Manual de Direito Administrativo - Ed. 2019

13. Controle da Administração Pública - C) O Controle Sobre a Ação Administrativa do Estado

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C) O CONTROLE SOBRE A AÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO

Autor:

Gabriel Lino de Paula Pires

13.1. A sujeição da Administração Pública ao Direito e a relevância da atividade de controle

A Administração Pública e o Direito: esses dois dados constituem importantes elementos componentes da vida em sociedade, acompanham a história das instituições estatais desde seus primórdios e se apresentam em constante evolução.

A instituição estatal é umbilicalmente ligada ao direito, e vice-versa 1 . O Estado se sustenta pelo direito e põe, ou dispõe, o próprio direito. É este, aliás, o entendimento que se extrai da obra do alemão Kriele:

Portanto, nós temos haver aqui com uma confrontação dialética típica. O Poder advém do Direito, e o Direito advém do Poder. No entanto, as duas frases, as quais aparentam excluir-se mutuamente, são corretas. Os órgãos estatais decidem sobre o que é Direito, mas eles o fazem com base na atribuição jurídica de competências. As normas de organização, as quais decidem sobre as formas de atribuição de competência, também podem ser modificadas, mas somente pelos órgãos competentes e nos respectivos procedimentos previstos 2 .

Especialmente pela difusão dos ideais propalados pelos revolucionários franceses e norte-americanos do Século XVIII, tornou-se ponto marcante no desenvolvimento da estrutura jurídica ocidental o reconhecimento de que todos os poderes atribuídos ao Estado, todos os deveres e restrições impostos aos cidadãos pelo ente estatal, somente se justificam legitimamente por regras de direito validamente postas em vigência 3 .

Uma vez implantado o princípio da legalidade, o direito (como sistema normativo) passa a obrigar a todos, inclusive o próprio Estado.

A lei, na condição de regra de conduta que prescreve ou proíbe determinados comportamentos, projeta seus efeitos sobre a vida dos cidadãos individual ou coletivamente considerados, assim como sobre a ação do Estado, que passa a ter de respeitar o paradigma legal, justamente para que não tenha seus próprios atos contestados pelos cidadãos, mantendo assim sua autoridade pelo próprio direito.

Sundfeld retratou tal panorama:

Sendo expressão da vontade geral, a lei impor-se-á ao próprio Estado, quando este se ocupar do Governo e da Justiça. Nisto consiste a superioridade da lei: na virtude de ser superior – e, portanto, de condicionar – aos atos administrativos e às sentenças. Desse modo, estabelecendo-se uma hierarquia entre a lei e os atos de sua execução (atos administrativos e sentenças), criam-se os meios técnicos indispensáveis ao funcionamento da separação dos Poderes 4 .

Imposta a exigência de atuação legal ou lícita do Estado, decorre naturalmente a necessidade de atuação lícita da Administração Pública, conjunto de órgãos e agentes estatais responsáveis pelo exercício da função administrativa do Estado.

Não se discute mais, no âmbito dos Estados ocidentais contemporâneos, que o Estado, assim como o indivíduo, deve ele próprio respeito ao direito vigente, ainda que seja ele, e talvez por isso a fortiori, quem por si mesmo produz o direito, normalmente em uma forma de representação da vontade popular.

Poderiam parecer prescindíveis tais considerações, de tão óbvias que se apresentem.

Ocorre, porém, que é a partir da implantação dos princípios basilares do Estado de Direito, em especial do princípio da legalidade, que se constitui a ideia de submissão do Estado à própria lei, ou, mais adequadamente, ao direito 5 .

Mais: é nesse momento que se reúnem as condições propícias ao surgimento das noções iniciais do que constituiria mais tarde o ramo do direito chamado Direito Administrativo 6 .

É a partir do respeito ao princípio da legalidade, ademais, que se constata outra importante assertiva, a qual constitui propriamente a base do controle de legalidade dos atos da Administração Pública: a atuação do Poder Público com desrespeito ou violação em relação aos parâmetros legais acarreta a invalidade jurídica dos atos, omissões, ou posturas adotadas. Ou seja, a ilegalidade do comportamento implica a possibilidade de se declarar formalmente sua invalidade jurídica e, com isso, adotar providências que garantam sua extirpação do mundo jurídico, a provável eliminação de seus efeitos e ainda a própria produção de efeitos contrários, tal como preconizado no ordenamento jurídico.

