Manual de Direito Administrativo - Ed. 2019

16. Ações e Remédios Constitucionais Especiais - C) O Controle Sobre a Ação Administrativa do Estado

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Autor:

Gabriel Lino de Paula Pires

A Constituição Federal e a legislação infraconstitucional – regulamentando a primeira – criam ações e processos especiais com vistas a assegurar poderes e métodos que propiciem uma adequada proteção dos direitos constitucionais em específico.

A concepção de um capítulo próprio para tais ações especiais neste manual tem em conta a intensa e frequente influência desses remédios nas atividades da Administração Pública.

São remédios concebidos para fazer frente a arbítrio ou omissão indevida das autoridades públicas, frequentemente quando estão elas no exercício da função administrativa do Estado.

Daí a relevância que aqui se dá a tais ações especiais.

16.1. Mandado de segurança (Lei n 12.016/2009)

Mandado de segurança é a ação constitucional destinada a proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público (art. , LXIX, CF).

Trata-se de ação civil de rito sumário especial. Distingue-se das demais ações civis por seu objeto específico e seu procedimento célere e, também, especial.

Além da sumariedade de seu rito, vale apontar a prioridade legal de sua tramitação, pois os processos de mandado de segurança e os respectivos recursos terão prioridade sobre todos os atos judiciais, salvo habeas corpus (art. 20 da Lei nº 12.016/2009). A nosso ver, estão os mandados de segurança excluídos da regra estabelecida no art. 12 do Código de Processo Civil de 2015, segundo a qual os juízes e os tribunais atenderão, preferencialmente, à ordem cronológica de conclusão para proferir sentença ou acórdão. O próprio § 2º, VII, do art. 12 permite essa conclusão.

Possuem legitimidadepara impetrar mandado de segurança as pessoas físicas e jurídicas em geral, nacionais ou estrangeiras.

Reconhece-se, também, a possibilidade de impetração de mandado de segurança por órgãos públicos quando se trata de exercer a defesa de prerrogativas funcionais, a despeito de não possuírem personalidade jurídica. No mesmo sentido, aponta o conteúdo da Súmula do STJ nº 525: “A Câmara de vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais”.

Ainda é preciso mencionar o entendimento de que, no âmbito privado, as universalidades reconhecidas por lei – como o espólio, a massa falida e o condomínio – também podem se valer do mandado de segurança, quando se trata da defesa de seus direitos, desde que líquidos e certos 1 .

Note-se que quando o direito ameaçado ou violado couber a várias pessoas, qualquer delas poderá requerer o mandado de segurança (art. , § 3º, da Lei 12.016/2009).

Além disso, o titular de direito líquido e certo decorrente de direito, em condições idênticas, de terceiro poderá impetrar mandado de segurança a favor do direito originário, se o seu titular não o fizer, no prazo de 30 (trinta) dias, quando notificado judicialmente (art. 3º).

Para que seja legítima a impetração do mandado de segurança, é necessário que se verifique a existência de um ato de autoridade pública a ser confrontado para proteger direito líquido e certo.

O texto constitucional diz ser cabível o mandado de segurança quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público (art. 5º, LXIX). A doutrina observa, no mesmo sentido, que “ato de autoridade é toda manifestação ou omissão do Poder Público ou de seus delegados, no desempenho de suas funções ou a pretexto de exercê-las” 2 .

Vale observar que a Lei nº 12.016/2009 dá o exato tom dessa questão, ao estabelecer que: “Art. 6º (...) § 3º Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática”. Note-se, portanto, que é preciso distinguir a autoridade pública (que tem poder de decisão) do mero executor do ato (este sem poder decisório sobre fazer o ato ou desfazê-lo). Aquele que pratica meros atos executórios não se amolda à figura legal da autoridade coatora, mas sim aquele que profere atos decisórios.

Segundo a Lei, equiparam-se às autoridades, para os efeitos do cabimento de mandado de segurança, os representantes ou órgãos de partidos políticos e os administradores de entidades autárquicas, bem como os dirigentes de pessoas jurídicas ou as pessoas naturais no exercício de atribuições do poder público, evidentemente naquilo que disser respeito a essas atribuições (art. 1º, § 1º).

