. Encontramos a previsão legal da servidão administrativa no art. 40 do Decreto-lei nº 3.365/1941, que rege a desapropriação por utilidade pública. Diz o art. 40 que o expropriante poderá constituir servidões, mediante indenização na forma da lei. Entendimento majoritário na doutrina aponta no sentido de que as servidões podem ser instituídas: a) diretamente por lei (independentemente de qualquer ato jurídico); b) por acordo (precedido de ato declaratório de utilidade pública); c) por sentença judicial (quando não haja acordo ou quando adquiridas por usucapião) 1 . Ainda, segundo a melhor doutrina 2 , no caso de decorrer diretamente da lei, dado o efeito erga omnes da disposição legal, é desnecessário o registro no Cartório de Registro de Imóveis. Já no caso de decorrer de acordo ou de sentença judicial, deve o ato ser levado a registro, em atenção ao disposto no art. 167 (inciso I, item 6) da Lei dos Registros Publicos (Lei nº 6.015/1973). Na servidão administrativa, pode ser cabível indenização ao proprietário do imóvel serviente, a depender da extensão da restrição que lhe for imposta e do efetivo prejuízo ao conteúdo econômico do seu direito de propriedade 3 . A respeito disso, observe-se trecho da seguinte decisão do STJ: 6. O direito de uso previsto no artigo 73 da Lei Geral de Telecomunicações constitui servidão administrativa instituída pela lei em benefício das prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo, constituindo-se direito real de gozo, de natureza pública, a ser exercido sobre bem de propriedade alheia, para fins de utilidade pública. 7. Em vista da característica de servidão administrativa, só haveria de cogitar-se em indenização se houvesse redução do potencial de exploração econômica do bem imóvel – o que não ocorre, visto que a autora está recebendo regularmente aluguéis, que não são em nada prejudicados pelo uso compartilhado da infraestrutura pertencente à locatária 4 . Nota-se, assim, que a indenização de servidões administrativas assume caráter de exceção, dependente que é a demonstração da efetiva diminuição essencial do direito de propriedade. 12.2.4. Limitações administrativasAs limitações administrativas são medidas que se originam de regras gerais que impõem aos cidadãos obrigações de fazer e de não fazer, com o objetivo de compatibilizar o exercício de atividades e direitos individuais com o interesse público. Observam-se limitações administrativas no exercício de toda e qualquer atividade privada. Exemplos são as regras de trânsito, que condicionam a condução e o uso de automóveis nas vias públicas, as normas de segurança que se impõem nas construções em terrenos privados, as regras de proteção ambiental que devem ser observadas por empreendimento industriais etc. Os próprios institutos ambientais nomeados como áreas de preservação permanente e reserva legal florestal são espécies de limitações administrativas, com específica finalidade ambiental. O debate doutrinário existente sobre o cabimento de indenização no caso de aplicação de limitações administrativas deve ser resolvido, a nosso ver, com a afirmação de que, via de regra, não cabe indenização ao proprietário atingido pela restrição, já que se trata de medida geral, que atinge indistintamente todos os cidadãos que se enquadrem na hipótese. Além disso, não ensejam indenização, pois conformam o próprio direito de propriedade, não se revelando como dado externo a ele. Trata-se de elemento que compõe a própria conformação do direito. Para além da limitação, já não há mais direito regularmente exercido, mas sim abuso do direito. É esse, aliás, o entendimento de Marçal Justen Filho 5 . Não obstante, é preciso fazer ressalva, atentando para situações em que a limitação administrativa atinge de tal modo as faculdades do proprietário que acaba por eliminar o conteúdo econômico do direito de propriedade. Nesses casos, nitidamente excepcionais, admite-se a discussão sobre dano indenizável 6 . 12.2.5. TombamentoO tombamento é a forma de intervenção do Estado na propriedade privada que se destina à preservação de bens que integrem o patrimônio cultural. A Constituição Federal determina a proteção do patrimônio cultural brasileiro identificando os bens que o constituem, definindo-os como os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem (art. 216): I - as formas de expressão; II - os modos de criar, fazer e viver; III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas; IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais; V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico. (...). Em seguida, no § 1º do art. 216, determina o Texto constitucional que o Poder Público, com a colaboração da comunidade, promova e proteja o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação. O tombamento tem a natureza de procedimento administrativo, por meio do qual o Estado impõe ao proprietário restrições, com vistas a preservar o valor cultural do bem tombado. O instituto está regulamentado pelo Decreto-lei nº 25/1937. Certamente, sua legislação mereceria atualização, especialmente porque a experiência demonstra que