Desse modo, a lei (o direito) passa a constituir fator que condiciona a validade (a correção) da atuação estatal.

Essas noções não se podem abandonar porque consistem pressupostos indispensáveis ao entendimento da própria atividade de controle da Administração Pública, íntima e imprescindivelmente ligada ao princípio da legalidade.

Somente com a implantação do princípio da legalidade 7 torna-se possível submeter a ação administrativa do Estado à obediência de regras estabelecidas formalmente. Tais regras, por sua vez, passam a ser condicionantes da validade de todo e qualquer ato estatal.

A inobservância do ordenamento acarreta, então, a possibilidade de se invalidar o ato estatal prolatado de maneira viciada. Por certo, de nada adiantaria que se reconhecesse o dever do Estado de atuação conforme o direito, se o próprio direito não dispusesse sobre determinados mecanismos que, conferindo poderes a órgãos de controle, permitissem o desencadeamento de atos e procedimentos de análise da licitude dos atos estatais, cuja finalidade precípua é a de reconduzir a Administração ao caminho juridicamente válido.

A atividade de controle de legalidade dos atos da Administração Pública consiste, portanto, exatamente na verificação de conformidade dos atos estatais em relação ao ordenamento jurídico em vigor e se revela, assim, como um mecanismo de garantia da legalidade, na medida em que visa à manutenção da autoridade do ordenamento em face do próprio Estado.

Di Pietro expressou a relação existente entre o controle da Administração Pública e a obediência aos princípios impostos pela ordem jurídica:

A finalidade do controle é a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa 8 .

Vale ressaltar que adotamos aqui uma concepção ampla do controle da Administração Pública, tal como trazida por Medauar:

Para fins de estudo do controle incidente sobre a Administração Pública e seus agentes, mostra-se viável partir da noção essencial apresentada por Forti, Bergeron e Giannini, no sentido de verificação da conformidade de uma atuação a determinados cânones 9 .

A acepção que se adota neste trabalho é, portanto, a que considera o controle como atividade que se exerce pela análise dos atos da Administração Pública e seu cotejo com o direito vigente.

É relevante ainda esclarecer que a expressão controle de legalidade pode ser utilizada como sinônimo de outras, tais como: controle de validade, controle de conformidade com o direito, controle de licitude ou controle de juridicidade.

Abordemos agora, nos próximos tópicos, o estudo das espécies de controle que são exercidos sobre a Administração Pública.

13.2. Disciplina legal do controle e desburocratização das atividades estatais

O controle da Administração Pública é referido de modo especial no Decreto-Lei 200/1967. Trata-se de diploma legal ainda vigente que traz importantes normas sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública na esfera federal.

Segundo o seu art. 6º, as atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: (i) planejamento; (ii) coordenação; (iii) descentralização; (iv) delegação de competência; (v) controle.

Sobre o conteúdo do controle a ser exercido, diz o DL 200/67 que o controle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente (art. 13):

a) o controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado;

b) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;

c) o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.

Não se olvide, porém, que o próprio legislador já reconhece a necessidade de se evitar a criação de mecanismos de controle meramente formais, que tornem essa atividade excessivamente burocrática:

Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.

Ainda no que toca à desburocratização das atividades públicas e, em especial, das atividades de controle, vale citar a recente promulgação da Lei 13.726/2018, que traz diversas disposições nesse sentido. Essa lei é parte do processo de desburocratização estatal que se busca 10 . Regula primordialmente a relações entre Estado e cidadão, mas certamente trará efeitos também para as atividades de controle da Administração Pública.

13.3. Classificação (espécies de controle)

As atividades de controle sobre a Administração Pública podem ser classificadas por diversos critérios. Não se trata propriamente de ser relevante memorizar a classificação de modo mecânico. A relevância dessa classificação, como aliás, de todas as classificações teóricas, está em compreender as distinções entre os métodos, o alcance e os efeitos jurídicos dessas atividades que se classificam.

Com esse norte, de compreender a relevância jurídica das classificações e as distinções significativas entres as espécies de controle identificadas, iniciamos esse estudo.