Por outro lado, não cabe mandado de segurança contra os atos de gestão comercial praticados pelos administradores de empresas públicas, de sociedade de economia mista e de concessionárias de serviço público (art. 1º, § 2º). Trata-se, propriamente, de distinção que se aproxima da clássica divisão entre atos e império e atos de gestão.

Questão relevante diz respeito ao cabimento de mandado de segurança contra atos praticados no exercício de competência delegada. O conteúdo da Súmula do Supremo Tribunal Federal, nº 510, esclarece a definição da autoridade coatora: “Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial” 3 .

Atos judiciais também são passíveis de impugnação pela via do mandado de segurança, desde que se observem as restrições dos incisos II e III do art. da Lei nº 12.016/2009 4 .

Os atos praticados no âmbito do Poder Legislativo também se sujeitam ao mandado de segurança, especialmente no que diz respeito ao regular andamento dos processos legislativos, muito embora seja necessário excepcionar a lei regularmente votada e promulgada, bem como os atos interna corporis 5 .

Direito líquido e certo é aquele cuja existência se reconhece demonstrada pelos elementos de prova trazidos com a petição inicial do mandado de segurança. Trata-se de ação que exige a existência de prova pré-constituída, justamente porque esta se apresenta como requisito para a concessão da segurança 6 .

Direito líquido e certo “é direito comprovado de plano7 .

Por essas razões, é que se diz que não se admite dilação probatória no mandado de segurança. A única diligência admitida na lei é a prestação de informações pela autoridade apontada como coatora (art. , I, da Lei nº 12.016/2009).

Assim, a petição inicial deve trazer consigo todas as provas necessárias à demonstração dos requisitos de liquidez e certeza do direito, exceção feita aos documentos que estiverem em poder do impetrado:

Art. 6º § 1º No caso em que o documento necessário à prova do alegado se ache em repartição ou estabelecimento público ou em poder de autoridade que se recuse a fornecê-lo por certidão ou de terceiro, o juiz ordenará, preliminarmente, por ofício, a exibição desse documento em original ou em cópia autêntica e marcará, para o cumprimento da ordem, o prazo de 10 (dez) dias. O escrivão extrairá cópias do documento para juntá-las à segunda via da petição.

Admite-se a juntada de parecer jurídico pelas partes a qualquer tempo, instrumento que não se confunde com documento, no sentido legal 8 .

Ademais, note-se que é errônea a ideia de que no mandado de segurança haveria impedimento à análise aprofundada de provas 9 ou à decisão sobre fatos complexos 10 e suas consequências jurídicas 11 . Todas essas atividades são perfeitamente viáveis na via do mandado de segurança, desde que se trate de debate sobre a existência de direito do impetrante, em face da prova trazida com a inicial.

O próprio Supremo Tribunal Federal editou a Súmula nº 625, segundo a qual “controvérsia sobre matéria de direito não impede concessão de mandado de segurança”.

O direito líquido e certo a ser protegido diz-se individual quando pertencente ao próprio impetrante. Via de regra, considera-se que se trata de direito personalíssimo 12 .

Já os direitos coletivos, também chamados transindividuais ou metaindividuais, superam a esfera de direitos do indivíduo e atingem um grupo de pessoas, determináveis ou não. A tutela desses interesses também pode se dar pela via do mandado de segurança, havendo, para tanto, a previsão específica do mandado de segurança coletivo, de que trataremos logo mais.

Como se infere da própria disciplina da Lei nº 12.016/2009, o mandado de segurança tem por objeto a proteção de direito líquido e certo contra violação ou ameaça de violação por parte de autoridade pública.

Trata-se de ação que pode ter perfil repressivo (contra atos ilegais já praticados) ou preventivo (a fim de evitá-los). Não por outra razão, prevê o art. da Lei nº 12.016/2009 que será concedido mandado de segurança para proteger direito líquido e certo sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça.

Além disso, equiparam-se a atos de autoridade as omissões administrativas que possam lesionar direito líquido e certo (STF, RTJ, 74/833).