a efetiva proteção do patrimônio cultural demanda a compatibilização desse interesse com o interesse privado que marca a postura dos proprietários. De todo modo, é ainda no Decreto-lei nº 25 de 1937 que se deve buscar as principais regras que incidem sobre o tombamento. A origem do nome tombamento remonta à praxe desenvolvida em Portugal. Em Portugal, há um prédio histórico denominado Torre do Tombo, edifício em que durante muito tempo eram arquivados os documentos e papéis públicos. Por isso, tombar adquiriu o significado de inventariar, registrar, arquivar 7 . No Brasil, não existe propriamente uma Torre do Tombo, mas preservou-se o nome e criaram-se os Livros do Tombo, nos quais são registrados os bens tombados: Art. 1º Constitue o patrimônio histórico e artístico nacional o conjunto dos bens móveis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja de interêsse público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico. § 1º Os bens a que se refere o presente artigo só serão considerados parte integrante do patrimônio histórico o artístico nacional, depois de inscritos separada ou agrupadamente num dos quatro Livros do Tombo, de que trata o art. 4º desta lei. (...). Os quatro Livros do Tombo estão arrolados no art. 4º do Decreto-lei nº 25/1937: Art. 4º O Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional possuirá quatro Livros do Tombo, nos quais serão inscritas as obras a que se refere o art. 1º desta lei, a saber: 1) no Livro do Tombo Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico, as coisas pertencentes às categorias de arte arqueológica, etnográfica, ameríndia e popular, e bem assim as mencionadas no § 2º do citado art. 1º. 2) no Livro do Tombo Histórico, as coisas de interêsse histórico e as obras de arte histórica; 3) no Livro do Tombo das Belas Artes, as coisas de arte erudita, nacional ou estrangeira; 4) no Livro do Tombo das Artes Aplicadas, as obras que se incluírem na categoria das artes aplicadas, nacionais ou estrangeiras. (...). Quanto às espécies de tombamento, vale mencionar que pode ser ele: a) voluntário ou compulsório (art. 6º): o tombamento voluntário é aquele requerido pelo próprio proprietário ou aquele em que o proprietário concorda com a deflagração do procedimento pelo Poder Público (art. 7º); o tombamento compulsório é aquele ao qual o proprietário oferece resistência (art. 8º); b) individual ou geral: o tombamento individual atinge um bem especificamente identificado, enquanto o tombamento geral atinge um conjunto de bens (como todos os imóveis de um bairro ou de uma rua); c) provisório ou definitivo: o tombamento provisório é uma medida administrativa de natureza cautelar, que produz efeitos tão somente pela notificação do proprietário acerca do início do processo administrativo em questão. Já o tombamento definitivo é aquele que advém de decisão definitiva da Administração, ao final do procedimento instaurado, com a inscrição do bem no respectivo Livro de Tombo e a transcrição do ato no registro de imóveis 8 . Sobre o objeto do tombamento, podem ser tombados bens móveis e imóveis, privados e públicos, desde que apresentem certo valor cultural. Embora a doutrina faça referência à possibilidade de tombamento de bens imateriais, não se vislumbra utilidade prática nessa hipótese, pois os efeitos jurídicos do tombamento são nitidamente voltados a bens materiais (móveis ou imóveis). Todas as pessoas políticas possuem competência administrativa para decretar o tombamento de bens, respeitado o requisito da pertinência do valor cultural do bem ao interesse nacional, regional ou local. Na esfera federal, a entidade pública que é atualmente competente para o tombamento é o IPHAN (Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional). Com relação ao tombamento de bens públicos, parte da doutrina considerava necessário aplicar analogicamente ao tombamento o disposto no art. 2º, § 2º, do Decreto-lei nº 3.365/1941 9 . Desse modo, a União poderia tombar bens pertencentes aos Estados e Municípios e ao Distrito Federal, além de seus próprios bens. Os Estados somente poderiam tombar bens, além dos seus, dos Municípios. E os Municípios, somente poderia tombar os seus próprios bens. Não obstante, o Supremo Tribunal Federal decidiu a questão de modo diverso, no julgamento da ACO 1.208, aqui citado: (...) 2. Administrativo e Constitucional. 3. Tombamento de bem público da União por Estado. Conflito Federativo. Competência desta Corte. 4. Hierarquia verticalizada, prevista na Lei de Desapropriação (Decreto-Lei 3.365/41). Inaplicabilidade no tombamento. Regramento específico. Decreto-lei 25/1937 (arts. 2º, 5º e 11). Interpretação histórica, teleológica, sistemática e/ou literal. Possibilidade de o Estado tombar bem da União. (...). No mesmo sentido, já decidira o Superior Tribunal de Justiça, reconhecendo a inexistência de hierarquia verticalizada entre as pessoas políticas e mantendo o tombamento de bem de ente federativo estadual realizado por município: ADMINISTRATIVO – TOMBAMENTO – COMPETÊNCIA MUNICIPAL. 