13.3.1. Quanto ao órgão controlador

Com base no critério da identificação do órgão controlador, é possível classificar o controle em:

a) administrativo;

b) legislativo;

c) judicial.

Assim, nomeia-se a espécie de controle de acordo com o órgão que exerce essa função. Obviamente, se é o Poder Executivo que exerce o controle, nomeamos essa atividade de controle administrativo. Se o controle é exercido pelo Poder Legislativo, trata-se de controle legislativo. E finalmente se é o Poder Judiciário quem exerce o controle trata-se de controle judicial.

A aparente singeleza da questão não pode nos fazer esquecer de um problema: é correto usar essa nomenclatura quando esses Poderes de Estado se encontram no exercício de suas funções precípuas.

Imagine-se, por exemplo, que a Presidência do Tribunal de Justiça de determinado Estado, no exercício de seu poder de autotutela, anula um processo de licitação iniciado pelo setor competente, por encontrar vícios. Embora nos encontremos no âmbito do Poder Judiciário, trata-se de controle administrativo, já que se encontram aí os órgãos do Poder Judiciário no exercício de função administrativa. Do mesmo modo, isso pode ocorrer com o Poder Legislativo, que frequentemente exerce função administrativa e pode também exercer controle administrativo.

Já se um Juiz de Direito anula um ato público no exercício precípuo da jurisdição, como no julgamento de um mandado de segurança, aí sim estaríamos diante do controle judicial. Do mesmo modo, se o Congresso Nacional susta ato do Poder Executivo que exorbita de seu poder regulamentar, estaremos aí diante de controle legislativo.

Portanto, somente se verifica correta a utilização dessa classificação quando observamos cada um dos Poderes no exercício de suas funções precípuas.

13.3.2. Quanto à posição do órgão controlador em relação ao órgão controlado

Podemos também classificar as atividades de controle da administração pública com base no critério da posição do órgão controlador em relação ao órgão controlado.

Para tanto, observa-se se tais órgãos se encontram na estrutura do mesmo Poder de Estado da mesma unidade federativa. Se afirmativa a resposta, trata-se de controle interno. Se negativa a resposta, estamos diante do controle externo.

Podemos, assim, classificar o controle em:

interno, aquele que é exercido por órgão ou agente que se localiza na mesma estrutura administrativa do órgão controlado (mesmo Poder da mesma unidade federativa);

externo, aquele que é exercido por órgão ou agente que se localiza fora da estrutura administrativa integrada pelo órgão controlado (outro Poder da mesma unidade federativa ou outra unidade federativa) 11 .

O art. 74 da Constituição Federal impõe que todos os Poderes de Estado desenvolvam mecanismos de controle interno:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Encontram-se exemplos de controle interno nos órgãos frequentemente nomeados como Corregedorias ou Controladorias. Nesse sentido, a decisão do STF:

A Controladoria-Geral da União (CGU) pode fiscalizar a aplicação de verbas federais onde quer que elas estejam sendo aplicadas, mesmo que em outro ente federado às quais foram destinadas. A fiscalização exercida pela CGU é interna, pois feita exclusivamente sobre verbas provenientes do orçamento do Executivo (RMS 25.943, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 24-11-2010, P, DJe de 2-3-2011).

Já sobre o controle externo, o art. 71 da Constituição se refere a ele expressamente, afirmando que se trata de controle que estará a cargo do Congresso Nacional, sendo exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União. É preciso, porém, observar que há controle externo sempre que um órgão público exerça controle sobre a atividade administrativa desenvolvida por órgão integrante de outro Poder ou outra unidade federativa. Exemplificando, o controle judicial (jurisdicional) sobre a atividade administrativa do Poder Executivo é sempre uma forma de controle externo.

Como se trata de permissão para ingerência de um Poder de Estado sobre outro, o controle externo é excepcional e depende de expressa previsão constitucional. Nesse sentido, decisão do Supremo Tribunal Federal:

Art. 78, § 3º, da Constituição do Estado do Parana. Possibilidade de reexame, pelo Tribunal de Contas estadual, das decisões fazendárias de última instância contrárias ao erário. Violação do disposto no art. e no art. 70 da Constituição do Brasil. A Constituição do Brasil – art. 70 – estabelece que compete ao Tribunal de Contas auxiliar o Legislativo na função de fiscalização a ele designada. (...) Não cabe ao Poder Legislativo apreciar recursos interpostos contra decisões tomadas em processos administrativos nos quais se discuta questão tributária ( ADI 523 , rel. min. Eros Grau, j. 3-4-2008, P, DJe 17-10-2008).