Como já visto, o ato de autoridade pode advir de qualquer dos Poderes e órgãos do Estado. No entanto, via de regra, o objeto principal do mandado de segurança é o ato administrativo concreto e específico.

Por isso, predominam os seguintes entendimentos de doutrina e jurisprudência:

a) não se admite mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266 do STF): na verdade, trata-se de não se admitir mandado de segurança contra atos puramente normativos. Somente com a prática de atos concretos que se fundamentem nos atos normativos é que se considera ocorrida eventual lesão a direito líquido e certo. Não obstante, considera-se cabível a impetração do mandamus contra leis ou atos de efeitos concretos, por serem materialmente equivalentes a atos administrativos 13 . Além disso, o STF considera possível o enfrentamento, em mandado de segurança, de atos normativos infralegais que, dando interpretação à lei, produzam efeitos concretos 14 ;

b) são restritas as hipóteses de cabimento do mandado de segurança contra atos judiciais. Por primeiro, frise-se que evidentemente não podem ser atacados por mandado de segurança atos judiciais já revestidos da coisa julgada (art. , III, da Lei nº 12.016/2009). Além disso, também não se pode impugnar por mandado de segurança os atos não transitados em julgado contra os quais seja cabível recurso com efeito suspensivo. Evidentemente, a via adequada é a interposição do recurso já previsto na legislação e não sua substituição pelo mandamus. Em consequência, mostra-se possível manejar o mandado de segurança somente nos casos de atos judiciais não transitados em julgado e contra os quais não caiba recurso já dotado de efeito suspensivo 15 ;

c) é vedado ao Poder Judiciário rever decisões discricionárias no âmbito do controle judicial dos atos interna corporis: são aqueles que se consideram de exclusiva competência e avaliação do órgão de que se trata. Dizem-se interna corporis as deliberações das Casas Legislativas, no que diz respeito a seu funcionamento interno, à constituição de suas mesas e comissões, a suas votações. Note-se, no entanto, que tais atos não são completamente imunes ao controle judicial. Devem eles ser praticados em acordo com as balizas constitucionais e legais e isso o Poder Judiciário pode avaliar. No entanto, não se verificando violação de lei e tratando-se de mera interpretação de normas e questões regimentais, não deve o Poder Judiciário se lançar na aprofundada análise do ato, sob pena de substituir a deliberação da Casa Legislativa pela sua, num exercício de clara discricionariedade 16 .

Note-se que o STF construiu jurisprudência que autoriza o parlamentar a impetrar mandado de segurança preventivo, com vistas a garantir a observância do devido processo legislativo. O leading case foi o MS 20.257 -DF:

Mandado de segurança contra ato da Mesa do Congresso que admitiu a deliberação de proposta de emenda constitucional que a impetração alega ser tendente a abolição da república. - Cabimento do mandado de segurança em hipóteses em que a vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da lei ou da emenda, vedando a sua apresentação (como é o caso previsto no parágrafo único do artigo 57) ou a sua deliberação (como na espécie). Nesses casos, a inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer - em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas - que sequer se chegue a deliberação, proibindo-a taxativamente. A inconstitucionalidade, se ocorrente, já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita, frontalmente, a constituição 17 .

Esse entendimento se confirmou na jurisprudência que se seguiu ao caso referido.

Observe-se que o Supremo reconhece legitimidade apenas ao parlamentar ou ainda às chamadas minorias no Congresso Nacional 18 . Ao cidadão não se atribui essa possibilidade 19 .

Destaque-se uma vez mais, porém, que “a caracterização do direito púbico subjetivo do parlamentar não se confunde com a mera alegação de violação ao regimento interno das Casas Legislativas, situação configuradora do ato interna corporis, em que é defeso o exame jurisdicional” 20 .

Ainda quanto ao cabimento, vale mencionar de modo expresso a redação dada ao art. da Lei nº 12.016/2009:

Art. 5º Não se concederá mandado de segurança quando se tratar:

I – de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução;

II – de decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo;

III – de decisão judicial transitada em julgado.