1. A Constituição Federal de 88 outorga a todas as pessoas jurídicas de Direito Público a competência para o tombamento de bens de valor histórico e artístico nacional. 2. Tombar significa preservar, acautelar, preservar, sem que importe o ato em transferência da propriedade, como ocorre na desapropriação. 3. O Município, por competência constitucional comum – art. 23, III –, deve proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos. 4. Como o tombamento não implica em transferência da propriedade, inexiste a limitação constante no art. 1º, § 2º, do DL 3.365/1941, que proíbe o Município de desapropriar bem do Estado. 5. Recurso improvido ( RMS 18.952/RJ , Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ 30.5.2005) Tema que merece importantes considerações é aquele atinente aos efeitos do tombamento, ou seja, as obrigações e deveres advindos do ato de tombamento de um bem de valor cultural. Com relação aos bens tombados, surgem para os proprietários as seguintes obrigações: a) obrigações de fazer: a1) conservar o bem tombado, salvo se não tiver condições de fazê-lo, situação em que deve levar o impasse ao conhecimento do órgão público responsável pelo tombamento 10 ; a2) comunicar o extravio ou o furto do bem tombado 11 ; b) obrigações de não fazer: b1) não destruir ou descaracterizar o bem tombado. As reformas necessárias somente poderão ser realizadas após autorização do órgão responsável pelo tombamento 12 ; b2) no caso dos bens móveis, não retirar o bem do país, salvo temporariamente para fins de intercâmbio cultural e mediante autorização do Poder Público 13 . Outro importante efeito do tombamento acaba por atingir os vizinhos do bem tombado. Segundo o art. 18 do Decreto-lei 25/1937, sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, não se poderá, na vizinhança da coisa tombada, fazer construção que lhe impeça ou reduza a visibilidade, nem nela colocar anúncios ou cartazes, sob pena de ser mandada destruir a obra ou retirar o objeto, impondo-se ainda multa de cinquenta por cento do valor do mesmo objeto. Os bens particulares que sejam tombados conservam sua característica de bens alienáveis (art. 12) 14 , ao contrário dos bens públicos tombados, inalienáveis por natureza e somente transferíveis a outras pessoas públicas (art. 11, caput) 15 . Todos os bens tombados ficam sujeitos à permanente fiscalização dos órgãos responsáveis pelo patrimônio cultural, que podem inspecioná-los sempre que necessário (art. 20). Com relação ao direito à indenização, é preciso ter claro que o tombamento apenas sujeita o bem a determinadas restrições, sem, porém, impedir o seu uso econômico. Daí porque, via de regra, o tombamento não deve gerar direito a indenização. Não obstante, há situações em que o tombamento restringe de tal modo o exercício do direito de propriedade sobre o bem que acaba por esvaziar-lhe o conteúdo econômico. Nessas situações, a limitação imposta deve ser indenizada. A rigor, quando a restrição atinge grandemente a propriedade, está-se diante de situação que deveria comportar a desapropriação como solução jurídica e não o tombamento. Nesse sentido: Tombamento de bem imóvel para limitar sua destinação às atividades artístico-culturais. Preservação a ser atendida por meio de desapropriação. Não pelo emprego da modalidade do chamado tombamento de uso. Recurso da municipalidade do qual não se conhece, porquanto não configurada a alegada contrariedade, pelo acórdão recorrido, do disposto no art. 216, § 1º, da Constituição ( RE 219.292 , rel. min. Octavio Gallotti, j. 07.12.1999, 1ª T., DJ de 23.06.2000). Mencione-se, por fim, a previsão do art. 19 do Decreto-lei nº 25/1937, segundo o qual o proprietário de coisa tombada, que não dispuser de recursos para proceder às obras de conservação e reparação que a mesma requerer, levará ao conhecimento do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional a necessidade das mencionadas obras, sob pena de multa. Recebida a comunicação, o Poder Público deve executá-las ou providenciar para que seja feita a desapropriação da coisa. À falta de qualquer dessas providências, poderá o proprietário requerer que seja cancelado o tombamento da coisa. 12.2.6. DesapropriaçãoDesapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público retira a propriedade de um bem do seu original proprietário, adquirindo-a para si, nas hipóteses e mediante os requisitos previstos na Constituição e nas leis. A natureza jurídica da desapropriação, da perspectiva do Poder Público, é de forma originária de aquisição da propriedade. De uma perspectiva analítica, trata-se de procedimento administrativo, pois se compõe de uma série de atos ordenados e dirigidos a uma finalidade única. O objeto da desapropriação pode compreender quaisquer bens, móveis ou imóveis, corpóreos ou incorpóreos, privados ou públicos 16 . Os pressupostos da desapropriação são estudados a partir da espécie de desapropriação de que se trata. A rigor, existem duas espécies de desapropriação no direito brasileiro: a desapropriação comum, prevista no art. 5º, XXIV, da Constituição Federal; e a desapropriação-sanção, prevista nos arts. 182 e 184 da Constituição. A desapropriação