A Constituição Federal relaciona o controle interno ao controle externo, ao dispor que “os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária” (art. 74, § 1º). Além disso, ainda segundo o texto constitucional, “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União” (§ 2º).

13.3.3. Quanto à natureza do controle

Quanto à sua natureza ou essência, o controle pode ser de legalidade ou de mérito.

Pelo controle de legalidade, o órgão controlador verifica a conformidade da atuação do órgão controlado em relação ao direito vigente. O órgão ou agente que exerce controle sobre outros atos analisa se tais atos contêm vícios ou violações às normas jurídicas. O raciocínio utilizado diz respeito a esse aspecto: ser ou não o ato conforme o direito objetivo. Por isso, diz-se que o controle de legalidade por ser também designado como controle de juridicidade.

Já o controle de mérito diz respeito à pertinência do próprio conteúdo do ato. Aqui, o órgão ou agente controlador manifesta sua concordância ou sua discordância em relação à disposição contida no ato. Não se trata de dizer se o ato é lícito ou não, mas sim de manifestar se o ato é oportuno ou não, é conveniente ou não, é útil ou não, é benéfico ou não. O raciocínio aplicado gravita em torno dessa questão: a conveniência ou oportunidade do ato praticado.

O controle judicial sobre a Administração Pública é sempre um controle de legalidade, pois ao Judiciário não é dado avaliar a questão da conveniência do ato. Por isso mesmo, desenvolveu-se o conceito teórico de mérito do ato administrativo: um determinado núcleo do ato que seria intangível pelo Poder Judiciário. Na verdade, um determinado raciocínio que não cabe ao Juiz realizar.

De outro lado, existe comumente controle de mérito quando se trata do controle interno que se realiza no âmbito da própria Administração Direta: o chamado controle hierárquico. Sem dúvida, a organização em hierarquia acaba por atribuir aos órgãos e agentes colocados em posição superior um inerente poder de análise e revisão dos atos, mesmo que discricionários. Além disso, verifica-se o exercício de controle de mérito nas hipóteses em que a Constituição expressamente atribui a um Poder de Estado a prerrogativa de realizar tal análise sobre atos de outros Poderes ou órgãos. É o que se verifica, por exemplo, na hipótese do art. 52, inciso III, da Constituição Federal:

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...)

III – aprovar previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha de:

a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição;

b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da República;

c) Governador de Território;

d) Presidente e diretores do Banco Central;

e) Procurador-Geral da República;

f) titulares de outros cargos que a lei determinar;

Trata-se de nítido controle de mérito, pois ao Senado Federal é dado rejeitar pessoas indicadas a tais cargos pela discordância em relação ao conteúdo do ato, à própria indicação. Não se trata de controle de legalidade, mas sim de discordância sobre o mérito do ato de indicação.

13.3.4. Quanto ao momento

Quanto ao momento em que é exercido o controle, diz-se que o controle pode ser: prévio (preventivo ou a priori), concomitante (sucessivo ou simultâneo) e posterior (subsequente ou corretivo).

Controle prévio é aquele que se estabelece antes da prática ou da consolidação do ato. O próprio exemplo anteriormente referido, de aprovação pelo Senado Federal de pessoas indicadas a determinados cargos, representa uma forma de controle prévio (art. 52, III, CF). Também o controle jurisdicional que ocorra numa ação em que se busca a tutela preventiva de direitos pode se revelar como controle prévio.

O controle concomitante ocorre quando a análise do órgão de controle é simultânea à prática dos atos ou ao transcurso dos respectivos processos. Exemplo desse controle concomitante é o que é realizado pelos Tribunais de Contas em relação a contratos administrativos durante a execução contratual.

Finalmente, o controle posterior é aquele que se dá após a prática ou conclusão dos atos ou processos controlados. Na esfera judicial, ocorre controle posterior quando se pede a anulação de ato já praticado.

13.3.5. Quanto à iniciativa

No que se refere à iniciativa, o controle pode ser de ofício ou provocado.