Necessário abordar alguns relevantes aspectos dessas três restrições:

a) não se exige o esgotamento das vias administrativas para utilização do mandado de segurança. O que se exige é que o ato impugnado tenha exequibilidade, sendo, assim, apto a causar efeitos lesivos ao impetrante. O que não se admite é a utilização concomitante do instrumento administrativo dotado de efeito suspensivo e da via judicial do mandado de segurança. De outro lado, é cabível o mandado de segurança nas situações em que o ato se torna exequível pela Administração, seja porque o recurso suspensivo utilizado foi julgado, seja porque já transcorreu o prazo para o recurso, ou ainda porque a parte renunciou à sua interposição 21 ;

b) não se admite a utilização do mandado de segurança como instrumento substitutivo do recurso judicial apropriado. Fixou-se, porém, na prática jurídica brasileira, a utilização do mandado de segurança para sustar os efeitos de decisão potencialmente lesiva, quando esta só pode ser atacada por recurso não dotado de efeitos suspensivo. Em outras palavras, utiliza-se o mandado de segurança para atribuir efeito suspensivo ao recurso concomitantemente interposto 22 ;

c) não se admite mandado de segurança contra decisão judicial revestida pela coisa julgada. Este é justamente o entendimento que já se consolidara na jurisprudência, com a edição da Súmula nº 268 do STF 23 .

O prazo para a impetração do mandado de segurança é de 120 dias, contados da data em que o interessado tenha conhecimento oficial do ato a ser impugnado, conforme disposição da Lei nº 12.016/2009:

Art. 23. O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado.

Trata-se de prazo decadencial, que não se suspende nem se interrompe após iniciado 24 . Mencione-se, porém, que o prazo somente se inicia quando o ato impugnado já se apresenta perfeito (completo). Para Hely Lopes Meirelles, somente se afigura possível a fluência do prazo e a própria impetração do mandado de segurança, quando se está diante de ato perfeito e exequível. Mesmo a segurança preventiva somente pode ser requerida diante de um ato exequível, ou seja, passível de já produzir seus efeitos 25 . Aliás, já decidiu o STJ que não se aplica o prazo decadencial quando se trata de mandado de segurança preventivo 26 .

Note-se, de todo modo, que o prazo se inicia a partir do momento em que o ato está apto a produzir efeitos lesivos ao impetrante.

Se o mandado de segurança foi impetrado ainda dentro do prazo decadencial, mesmo que em juízo incompetente, não ocorre a caducidade 27 .

Tratando-se de ato omissivo, o STF já decidiu que o prazo decadencial passa a ser contado a partir do momento em que se esgota o prazo estabelecido em lei para a atuação da autoridade cuja omissão se combate 28 .

As partes necessárias no mandado de segurança são o impetrante (sujeito titular do direito líquido e certo) e o impetrado (autoridade apontada como coatora).

A lei determina, ainda, que a petição inicial indique, além da autoridade coatora, a pessoa jurídica que esta integra, à qual se acha vinculada ou da qual exerce atribuições (art. 6º), para que, ao despachar a inicial, o juiz ordene (art. 7º):

I – que se notifique o coator do conteúdo da petição inicial, enviando-lhe a segunda via apresentada com as cópias dos documentos, a fim de que, no prazo de 10 (dez) dias, preste as informações;

II – que se dê ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, enviando-lhe cópia da inicial sem documentos, para que, querendo, ingresse no feito; (...)

Assim, a pessoa jurídica interessada pode ingressar no feito na condição de litisconsorte passiva.

Vale citar, também, a necessária participação do Ministério Público, nos termos do que dispõe a Lei nº 12.016/2009: decorrido o prazo de 10 dias para que a autoridade coatora preste suas informações, o juiz deve ouvir o representante do Ministério Público, que opinará, dentro do prazo improrrogável de 10 (dez) dias (art. 12, caput). Com ou sem o parecer do Ministério Público, os autos serão conclusos ao juiz, para a decisão, que deve ser proferida em 30 (trinta) dias (art. 12, parágrafo único). Atua, o Ministério Público, na condição de fiscal da lei (ou custos legis) 29 .