comum é aquela que se fundamenta no interesse público na aquisição do bem. Em lugar da locução “interesse público”, a Constituição utiliza as expressões utilidade pública, necessidade pública e interesse social. A Constituição Federal prevê que a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro (art. 5º, XXIV). Os casos de utilidade pública estão previstos no Decreto-lei nº 3.365/1941 17 (os casos de necessidade pública consideram-se fundidos nas hipóteses de utilidade), enquanto as hipóteses de interesse social estão arroladas na Lei nº 4.132/1962 18 . Configurada uma das hipóteses de utilidade pública ou de interesse social na aquisição do bem, o Poder Público está autorizado a iniciar e a efetivar a desapropriação, a qual será necessariamente acompanhada de indenização prévia, justa e em dinheiro. Já com relação à chamada desapropriação-sanção, é correto dizer que se trata de pena civil que atinge o proprietário que deixa de garantir que seu bem atinja o cumprimento de sua função social. A desapropriação punitiva deve considerar as normas constitucionais que esclarecem o particular modo de se cumprir a função social: a) na zona urbana, a propriedade cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor (art. 182, § 2º, CF); b) na zona rural, a função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores (art. 186). Descumprida a função social, após o procedimento legal, pode ocorrer a desapropriação-sanção, nos seguintes termos: a) na zona urbana, é facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais (art. 182, § 4º, CF); b) na zona rural, compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei (art. 184, CF). As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro (art. 184, § 1º). No quadro a seguir, podemos visualizar as diferenças entre a desapropriação comum e a desapropriação-sanção. Note-se, ainda, que o procedimento da desapropriação comporta duas etapas didaticamente separadas: uma etapa declaratória, na qual se dá a declaração de utilidade pública do bem; uma etapa executória, quando são adotadas as providências concretas para incorporação do bem ao patrimônio público. Na etapa declaratória, o Poder Público formula uma declaração que torna público o interesse na aquisição de determinado bem de modo compulsório. Essa declaração pode ser feita por meio de lei (art. 8º do DL 3.365/1941), mas, via de regra, dá-se por Decreto, ou seja, ato do Chefe do Poder Executivo (art. 6º) 19 . Os efeitos dessa declaração podem ser assim arrolados: a) fixa-se o estado atual do bem, o que tem sérias implicações para a estipulação da indenização; b) submete-se o bem à força expropriatória do Estado, sem olvidar que o art. 7º do DL 3.365/1941 permite que os agentes públicos já realizem diligências no imóvel declarado de utilidade pública; c) dá-se início ao prazo de caducidade, período de tempo em que o Estado deve dar início à fase executória, sob pena de cessarem os efeitos da declaração de utilidade pública. O prazo de caducidade nas hipóteses de utilidade pública é de cinco anos (art. 10 do DL 3.365/1941) e nas hipóteses de interesse social é de dois anos (art. 3º da Lei nº 4.132/1962). A fase executória, por sua vez, compreende as providências concretas dirigidas à efetiva transferência do bem para o patrimônio do Poder Público. Pode ela ocorrer de modo consensual, na esfera administrativa, ou de modo litigioso, na esfera judicial. É o que se extrai da previsão do art. 10 do DL 3.365/1941. Quando não houver acordo quanto ao valor da indenização, torna-se necessária a ação de desapropriação, ajuizada pelo Poder Público em face do proprietário original, para o fim de se concluir o procedimento da desapropriação. Os arts. 11 e seguintes do DL 3.365/1941 trazem as normas que regulam o procedimento especial da ação de desapropriação. Merecem destaque as previsões contidas nos arts. 9º e 20: Art. 9º Ao Poder Judiciário é vedado, no processo de desapropriação, decidir se se verificam ou não os casos de utilidade pública. Art. 20º A contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço; qualquer outra questão deverá ser decidida por ação direta. Pode se dizer que são normas que impõem limitações à cognição judicial nas ações de desapropriação. Como se vê, deseja-se afastar o Poder Judiciário da apreciação das questões que dizem respeito ao mérito da ação administrativa, isto é, ao mérito da declaração de utilidade pública. É válido lembrar que, sob a ordem constitucional estabelecida em 1988, ampliou-se consideravelmente o campo de atuação do Poder Judiciário no exercício de controle sobre a Administração Pública. Por outro lado, a legislação que regula a desapropriação é de 1965, razão pela qual caberia discutir se foi ela recepcionada em 1988. Entendemos que sim, o que não impede o controle de legalidade da declaração de utilidade pública. Eventual impugnação da legalidade da declaração de utilidade pública deve ser feita preferencialmente em ação autônoma, mantendo-se o processo especial de desapropriação como uma via estreita, na qual a discussão cabível diz respeito tão somente ao