Teoria da Improbidade Administrativa - Ed. 2020

Introdução

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Um problema de nosso tempo: o impacto da má gestão pública nas sociedades contemporâneas e a importância da ética de responsabilidade

São louváveis e necessários os avanços constatados na controlabilidade jurisdicional dos atos administrativos e ampliação das responsabilidades dos gestores públicos, no sistema jurídico brasileiro, diante da fragilização das imunidades do Poder. Eduardo García de Enterría, 1 nesse sentido, formulou clássico trabalho sobre o descabimento das imunidades do poder político, trabalho que veio a ser a base de uma série de transformações no direito administrativo espanhol, europeu e latinoamericano, considerando um raio de influência direta daquele jurista. A luta contra as imunidades dos Poderes tem sido um dos temas centrais do constitucionalismo contemporâneo e da estruturação das instituições democráticas, em que se situam os sistemas administrativos e jurisdicionais que aplicam normas de direito administrativo.

As imunidades resultam reduzidas, modo crescente, em todas as famílias jurídicas, seja para ampliarem responsabilidades pessoais de agentes públicos, incluídos os altos governantes, seja para aumentarem os níveis de controle sobre o Estado, em qualquer de suas Instituições, não apenas do Poder Executivo. É certo que, nesses processos, não se cuida apenas de edificar responsabilidades jurídicas, mas sociais, políticas, morais. Vivenciamos clima de intensificação dos controles e das cobranças.

Reprimir juridicamente a improbidade administrativa é, sem dúvida, tarefa aliada à incessante busca de redução das imunidades daqueles que detêm poderes políticos e administrativos de enorme relevância. Combater imunidades irrazoáveis, irracionais ou absolutas do Poder é tarefa que integra a cidadania.

A presente obra tem a pretensão de oferecer uma Teoria da improbidade administrativa no direito administrativo brasileiro , revelando os principais sintomas dessa patologia social, seus traços fundamentais e o remédio jurídico que lhe é destinado, desvendando-lhe a natureza e o regime normativos. O universo específico abarcado por essa proposta teórica está concentrado num Código Geral de Conduta, qualificativo que se atribui, originalmente, no bojo destas reflexões, à Lei Federal 8.429, de 02.06.1992, disciplinadora e regulamentadora do art. 37, § 4.º, da Carta Constitucional de 1988. É na aludida lei que se tipificam atos de improbidade administrativa e se cominam sanções que afetam direitos fundamentais dos acusados, na perspectiva de proteção a certos valores relacionados a variáveis graus de honestidade e eficiência no setor público.

O presente trabalho versa a análise da improbidade à luz do direito punitivo, porquanto não é nosso propósito analisar a improbidade por seu ângulo preventivo. 2 Partimos do princípio de que a enfermidade está instalada e que o operador jurídico precisa formular um diagnóstico para dar início ao tratamento, seja na instauração de investigações, seja no ajuizamento de uma ação, seja no proferimento de uma decisão judicial ou administrativa. Acautelar esse mal é uma tarefa igualmente importante, gigantesca, mas que requer uma abordagem autônoma. Os remédios peculiares à prevenção não são os mesmos do tratamento, embora haja uma inequívoca interdependência, na medida em que a ausência de adequada atenção à patologia pode conduzir, e geralmente conduz, ao seu agravamento sistêmico e institucional. 3

Não se detém este trabalho sobre infinitos casos concretos, para tentar arrolar, numerus clausus , o que é ou não improbidade. Não se pretende ofertar respostas acabadas a problemas concretos. De algum modo, tal esforço tem sido rotineiro nas obras monográficas que se debruçam sobre este temário e, no entanto, permanecemos intrigados com a ausência de um conceito de improbidade administrativa na doutrina pátria.

A partir da análise de casos concretos relevantes ou paradigmáticos, da jurisprudência judicial e administrativa, da doutrina e de normas análogas, tanto nacionais quanto estrangeiras, pretendemos construir o caminho geral do diagnóstico da improbidade, desvendando significados e significantes dos tipos sancionadores. 4

Não se trata de propugnar por uma teoria do processo da improbidade administrativa, é dizer, do direito processual punitivo que tutela a patologia da improbidade, mas de transitar, ao contrário, pelo universo do direito material, sem descurar das conexões relevantes ou necessárias, pontualmente consideradas, com o direito processual.

A má gestão pública reinante em nosso país não se associa apenas nem preponderantemente às lacunas teóricas e dogmáticas de tratamento à improbidade administrativa, mas também delas não se dissocia. Daí a importância de uma nova teoria, como esta que se propõe e defende agora, sem descurar de seus limites funcionais, de seus horizontes mais estreitos em comparação com aqueles descortinados nos caminhos da gestão pública e da economia, temas não focados de modo central neste estudo. 5

Pretende-se, no discurso aqui delineado, conciliar os ideais de redução da impunidade e proteção a direitos de defesa, salvaguardandose os direitos fundamentais difusos na sociedade, com ampliação dos direitos fundamentais dos acusados em geral. A ausência desses direitos, além de não garantir níveis menores de impunidade, ao contrário, geralmente fomenta índices mais significativos de inoperância acusatória e também afeta a legitimidade dos processos punitivos, gerando descrédito institucional.