Outras pessoas podem estar presentes no processo de mandado de segurança como litisconsortes ativos ou passivos, ressalvando-se que o ingresso de litisconsorte ativo não será admitido após o despacho da petição inicial (art. 10, § 2º).

Por ausência de previsão legal, consideram-se inadmissíveis formas de intervenção de terceiros no processo especial do mandado de segurança 30 . Já se admitiu, porém, em caráter excepcional, o ingresso do amicus curiae em mandado de segurança de grande relevância e impacto no campo político, com reflexos em processo legislativo 31 .

Como ação civil, o mandado de segurança será sempre processado perante o juízo cível, qualquer que seja a natureza do ato impugnado 32 .

Note-se, ainda, que o mandado de segurança encaixa-se no conceito de causa 33 , razão pela qual a ele se aplica o disposto no art. 109 da Constituição Federal, deslocando-se a competência para a Justiça Federal nas causas em que haja interesse federal. A par disso, há expressa previsão do art. 109, VIII, no sentido de que compete à Justiça Federal o julgamento dos mandados de segurança e os habeas data contra ato de autoridade federal.

Quanto à definição de foro e instância, a competência para julgamento de mandado de segurança será ditada pela posição ou classe da autoridade coatora e sua sede funcional. Para o fim de se definir a competência, não é decisiva a questão relativa à matéria discutida no mandado de segurança 34 .

Na Constituição Federal, encontramos normas que definem hipóteses de competência originária dos Tribunais para julgamento de mandados de segurança contra determinadas autoridades:

a) compete ao Supremo Tribunal Federal:

a1) processar e julgar, originariamente, os mandados de segurança contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal (art. 102, I, d, da Constituição Federal);

a2) julgar, em recurso ordinário, o mandado de segurança decidido em única instância pelos Tribunais Superiores, se denegatória a decisão (art. 102, II, a, CF);

a3) julgar os mandados de segurança impetrados contra atos dos Conselhos Nacionais de Justiça e do Ministério Público, dada a disposição do art. 102, I, r, da CF, no sentido de que compete à Corte Suprema o julgamento das ações contra o Conselho Nacional de Justiça e contra o Conselho Nacional do Ministério Público 35 ;

b) compete ao Superior Tribunal de Justiça:

b1) processar e julgar, originariamente, os mandados de segurança contra ato de Ministro de Estado, dos Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica ou do próprio Tribunal (art. 105, I, b, CF);

b2) julgar, em recurso ordinário, os mandados de segurança decididos em única instância pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando denegatória a decisão (art. 105, II, b, CF);

c) compete aos Tribunais Regionais Federais processar e julgar, originariamente, os mandados de segurança contra ato do próprio Tribunal ou de juiz federal (art. 108, I, c, CF);

d) compete aos juízes federais processar e julgar os mandados de segurança contra ato de autoridade federal, excetuados os casos de competência dos tribunais federais (art. 109, VIII, CF);

e) compete à Justiça do Trabalho processar e julgar os mandados de segurança, quando o ato questionado envolver matéria sujeita à sua jurisdição 36 (art. 114, IV, CF).

Em relação às Justiças dos Estados, Eleitoral, e Militar, a Constituição Federal não estabelece regras de competência para o mandado de segurança, relegando a questão ao legislador infraconstitucional (arts. 121, 124, parágrafo único, e 125, § 1º, CF) 37 .

Assim, as Constituições Estaduais podem atribuir competências especiais aos Tribunais do Estado-membro. Em São Paulo, a Constituição do Estado atribui ao Tribunal de Justiça a competência para processar e julgar, originariamente, os mandados de segurança contra atos do Governador, da Mesa e da Presidência da Assembleia, do próprio Tribunal ou de algum de seus membros, dos Presidentes dos Tribunais de Contas do Estado e do Município de São Paulo, do Procurador-Geral de Justiça, do Prefeito e do Presidente da Câmara Municipal da Capital (art. 74, III, Constituição do Estado de São Paulo).

Com relação aos mandados de segurança impetrados contra atos de juízes de primeiro grau, a competência para julgá-los é do respectivo tribunal ao qual se acham vinculados 38 .