valor da indenização do bem. Ainda quanto à ação de desapropriação, entende o STF que o Poder Público pode desistir da ação de desapropriação, mas deve indenizar o prejuízo causado ao proprietário, notadamente nas situações em que já houve imissão provisória na posse: Desapropriação. Desistência, após imissão do desapropriante na posse do imóvel. Tem a jurisprudência do STF admitido a possibilidade de desistência da desapropriação, independentemente do consentimento do expropriado. Precedentes do STF. Fica ressalvado ao expropriado, nas vias ordinárias, ingressar com ação para a reparação dos danos sofridos, pelos atos de desapropriação que aconteceram, desde a imissão da autora na posse do imóvel, até a reintegração do expropriado na posse do bem. Desistência da ação homologada, julgando-se extinto o processo, condenado o expropriante a pagar honorários advocatícios e ressalvado ao expropriado pleitear, em ação própria, ressarcimento de eventuais prejuízos sofridos ( RE 99.528 , rel. min. Néri da Silveira, julgamento em 29.11.1988, Primeira Turma, DJ de 20.03.1992). Recurso extraordinário. Desapropriação. Cessão de direitos à indenização. Desistência da desapropriação, depois de decorridos seis anos da imissão provisória na posse do imóvel. O desapropriante pode desistir da desapropriação, mas deverá, em princípio, indenizar o proprietário, pelo período de ocupação do imóvel e pelos prejuízos que lhe decorreram desse ato ( RE 109.881 , rel. min. Néri da Silveira, julgamento em 11.10.1988, Primeira Turma, DJ de 13.12.1991). No mesmo sentido: RE 332.857 , rel. min. Cezar Peluso, decisão monocrática, julgamento em 08.07.2009, DJe de 12.08.2009. Fase declaratória• Forma: decreto ou lei;• Conteúdo: aponta-se a utilidade pública ou interesse social na aquisição de determinado bem;• Efeitos: (i) fixa o estado atual do bem; (ii) submete o bem à força expropriatória do Estado; (iii) dá início ao prazo de caducidade.Fase executória• Administrativa: se houver acordo sobre o valor da indenização;• Judicial: se não houver acordo, a Administração Pública deve ajuizar a ação de desapropriação;• Obs: limites à cognição judicial nesta ação (v. arts. 9º e 20 do DL nº 3.365/1941).Vale, por fim, tratar especificamente de quatro institutos ligados à desapropriação, que necessitam ser definidos e devidamente distinguidos: a) tredestinação: ocorre tredestinação quando o Poder Público utiliza o bem expropriado com finalidade diversa daquela declarada no decreto expropriatório. Logo se vê que se trata de situação indesejável, de verdadeiro desvio de finalidade, vício que macula o ato ou procedimento administrativo. É preciso, no entanto, mencionar a distinção frequentemente registrada pela doutrina entre: tredestinação lícita – aquela em que se altera a destinação inicial do bem, dando-se-lhe, porém, outra destinação pública 20 ; tredestinação ilícita – aquela em que não se dá ao bem qualquer destinação pública, isto é, nem se aplica o bem na finalidade alegada no Decreto, nem se dá outra finalidade pública a ele. No primeiro caso, não há sanção jurídica definida para a hipótese, já que o bem está afetado a alguma atividade pública. No segundo caso, surge para o proprietário original a prerrogativa da retrocessão; b) retrocessão: a retrocessão é o direito do proprietário original a reaver a propriedade do bem quando o Poder Público tenha realizado desapropriação e deixado de dar ao bem a finalidade pública que lhe era devida. Há séria controvérsia sobre a natureza jurídica da retrocessão (direito real ou pessoal) 21 , o que traz importantes consequências para questões como a oponibilidade do direito a terceiros, a possibilidade de efetiva reivindicação do bem ou a indenização por perdas e danos, o prazo prescricional. De fato, o modo como o Código Civil regula a questão atualmente parece sustentar a tese de que se trata de direito pessoal 22 . Estranhamente, o Código Civil estabelece apenas o direito de preferência para readquirir o bem, pelo seu preço atual. Parece-nos que a lei adota a perspectiva que considera uma perda de interesse superveniente por parte da Administração em relação ao bem. Ocorreria, assim, um novo negócio sobre o bem e não propriamente o desfazimento do ato expropriatório; c) desapropriação indireta: a desapropriação indireta é a ação indenizatória ajuizada pela pessoa que é despojada da propriedade de um bem, sem que se cumpram os requisitos legais para a realização da desapropriação. Quando o cidadão sofre esbulho praticado pelo Poder Público, que ocupa bem particular, sem cumprir os requisitos da desapropriação, deve se valer dos institutos de defesa da posse e da propriedade. No entanto, nas situações em que o bem já está afetado a uma finalidade pública, não sendo mais possível reavê-lo, resta ao particular a via da ação indenizatória 23 , intuitivamente nomeada como desapropriação indireta – uma espécie de desapropriação às avessas. Embora se verifique certa divergência sobre o tema, registramos o entendimento mais atual do STJ, que aplica à prescrição da ação de desapropriação indireta o prazo de 10 anos da