Nota à Segunda Edição - Teoria da Improbidade Administrativa

Fenômenos de má gestão pública são frequentes em qualquer civilização. Quanto mais houver imprensa livre e instituições fortes, mais natural se torna a exposição pública das patologias, o que pode gerar a sensação de aumento e incremento dessas ocorrências. É bom que se diga, no entanto, que inexistem, atualmente, estatísticas seguras a respeito da evolução de problemas de má gestão pública, seja por desonestidades funcionais, seja por ineficiências funcionais, seja no tocante à graduação desses problemas. Nem mesmo os Organismos Internacionais, como o da Transparência Internacional, fornecem critérios seguros a respeito da evolução da corrupção numa sociedade, conquanto se trate de instituição respeitável. O problema é que muitos dos critérios aplicáveis à medição da “corrupção” vinculam-se à percepção de determinados atores. Tal percepção pode vir a distorcerse em função do tratamento midiático dispensado a determinados assuntos. Outro problema é que não se medem outras formas de má gestão pública, o que igualmente enfraquece os critérios tradicionais. É verdade, ainda, que resulta imperioso refletir sobre o progressivo mercado dos escândalos, espaço ocupado por grandes veículos de comunicação no sentido de explorar emocionalmente seu público a partir de denúncias sucessivas de casos qualificados como de “corrupção”, através de informações superficiais, não checadas ou não fundamentadas. Esse “mercado” de consumo de informações negativas pode pautar distorções e impactos em direitos fundamentais como a honra, a privacidade e a presunção de inocência. Isso ocorre, sobretudo, em decorrência da frequente superficialidade dos veículos no tratamento desses temas, à luz da dinâmica do mercado da informação, uma dinâmica extremamente veloz, competitiva e nem sempre resguardada pelo princípio da independência funcional e técnica dos jornalistas. Forçoso reconhecer, nesse complexo contexto, que a liberdade de expressão do pensamento e, muito concretamente, a de imprensa, constituem pilares estruturantes do Estado Democrático de Direito e do combate às patologias de má gestão pública. Fortalecer esses veículos de imprensa é medida que se impõe. Cobrar qualidade de seus serviços é imperativo ético indissociável de um ambiente civilizado. À liberdade de informar soma-se a liberdade de ser informado com informação veraz (razoavelmente produzida). O combate à improbidade administrativa exige alguns passos: (a) conceituação da improbidade; (b) delimitação de seu regime jurídico; (c) fortalecimento das estruturas investigatórias e processantes; (d) organização de bases de dados científicos que permitam avaliar a eficiência das instituições fiscalizadoras. A presente obra tem a pretensão de oferecer uma Teoria Geral da Improbidade Administrativa à luz da Lei 8.429/92, qualificando esse instrumento como Código Geral de Conduta de todos os agentes públicos brasileiros. A qualificação de um autêntico “Código” permite o reconhecimento de um subsistema no qual as normas proibitivas da improbidade devem ser compreendidas. Defendemos um regime jurídico específico para a tutela da improbidade administrativa, desde 1999. O regime jurídico da improbidade administrativa é o do Direito Punitivo, especialmente do Direito Administrativo Sancionador, e nesse universo é que se encontram as fórmulas jurídicas para tratamento das teorias do ilícito e das penas. Trata-se de sanções disciplinadas pelo Direito Administrativo e conectadas às analogias com o Direito Penal, sempre submetidas ao império da Constituição. Para bem compreender o fenômeno da improbidade, necessário conhecer Direito Penal e Direito Administrativo, além dos direitos fundamentais e da teoria constitucional. Incursionamos, em algum momento, na sociologia éticopolítica da má gestão pública. O escopo de proteção almejada pelo Código foi o da proteção de direitos fundamentais relacionados ao princípio da boa gestão pública, ao mesmo tempo em que existem direitos fundamentais conectados ao regime jurídico que limita o poder punitivo do Estado. O equilíbrio entre os direitos fundamentais em jogo resulta de uma hermenêutica aplicável ao Código Geral de Conduta consubstanciado na Lei 8.429/92. É essa hermenêutica que oferecemos na presente obra. Nesse contexto, observamos, desde o advento deste Livro, a necessidade de atualizar a evolução jurisprudencial sobre improbidade administrativa, marcadamente no plano dos Tribunais Superiores, e foi nessa direção que formulamos acréscimos consignados nesta 2.ª edição: uma atualização jurisprudencial completa na obra. Isso significa dizer que prestigiamos a linha jurisprudencialista de raciocínio e fundamentação do Direito. Aclaramos essa perspectiva já na Teoria do Direito Administrativo Sancionador. Pensamos tratarse de consequência de uma nova Era dos Direitos, em que as fontes resultam globalizadas e as normas são produzidas por autoridades decisórias. Registre-se que a evolução jurisprudencial ilustra os contornos e pilares da Teoria da Improbidade Administrativa aqui descrita. Nesse sentido, embora abertos à reformulação de entendimentos, pensamos que não houve a necessidade de qualquer espécie de modificação nas bases teóricas lançadas na obra de 2006, a qual mereceu o prefácio do Prof. Dr. Eduardo García de Enterría e tem sido bem utilizada pelos operadores jurídicos como ferramenta de auxílio na resolução de complexos conflitos.

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