Outrossim, mencione-se que o art. 21, VI, da Lei Orgânica da Magistratura Nacional (LC 35/1979), atribui aos Tribunais, privativamente, a competência para julgar, originariamente, os mandados de segurança contra seus atos, os dos respectivos Presidentes e os de suas Câmaras, Turmas ou Seções.

Prevê o art. da Lei do Mandado de Segurança (Lei nº 12.016/2009) que, ao despachar a inicial, o juiz ordenará que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica.

Trata-se da previsão legal que institui a chamada medida liminar na ação de mandado de segurança. É uma medida de urgência que se fundamenta na existência de dois requisitos: o fundamento relevante (fumus boni iuris) e o risco de ineficácia da segurança (periculum in mora).

Da decisão do juiz de primeiro grau que conceder ou denegar a liminar caberá agravo de instrumento (art. 7º, § 1º).

A Lei proíbe, expressamente, a concessão de medida liminar que tenha por objeto a compensação de créditos tributários 39 , a entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior 40 , a reclassificação ou equiparação de servidores públicos e a concessão de aumento ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza 41 (art. 7º, § 2º).

Ainda segundo a lógica estabelecida pela Lei do Mandado de Segurança, os efeitos da medida liminar, salvo se revogada ou cassada, persistirão até a prolação da sentença (art. 7º, § 3º). Se sobrevier sentença que denega a ordem, cessam os efeitos da liminar concedida, nos termos da Súmula 405 do STF: ”Denegado o mandado de segurança pela sentença, ou no julgamento do agravo, dela interposto, fica sem efeito a liminar concedida, retroagindo os efeitos da decisão contrária” 42 .

De outro lado, deve ser decretada a perempção ou caducidade da medida liminar ex officio ou a requerimento do Ministério Público quando, concedida a medida, o impetrante criar obstáculo ao normal andamento do processo ou deixar de promover, por mais de 3 (três) dias úteis, os atos e as diligências que lhe cumprirem (art. 8º).

Além disso, as autoridades administrativas, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas da notificação da medida liminar, remeterão ao Ministério ou órgão a que se acham subordinadas e ao Advogado-Geral da União ou a quem tiver a representação judicial da União, do Estado, do Município ou da entidade apontada como coatora cópia autenticada do mandado notificatório, assim como indicações e elementos outros necessários às providências a serem tomadas para a eventual suspensão da medida e defesa do ato apontado como ilegal ou abusivo de poder (art. 9º).

Mencione-se, finalmente, o relevantíssimo instituto da suspensão da liminar concedida em mandado de segurança. Trata-se da previsão contida no art. 15 da Lei do Mandado de Segurança (Lei nº 12.016/2009):

Art. 15. Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição.

Além disso, indeferido o pedido de suspensão ou provido o agravo a que se refere o caput do art. 15, caberá novo pedido de suspensão ao presidente do tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinário (art. 15, § 1º).

Também é cabível o pedido de suspensão a que se refere o § 1º, quando negado provimento a agravo de instrumento interposto contra a liminar a que se refere este artigo (art. 15, § 2º).

A Lei distingue o pedido de suspensão da liminar e o agravo eventualmente interposto pelo Poder Público contra a liminar concedida, de modo que um instrumento não prejudica a análise do outro (art. 15, § 3º).

O presidente do tribunal poderá conferir ao pedido de suspensão efeito suspensivo liminar se constatar, em juízo prévio, a plausibilidade do direito invocado e a urgência na concessão da medida (art. 15, § 4º).

Vale, ainda, citar o conteúdo da Súmula 626 do STF, que determina que persistem os efeitos da decisão que suspende a liminar, mesmo diante de sentença que posteriormente concede a segurança:

Súmula 626: A suspensão da liminar em mandado de segurança, salvo determinação em contrário da decisão que a deferir, vigorará até o trânsito em julgado da decisão definitiva de concessão da segurança ou, havendo recurso, até a sua manutenção pelo Supremo Tribunal Federal, desde que o objeto da liminar deferida coincida, total ou parcialmente, com o da impetração.