usucapião extraordinária (art. 1.238, parágrafo único, do Código Civil 24 ); d) direito de extensão: é a prerrogativa prevista no art. 4º da LC 76/93 (ação de desapropriação para reforma agrária), segundo o qual, intentada a desapropriação parcial, o proprietário poderá requerer, na contestação, a desapropriação de todo o imóvel, quando a área remanescente ficar: (i) reduzida a superfície inferior à da pequena propriedade rural; ou (ii) prejudicada substancialmente em suas condições de exploração econômica, caso seja o seu valor inferior ao da parte desapropriada. Nesse sentido, FERRAZ, Luciano. Tratado de direito administrativo: direito administrativo dos bens e restrições estatais à propriedade. São Paulo: Ed. RT, 2014, p. 377. No mesmo sentido, STJ, REsp 857.596/RN , 2ª Turma, rel. Min. Eliana Calmon, j. 06.05.2008. FERRAZ, Luciano. Tratado de direito administrativo... cit., p. 378. Nesse sentido, JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 13ª ed. São Paulo: Ed. RT, 2018, p. 536. STJ, REsp 1.309.158/RJ , 4ª Turma, rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 26.09.2017. JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 13ª ed. São Paulo: Ed. RT, 2018, p. 528. Nesse sentido, STJ, AgRg no REsp 1.204.564/PR, 1ª Turma, rel. Min. Hamilton Carvalhido, j. 19.10.2010. Na verdade, o próprio nome Tombo deriva de “tomo”, que deriva do grego tómos, cujo significado mais conhecido é o de parte ou porção, pedaço de papiro, volume de uma obra escrita. Desse modo, por extensão, passou a designar os objetos em que se faziam registos e os arquivos dos documentos públicos. Decreto-lei nº 25/1937: “Art. 13. O tombamento definitivo dos bens de propriedade particular será, por iniciativa do órgão competente do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, transcrito para os devidos efeitos em livro a cargo dos oficiais do registro de imóveis e averbado ao lado da transcrição do domínio. § 1º No caso de transferência de propriedade dos bens de que trata êste artigo, deverá o adquirente, dentro do prazo de trinta dias, sob pena de multa de dez por cento sôbre o respectivo valor, fazê-la constar do registro, ainda que se trate de transmissão judicial ou causa mortis. § 2º Na hipótese de deslocação de tais bens, deverá o proprietário, dentro do mesmo prazo e sob pena da mesma multa, inscrevê-los no registro do lugar para que tiverem sido deslocados. § 3º A transferência deve ser comunicada pelo adquirente, e a deslocação pelo proprietário, ao Serviço do Patrimônio Histórico e Artistico Nacional, dentro do mesmo prazo e sob a mesma pena”. Decreto-lei nº 3.365/1941: “Art. 2º (...) § 2º Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa”. Decreto-lei nº 25/1937: “Art. 19. O proprietário de coisa tombada, que não dispuzer de recursos para proceder às obras de conservação e reparação que a mesma requerer, levará ao conhecimento do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional a necessidade das mencionadas obras, sob pena de multa correspondente ao dobro da importância em que fôr avaliado o dano sofrido pela mesma coisa. § 1º Recebida a comunicação, e consideradas necessárias as obras, o diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e Artistico Nacional mandará executá-las, a expensas da União, devendo as mesmas ser iniciadas dentro do prazo de seis mezes, ou providenciará para que seja feita a desapropriação da coisa. § 2º À falta de qualquer das providências previstas no parágrafo anterior, poderá o proprietário requerer que seja cancelado o tombamento da coisa. § 3º Uma vez que verifique haver urgência na realização de obras e conservação ou reparação em qualquer coisa tombada, poderá o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional tomar a iniciativa de projetá-las e executá-las, a expensas da União, independentemente da comunicação a que alude êste artigo, por parte do proprietário”. Decreto-lei nº 25/1937: “Art. 16. No caso de extravio ou furto de qualquer objéto tombado, o respectivo proprietário deverá dar conhecimento do fáto ao Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, dentro do prazo de cinco dias, sob pena de multa de dez por cento sôbre o valor da coisa”. Decreto-lei nº 25/1937: “Art. 17. As coisas tombadas não poderão, em caso nenhum ser destruidas, demolidas ou mutiladas, nem, sem prévia autorização especial do Serviço do Patrimônio Histórico e Artistico Nacional, ser reparadas, pintadas ou restauradas, sob pena de multa de cincoenta por cento do dano causado. Parágrafo único. Tratando-se de bens pertencentes à União, aos Estados ou aos municípios, a autoridade responsável pela infração do presente artigo incorrerá pessoalmente na multa”. Decreto-lei nº 25/1937: “Art. 14. A. coisa tombada não poderá saír do país, senão por curto prazo, sem transferência de domínio e para fim de intercâmbio cultural, a juízo do Conselho Consultivo do Serviço do Patrimônio Histórico e Artistico Nacional. Art. 15. Tentada, a não ser no caso previsto no artigo anterior, a exportação, para fora do país, da coisa tombada, será esta sequestrada pela União ou pelo Estado