Controle de ofício é o que se inicia pela própria deliberação espontânea do órgão controlador, independentemente da provocação de qualquer outro órgão ou cidadão. É o que se dá com frequência na atuação dos Tribunais de Contas, que possuem o dever legal de atuar, ainda que sem qualquer provocação. Também o Ministério Público é órgão que tem o dever jurídico de atuar de ofício.

Já o controle provocado somente se inicia quando cidadão ou pessoa jurídica pratica ato que desencadeia determinado dispositivo de controle. O controle judicial, dada a inércia da jurisdição, é sempre necessariamente provocado.

Além disso, mesmo os órgãos de controle que possuem o dever de atuar de ofício podem ter sua movimentação provocada por cidadão ou pessoa jurídica. É que os cidadãos em geral sempre podem peticionar aos Poderes Públicos em defesa de seus direitos 12 e, no exercício desse direito constitucional, podem vir a desencadear a atuação de órgãos de controle. Veja-se, por exemplo, que os arts. 70 e 71 da Constituição Federal atribuem ao Tribunal de Contas da União o dever de exercer o controle das contas públicas – sem que seja necessária qualquer provocação –, mas o § 2º do art. 74 versa que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

13.4. Aprofundamento

13.4.1. Controle administrativo

O controle administrativo, como o nome intuitivamente indica, é o conjunto de mecanismos utilizados pela própria Administração Pública para a fiscalização e eventual correção de seus próprios atos.

É sempre bom lembrar que essa espécie de controle se desenvolve no âmbito de qualquer dos Poderes de Estado, desde que estejam eles no exercício de função administrativa. Frequentemente nos referimos ao Poder Executivo, pois se trata de quem exerce precipuamente a função administrativa do Estado. Não nos esqueçamos, porém, que os Poderes Judiciário e Legislativo também o fazem, ainda que esta não seja sua função principal.

Além disso, como já vimos, o grande conjunto das pessoas que compõem a Administração Pública é formado por dois conjuntos menores: a Administração Pública Direta e a Administração Pública Indireta.

Quando se trata de compreender o controle exercido no interior dessas pessoas, notadamente no interior das pessoas políticas (Administração Direta), é preciso observar que vigora aí uma estrutura hierarquizada. Trata-se propriamente do chamado controle hierárquico, desenvolvido com fundamento no poder de autotutela da Administração Pública. Neste, os poderes dos órgãos colocados numa posição superior são naturalmente decorrentes da hierarquia e se exercem por meio de atos como a aprovação, a homologação, o visto, a revogação e a anulação. As Súmulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal expressam o exercício da autotutela.

Situação distinta é aquela que se refere ao controle exercido pelas pessoas da Administração Direta sobre os atos das pessoas da Administração Indireta. Essa relação recebe variados nomes de nossa doutrina. Pode ser chamada de controle, de tutela, de vinculação ou ainda de supervisão ministerial.

Certamente a Administração Direta deve exercer alguma espécie de controle sobre a Administração Indireta. Isto é, a pessoa política criadora exerce certo controle sobre a criatura (a pessoa jurídica criada).

Não obstante, há que se ressaltar que esse controle é limitado a aspectos finalísticos e não se confunde com a relação hierárquica.

No interior da própria Administração Direta, existe entre os órgãos e agentes públicos a relação de hierarquia. Nesta, os poderes do agente controlador se presumem, pois são naturalmente decorrentes da estrutura hierarquizada.

na relação que se estabelece entre a pessoa política da Administração Direta e a pessoa jurídica da Administração Indireta, os poderes não se presumem e só existem na medida e intensidade precisamente previstas na legislação específica.

A legislação federal prevê o regramento dessa relação no Decreto-Lei 200/1967.

Segundo o caput do art. 26 do Decreto-Lei 200/67, com relação à Administração Indireta, a supervisão ministerial visará a assegurar, essencialmente:

I – a realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da entidade;

II – a harmonia com a política e a programação do Governo no setor de atuação da entidade;

III – a eficiência administrativa;

IV – a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.