A legislação acabou encampando o referido entendimento, com a previsão da Lei nº 8.437/1992, de que a suspensão deferida pelo Presidente do Tribunal vigorará até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal (art. 4º, § 9º). A Lei do Mandado de Segurança não tratou da matéria, mantendo-se assim a sistemática da Lei nº 8.437/1992.

Numa medida que privilegia a uniformidade das decisões judiciais, prevê a Lei do Mandado de Segurança que as liminares de objeto idêntico poderão ser suspensas em uma única decisão, podendo ainda o presidente do tribunal estender os efeitos da suspensão a liminares supervenientes, mediante simples aditamento do pedido original (art. 15, § 5º, da Lei nº 12.016/2009).

As sentenças, em mandados de segurança, podem ser de procedência (concedendo a segurança pleiteada) ou de improcedência (denegando a segurança pleiteada).

Frise-se, ainda, que as sentenças podem ter caráter preventivo ou repressivo, a depender da tutela pleiteada e de sua anterioridade em relação ao ato impugnado.

Quando se trata de sentença que denega a segurança, pode ser ela de carência ou de mérito. Nas hipóteses de carência, reconhece-se a ausência de condições legais para o exercício dessa espécie de ação (pressupostos processuais ou condições da ação). Na sentença denegatória de mérito, denega-se a segurança, pelo enfrentamento jurídico da questão principal sub judice.

Diz o art. 19 da Lei nº 12.016/2009 que a sentença ou o acórdão que denegar mandado de segurança, sem decidir o mérito, não impedirá que o requerente, por ação própria, pleiteie os seus direitos e os respectivos efeitos patrimoniais.

A coisa julgada pode revestir decisão que concede ou que denega a segurança, desde que tenha havido apreciação do mérito da pretensão do impetrante, afirmando-se a existência ou a inexistência do direito alegado.

Daí dizer a doutrina que não fazem coisa julgada material as seguintes decisões:

(...) a decisão que apenas denega a segurança por incerto ou ilíquido o direito pleiteado, a que julga o impetrante carecedor do mandado e a que indefere desde logo a inicial por não ser caso de segurança ou por falta de requisitos processuais para a impetração ou pelo decurso do prazo para a impetração (art. 10 da Lei 12.016/2009) 43 .

A Lei ainda estabelece que os processos de mandado de segurança e os respectivos recursos terão prioridade sobre todos os atos judiciais, salvo habeas corpus (art. 20, caput). Na instância superior, deverão ser levados a julgamento na primeira sessão que se seguir à data em que forem conclusos ao relator (art. 20, § 1º). O prazo para a conclusão dos autos não poderá exceder de 5 (cinco) dias (art. 20, § 2º).

Vale lembrar que não cabem, no processo de mandado de segurança, a interposição de embargos infringentes e a condenação ao pagamento dos honorários advocatícios, sem prejuízo da aplicação de sanções no caso de litigância de má-fé (art. 25).

Para o fim de se garantir coercibilidade às decisões proferidas em sede de mandado de segurança, estabelece, o art. 26, que constitui crime de desobediência, nos termos do art. 330 do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940, , o não cumprimento das decisões proferidas em mandado de segurança, sem prejuízo das sanções administrativas e da aplicação da (Lei dos Crimes de Responsabilidade), quando cabíveis. Não se olvide, ainda, que o descumprimento de ordem judicial proferida em sede de mandado de segurança pode eventualmente configurar ato de improbidade administrativa, especialmente da espécie prevista no art. 11 da Lei nº 8.429/1992 (atos atentatórios aos princípios da administração pública).

Vale, ainda, citar a figura jurídica do mandado de segurança coletivo. Diz a Constituição Federal que o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por: a) partido político com representação no Congresso Nacional; b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados (art. 5º, LXX).

Regulamentando o dispositivo constitucional, a Lei nº 12.016/2009 estabelece:

Art. 21. O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade partidária, ou por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há, pelo menos, 1 (um) ano, em defesa de direitos líquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou associados, na forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial.