em que se encontrar. § 1º Apurada a responsábilidade do proprietário, ser-lhe-á imposta a multa de cincoenta por cento do valor da coisa, que permanecerá sequestrada em garantia do pagamento, e até que êste se faça. § 2º No caso de reincidência, a multa será elevada ao dôbro. § 3º A pessôa que tentar a exportação de coisa tombada, alem de incidir na multa a que se referem os parágrafos anteriores, incorrerá, nas penas cominadas no Código Penal para o crime de contrabando”. Decreto-lei nº 25/1937: “Art. 12. A alienabilidade das obras históricas ou artísticas tombadas, de propriedade de pessôas naturais ou jurídicas de direito privado sofrerá as restrições constantes da presente lei”. Decreto-lei nº 25/1937: “Art. 11. As coisas tombadas, que pertençam à União, aos Estados ou aos Municípios, inalienáveis por natureza, só poderão ser transferidas de uma à outra das referidas entidades. Parágrafo único. Feita a transferência, dela deve o adquirente dar imediato conhecimento ao Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional”. Quanto a isso, é preciso observar as disposições dos parágrafos do art. 2º do Decreto-lei nº 3.365/1941: “§ 2º Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa. § 3º É vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República”. Decreto-lei nº 3.365/1941: “Art. 5º Consideram-se casos de utilidade pública: a) a segurança nacional; b) a defesa do Estado; c) o socorro público em caso de calamidade; d) a salubridade pública; e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência; f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica; g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde, clínicas, estações de clima e fontes medicinais; h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos; i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais; j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo; k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza; l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor histórico ou artístico; m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios; n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves; o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária; p) os demais casos previstos por leis especiais” (...). Lei nº 4.132/1962: “Art. 2º Considera-se de interesse social: I - o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu destino econômico; II - a instalação ou a intensificação das culturas nas áreas em cuja exploração não se obedeça a plano de zoneamento agrícola, VETADO; III - o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola: IV - a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou tácita do proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de mais de 10 (dez) famílias; V - a construção de casa populares; VI - as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e serviços públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação armazenamento de água e irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas; VII - a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais. VIII - a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades turísticas” (...). STF: “(...) a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sedimentou-se no sentido da competência desta Corte para análise e julgamento de mandado de segurança quando, após o decreto expropriatório do Presidente da República, o ato impugnado for qualquer ato administrativo decorrente do procedimento de desapropriação” ( RCL 5.182 -MC, rel. min. Gilmar Mendes, decisão monocrática, julgamento em 29.05.2007, DJ de 04.06.2007). STJ: “CIVIL, PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. INDENIZAÇÃO. DESAPROPRIAÇÃO. RETROCESSÃO. DESTINAÇÃO DIVERSA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE QUE O DESVIO TENHA FAVORECIDO AO PARTICULAR. FINALIDADE PÚBLICA ATINGIDA. RECURSO ESPECIAL PROVIDO DESPROVIDO. 1. Ação de retrocessão, com pedido alternativo de transformação em perdas e danos, movida contra o município de Cubatão, que desapropriou imóvel dos autores com a finalidade de implantação de um parque ecológico, mas celebrou contrato de concessão real de uso de imóvel que tem por objeto a construção de um centro de pesquisas ambientais, um pólo industrial metal-mecânico e um terminal intermodal de cargas rodoviário com estacionamento. Sentença julgando improcedentes os pedidos, por entender que, apesar da nova destinação, a mesma mantém o interesse público. Apelação dos autores improvida pelo TJ/SP, em razão da mantença do interesse público pela geração de empregos aos munícipes e facilitação do transporte de cargas na região, além do fato de a doutrina e a jurisprudência terem mitigado, ao longo do tempo, o conceito de desvio de finalidade para efeito de retrocessão e da cláusula expressa de renúncia ao direito de recompra. Recurso especial dos autores sustentando, em síntese, a ineficácia da renúncia de recompra ante as prescrições imperativas contidas na lei substantiva civil, bem como a falta de interesse público na nova destinação dos bens, caracterizando desvio de finalidade. Não foram apresentadas contra-razões. 