Em seguida, assevera o parágrafo único do art. 26 que a supervisão deve ser exercida mediante adoção das seguintes medidas:

a)indicação ou nomeação pelo Ministro ou, se for o caso, eleição dos dirigentes da entidade, conforme sua natureza jurídica;

b) designação, pelo Ministro, dos representantes do Governo Federal nas Assembleias Gerais e órgãos de administração ou controle da entidade;

c)recebimento sistemático de relatórios, boletins, balancetes, balanços e informações que permitam ao Ministro acompanhar as atividades da entidade e a execução do orçamento-programa e da programação financeira aprovados pelo Governo;

d)aprovação anual da proposta de orçamento-programa e da programação financeira da entidade, no caso de autarquia;

e)aprovação de contas, relatórios e balanços, diretamente ou através dos representantes ministeriais nas Assembleias e órgãos de administração ou controle;

f)fixação, em níveis compatíveis com os critérios de operação econômica, das despesas de pessoal e de administração;

g)fixação de critérios para gastos de publicidade, divulgação e relações públicas;

h)realização de auditoria e avaliação periódica de rendimento e produtividade;

i)intervenção, por motivo de interesse público.

CONTROLE ADMINISTRATIVO

Administração Direta

• Hierarquia (poderes amplos de controle que decorrem naturalmente da estrutura hierárquica);

• Autotutela;

• Instrumentos: aprovação, homologação, visto, anulação, revogação;

• STF, Súmulas 346 e 473.

Administração Direta versus Administração Indireta

• Controle, tutela, vinculação administrativa ou supervisão ministerial;

• Poderes de controle limitados às disposições legais pertinentes;

• Instrumentos: art. 26 do DL 200/1967.

13.4.2. Controle legislativo

Por sua vez, o Poder Legislativo exerce, como uma de suas funções típicas, o controle sobre a atuação da Administração Pública. O controle legislativo, em especial sobre o Poder Executivo, é propriamente um dos pontos essenciais do nosso sistema de separação e inter-relacionamento entre os Poderes de Estado.

A Constituição Federal evidencia esse aspecto ao estabelecer as competências do Congresso Nacional (arts. 48 e 49) e das Casas que o compõem, a Câmara dos Deputados (art. 51) e o Senado Federal (art. 52).

Não se olvide, porém, que as Casas Legislativas, para bem cumprirem suas funções de fiscalização da gestão pública, receberam do texto constitucional o imprescindível auxílio dos Tribunais de Contas. Os Tribunais de Contas são órgãos com especial aptidão para o controle da administração pública e com a declarada missão constitucional de prestar auxílio ao Poder Legislativo nessa tarefa (arts. 70 e seguintes da Constituição).

Em razão disso, entre as tantas hipóteses em que o Poder Legislativo exerce controle sobre a Administração Púbica, é possível distinguir situações de:

a) controle parlamentar direto: hipóteses em que a Casa Legislativa exerce poderes e toma decisões, independentemente do apoio ou da prévia manifestação do Tribunal de Contas. Exemplos desse controle são encontrados nos arts. 49, V, 50 e 85 da Constituição Federal;

b) controle parlamentar indireto: hipóteses em que a Casa Legislativa toma decisões após e baseadas em prévia manifestação do Tribunal de Contas. Exemplos estão nos arts. 49, IX, 70 e 71 do texto constitucional.

CONTROLE LEGISLATIVO

Controle parlamentar direto

• independe de prévia atuação do Tribunal de Contas;

• hipóteses na CF: arts. 49, V, 50 e 85.

Controle parlamentar indireto

• depende e se baseia na prévia manifestação do Tribunal de Contas;

• hipóteses na CF: arts. 49, IX, 70 e 71.

Vale ainda abordar o papel do Tribunal de Contas no exercício de controle da Administração Pública.

O Tribunal de Contas é órgão que integra o Poder Legislativo, auxiliando-o na tarefa de controle da gestão pública.

Não obstante, trata-se de órgão fundamental na estrutura constitucional brasileira, razão pela qual recebe da Constituição competências e prerrogativas de nítida relevância.

O art. 71 da Constituição traz o rol das competências do Tribunal de Contas da União. Adverte, de início, que o controle externo da Administração Pública, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União. Em seguida, arrola as competências do TCU, assim dispostas:

I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III – apreciar, para fins de registro, a...

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29 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1201071676/13-controle-da-administracao-publica-c-o-controle-sobre-a-acao-administrativa-do-estado-manual-de-direito-administrativo-ed-2019