1. ÉTICA DE RESPONSABILIDADE

Numa perspectiva absolutamente sumária, sustentamos que a ética é a parte da filosofia que trata da moral e das obrigações do homem, com independência do tipo de coação exercida, daí derivando seus diversos desdobramentos, inclusive no campo jurídico. A ética aplicada à função pública – aqui tomada como uma parte da ética pública – tem seu eixo básico na ideia de bem comum e de pessoas ao serviço de interesses gerais dentro do primeiro setor, ou seja, o Estado (direta ou indiretamente presente). Tais categorias, como os interesses gerais e o bem comum, é certo, são demasiado amplas, carecendo de integrações normativas pertinentes, tanto no próprio direito quanto noutras searas éticonormativas.

A ética é a disciplina normativa da atuação dos servidores orientados a satisfazer os interesses gerais da comunidade, a partir do setor público. A ética dentro de instituições públicas que refletem organizações é o assunto de que vamos tratar, vale dizer, uma ética de responsabilidade. 6

De fato, a confiança pública dos governados nos governantes ou administradores é uma das chaves do sistema democrático contemporâneo, como disse magistralmente García de Enterría, pondo acento na ética de responsabilidade consagrada na reforma da Administração Pública inglesa, depois do famoso Relatório Nolan, na década dos anos de 1990. 7

A ética pública mantém uma distinção com respeito à ética privada, visto que esta última está vinculada unicamente à moral crítica e suas sanções são exclusivamente internas e autônomas. É normal e frequente questionar a validez de uma real distinção entre ética pública e privada, mas resulta evidente que o setor público está acostumado a ter uma ética específica, peculiar, em que há deveres públicos distintos dos deveres privados das pessoas.

A natureza institucional da função pública cria um conjunto de problemas éticos diferentes, dignos de registro e destaque, demandando uma disciplina especializada. A ética pública se opõe à tendência – apenas em determinados nichos – cada vez mais marcada de negar responsabilidade às pessoas, assim como à tendência complementar de atribuí-la às coletividades de diversas índoles. O objetivo da ética pública é preservar os elementos essenciais da ideia tradicional de responsabilidade pessoal contra as pressões da vida institucional, pressões que podem diluir tais responsabilidades no plano coletivo. Mas os conceitos familiares de responsabilidade pessoal não emergem inalterados do choque entre a ética e a política. A ética política exige algumas mudanças na maneira usual de atribuir responsabilidade aos agentes, assim como na de interpretar os princípios a partir dos quais aqueles devem proceder. É preciso deixar de lado certos pressupostos individualistas que determinam, normalmente, a forma de elogiar ou incriminar as pessoas. Não se deveriam julgar os funcionários apenas pela sinceridade de seus motivos ou a integridade de seu caráter. Eles são responsáveis pelas decisões e políticas, produtos de estruturas defeituosas, tanto daquelas que poderiam ter corrigido como das que resultam imodificadas. A ética política tem por objeto proporcionar um vínculo entre as ações dos indivíduos e as estruturas das organizações. 8

A ética pública de que vamos tratar – na perspectiva institucional – é mais restrita que a ética política, já que esta supõe decisões e responsabilidades políticas, enquanto o objeto de nossa análise é a responsabilidade jurídica, a qual se integra no campo da ética pública das responsabilidades. Daí por que nosso discurso é, sobretudo, ético-normativo, adentrando o terreno jurídico, na perspectiva da teoria geral do direito, direito constitucional, direito administrativo e direito punitivo, em suas vertentes básicas.

2. O TEMA DA CORRUPÇÃO NA SOCIEDADE GLOBALIZADA: UM BREVE OLHAR AOS ÍNDICES DE TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL

A corrupção tem sido um dos temas centrais no processo comunicativo de globalização, unindo esforços e energias internacionais, tanto para seu combate quanto para a implementação, difusão e fortalecimento de ferramentas preventivas e de diagnósticos precisos, visando objetivos comuns aos povos civilizados e democráticos. De um lado, tal realidade desafia novas e criativas políticas públicas, porque se percebem a magnitude e a veloz expansão de atores e processos corruptos e corruptores, de modo multifacetário. De outro, a mesma realidade, no evidenciar uma concentração de esforços em torno a uma patologia específica, indica a indevida limitação do olhar sobre uma complexa situação, multifacetária e sofisticada, que certamente não se encaixa numa terminologia unitária tão carregada e pesada quanto a corrupção pública, com toda a sua carga histórica e ideológica, cultural e normativa. É dizer, aqui, a limitação do olhar pode ser fruto de uma percepção recortada e míope do fenômeno, não apenas porque a corrupção se enraíza em fatores multicausais ligados a fenômenos diversos, embora próximos, mas também porque os fenômenos patológicos que se conectam à desonestidade e à ineficiência funcionais merecem exame global, atentando-se aos laços que os unem, dentro de categorias funcionais mais abrangentes.

Urge perceber, desde logo, o movimento internacional em direção ao exame de fenômenos amplos designados como “corrupção”, num ambiente flexível, mutável e infenso à normatização rígida das patologias, de tal sorte que,...

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
20 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1201072143/introducao-teoria-da-improbidade-administrativa-ed-2020