2. Acerca da natureza jurídica da retrocessão, temos três correntes principais: aquela que entende ser a retrocessão um direito real em face do direito constitucional de propriedade (CF, artigo 5º, XXII) que só poderá ser contestado para fins de desapropriação por utilidade pública CF, artigo 5º, XXIV. Uma outra, entende que o referido instituto é um direito pessoal de devolver o bem ao expropriado, em face do disposto no artigo 35 da Lei 3.365/41, que diz que os bens incorporados ao patrimônio público não são objeto de reivindicação, devendo qualquer suposto direito do expropriado ser resolvido por perdas e danos. Por derradeiro, temos os defensores da natureza mista da retrocessão (real e pessoal) em que o expropriado poderá requerer a preempção ou, caso isso seja inviável, a resolução em perdas e danos. 3. Esta Superior Corte de Justiça possui jurisprudência dominante no sentido de que não caber a retrocessão no caso de ter sido dada ao bem destinação diversa daquela que motivou a expropriação. 4. Ou autos revelam que a desapropriação foi realizada mediante escritura pública para o fim de implantação de um Parque Ecológico, o que traria diversos benefícios de natureza ambiental em face dos já tão conhecidos problemas relativos à poluição sofridos pela população daquela região. O imóvel objeto da expropriação foi afetado para instalação de um pólo industrial metal-mecânico, terminal intermodal de cargas rodoviário, um centro de pesquisas ambientais, um posto de abastecimento de combustíveis, um centro comercial com 32 módulos de 32 m. cada, um estacionamento, restaurante/lanchonete. 5. Não demonstrado favorecimento a pessoas de direito privado: Finalidade Pública atingida. 6. Recurso improvido” ( REsp 710.065/SP , 1ª Turma, rel. Min. José Delgado, j. 12.04.2005). Sobre a controvérsia, veja-se a obra de CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26ª ed. São Paulo: Atlas, p. 889. Código Civil: “Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa. Art. 520. O direito de preferência não se pode ceder nem passa aos herdeiros”. STF: “A ação de desapropriação indireta é ação de indenização, de cunho patrimonial, não havendo interesse público que justifique a intervenção do Ministério Público (...). É velha e aturada a jurisprudência desta Corte no sentido de que a intervenção do Ministério Público e dispensável quando haja apenas interesse patrimonial da Fazenda Pública, já que essa dispõe de defensor próprio e é protegida pelo duplo grau de jurisdição” ( RE 554.632 , rel. min. Cezar Peluso, decisão monocrática, julgamento em 28.01.2010, DJe de 18.02.2010). Código Civil: “Art. 1.238. Aquele que, por quinze anos, sem interrupção, nem oposição, possuir como seu um imóvel, adquire-lhe a propriedade, independentemente de título e boa-fé; podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentença, a qual servirá de título para o registro no Cartório de Registro de Imóveis. Parágrafo único. O prazo estabelecido neste artigo reduzir-se-á a dez anos se o possuidor houver estabelecido no imóvel a sua moradia habitual, ou nele realizado obras ou serviços de caráter produtivo”. Nesse sentido, STJ: “ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. PRAZO PRESCRICIONAL. AÇÃO DE NATUREZA REAL. USUCAPIÃO EXTRAORDINÁRIO. SÚMULA 119/STJ. PRESCRIÇÃO VINTENÁRIA. CÓDIGO CIVIL DE 2002. ART. 1.238, PARÁGRAFO ÚNICO. PRESCRIÇÃO DECENAL. REDUÇÃO DO PRAZO. ART. 2.028 DO CC/02. REGRA DE TRANSIÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. ART. 27, §§ 1º E 3º, DO DL 3.365/1941. 1. A ação de desapropriação indireta possui natureza real e, enquanto não transcorrido o prazo para aquisição da propriedade por usucapião, ante a impossibilidade de reivindicar a coisa, subsiste a pretensão indenizatória em relação ao preço correspondente ao bem objeto do apossamento administrativo. 2. Com fundamento no art. 550 do Código Civil de 1916, o STJ firmou a orientação de que ‘a ação de desapropriação indireta prescreve em 20 anos’ (Súmula 119/STJ). 3. O Código Civil de 2002 reduziu o prazo do usucapião extraordinário para 10 anos (art. 1.238, parágrafo único), na hipótese de realização de obras ou serviços de caráter produtivo no imóvel, devendo-se, a partir de então, observadas as regras de transição previstas no Codex (art. 2.028), adotá-lo nas expropriatórias indiretas. 4. Especificamente no caso dos autos, considerando que o lustro prescricional foi interrompido em 13.05.1994, com a publicação do Decreto expropriatório, e que não decorreu mais da metade do prazo vintenário previsto no código revogado, consoante a disposição do art. 2.028 do CC/02, incide o prazo decenal a partir da entrada em vigor do novel Código Civil (11.01.2003). 5. Assim, levando-se em conta que a ação foi proposta em dezembro de 2008, antes do transcurso dos 10 (dez) anos da vigência do atual Código, não se configurou a prescrição. (...)” ( REsp 1.300.442/SC , rel. Min. Herman Benjamin, j. 18.06.2013).

12.1. direito de propriedade e os fundamentos da intervenção do Estado

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