Sobre o aspecto da legitimidade, vale pontuar:

a) a legitimidade dos partidos políticos somente se justifica quando se trata de pleitear a defesa de seus interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade partidária 44 ;

b) no caso da organização sindical, da entidade de classe e da associação civil a lei requer expressamente uma espécie de pertinência temática, o que se nota pela exigência de que os direitos defendidos sejam pertinentes a suas finalidades;

c) a própria lei dispensa qualquer autorização especial dos titulares dos direitos defendidos pela pessoa legitimada, o que representou a incorporação do entendimento já prevalente na jurisprudência mesmo antes da edição da Lei nº 12.016/2009. Era o exato conteúdo da Súmula 629 do STF: ”A impetração de mandado de segurança coletivo por entidade de classe em favor dos associados independe da autorização destes”;

d) entendemos correta a posição doutrinária que sustenta a legitimidade do Ministério Público e da Defensoria Pública para a impetração de mandado de segurança coletivo, quando se trate da defesa de direitos ou interesses que a Constituição Federal e a legislação põem sob a tutela dessas instituições. Trata-se de interpretação sistemática, que permite a leitura da lei em conformidade com a própria Constituição 45 .

Nos termos da Lei, os direitos protegidos pelo mandado de segurança coletivo podem ser (art. 21, parágrafo único):

I – coletivos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os transindividuais, de natureza indivisível, de que seja titular grupo ou categoria de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica básica;

II – individuais homogêneos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os decorrentes de origem comum e da atividade ou situação específica da totalidade ou de parte dos associados ou membros do impetrante.

Nos dizeres de Teori Zavascki,

(...) conferiu-se ao mandado de segurança a excepcional virtualidade de ensejar proteção coletiva a um conjunto de direitos líquidos e certos, violados ou ameaçados por ato de autoridade. Em outras palavras: transformou-se o mandado de segurança em instrumento para tutela coletiva de direitos. Assim, o mandado de segurança coletivo é um mandado de segurança, mas é também uma ação coletiva, e isso faz uma enorme diferença 46 .

Embora parcela da doutrina ainda defenda a possibilidade de utilização do mandado de segurança coletivo para a tutela dos interesses difusos 47 , a Lei mencionou expressamente apenas os interesses coletivos em sentido estrito e os interesses individuais homogêneos.

A despeito dos relevantes fundamentos que pudessem justificar a ampliação desse instrumento, a mens legis parece ser realmente a de restringi-lo às duas hipóteses legais já citadas. Note-se que os interesses difusos são aqueles de objeto indivisível e titularizados por indivíduos indeterminados e indetermináveis. Já os interesses coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos são pertencentes a indivíduos que são, ainda que possivelmente com dificuldades, determináveis. Essa distinção se revela importante em especial por conta do tratamento que a Lei nº 12.016/2009 pretendeu dar ao tema da coisa julgada:

Art. 22. No mandado de segurança coletivo, a sentença fará coisa julgada limitadamente aos membros do grupo ou categoria substituídos pelo impetrante.

A Lei do Mandado de Segurança acabou, assim, evitando o grave equívoco cometido pelo legislador na Lei de Ação Civil Pública, ocasião em que se pretendeu vincular a coisa julgada aos limites territoriais do foro em que a ação é julgada 48 . Compreendeu-se agora que a coisa julgada e a própria eficácia do julgado devem se limitar por parâmetros próprios da própria lide, em consideração aos seus limites objetivos e subjetivos. A respeito, confira-se a seguinte decisão do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. TÍTULO EXECUTIVO JUDICIAL. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. EXECUÇÃO INDIVIDUAL. FORO DO DOMICÍLIO DO BENEFICIÁRIO. POSSIBILIDADE. RELAÇÃO NOMINAL E AUTORIZAÇÃO EXPRESSA DOS ASSOCIADOS. DESNECESSIDADE. 1. Para a impetração de mandado de segurança coletivo por entidade associativa...

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
29 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1201071681/16-acoes-e-remedios-constitucionais-especiais-c-o-controle-sobre-a-acao-administrativa-do-estado-manual-de-direito-administrativo-ed-2019