Conclusão - Teoria da Improbidade Administrativa

Considerando todo o exposto, sintetizamos um rol de dez assertivas básicas, que integram a conclusão do trabalho, além das demais igualmente expostas ao longo desta monografia, para efeito de posicionar esta teoria no universo jurídico brasileiro, com pretensão de assumir um lugar próprio na compreensão do fenômeno da improbidade administrativa. São as seguintes ideias: 1. Os fenômenos de graves desonestidades e ineficiências funcionais dos homens públicos, dentro da má gestão pública, apresentam dimensões sociológicas, éticas e históricas que se perdem nos tempos, mas que se transformam e adquirem novos significados a partir da formação do Estado Moderno e, sobretudo, a partir dos paradigmas da pós-modernidade, demandando remédios diferenciados e proporcionais, embora numa perspectiva crescentemente unitária e coerente. 2. A categoria ético-normativa designada como corrupção – frequentemente utilizada no direito internacional e na literatura especializada como o uso indevido de atribuições públicas para obtenção de benefícios privados – não abrange a complexidade e os matizes das desonestidades e ineficiências intoleráveis no setor público, mas apenas de uma faceta da má gestão pública, possivelmente a menos frequente, ou seja, aquela que engloba as gravíssimas desonestidades, além de revelar-se incapaz de assinalar fenômenos que, embora não se encaixem na ideia de podridão moral do homem público, indicam altos níveis de reprovação ético-social. De modo que resulta aconselhável inserir o tratamento da corrupção como espécie de outra patologia, esta tida como mais ampla; a corrupção, ao revés, deve situar-se num nível de detalhamento das desonestidades funcionais mais graves. 3. A categoria ético-normativa que se designa como improbidade – já utilizada no direito comparado e na literatura estrangeira, conquanto revestida de matizes – guarda relações com a ideia de honra no setor público, no marco de uma moralidade institucional republicana, abrangendo as patologias de graves desonestidades e graves ineficiências funcionais dos homens públicos, como espécie de má gestão pública. A honra profissional pode ser afetada não apenas por atos dolosos, mas também por atos culposos. Desonrado, no setor público, pode ser tanto o desonesto, quanto o intoleravelmente ineficiente. 4. O fenômeno que designamos como improbidade administrativa, no direito administrativo brasileiro, desenhado no art. 37, § 4.º, da CF, no marco da Lei 8.429/92, define-se como a má gestão pública gravemente desonesta ou gravemente ineficiente, por ações ou omissões, dolosas ou culposas, de agentes públicos no exercício de suas funções ou em razão delas, com ou sem a participação dos particulares, observados os pressupostos gerais de configuração típica e de imputação. A improbidade é espécie do gênero “má gestão pública”. A corrupção é espécie do gênero “improbidade”. A compreensão desses fenômenos a partir dessas relações é fundamental para perceber suas características e peculiaridades. A abordagem com o foco na ineficiência, quando sinalizada com a nota da gravidade, também pode aproximar-se da própria corrupção, na medida em que ambas traduzem níveis distintos de má gestão pública e ambas constituem espécies de improbidade administrativa. O próprio histórico da improbidade como elemento dos crimes de responsabilidade denuncia sua funcionalidade repressiva em relação a atos culposos. Daí por que resulta admissível, constitucionalmente, a improbidade culposa, dando-se densidade ao princípio da eficiência. 5. A improbidade é uma categoria de ilícito que traduz a última ratio no direito administrativo sancionador brasileiro, já que sua configuração exige a violação de deveres públicos em níveis especialmente altos e intensos, de modo que ao agente ímprobo se lhe deve deixar de reconhecer a honra de servir ao coletivo ou, como mínimo, impondo-lhe sanção que vá além da mera reparação de danos. 6. As sanções previstas para os atos de improbidade têm a natureza jurídica de sanções administrativas, já que, no direito brasileiro, o conceito de sanção administrativa há que ser visto desde perspectivas formais e materiais, sendo possível que autoridades judiciais imponham sanções de direito administrativo aos ilícitos de improbidade e, assim, o regime jurídico aplicável é do direito administrativo sancionador brasileiro, com todas as suas garantias derivadas do devido processo legal. 7. A Lei 8.429/92 é um Código Geral de Conduta dos agentes públicos brasileiros, alcançando inclusive os agentes políticos e, como Lei Geral, ostentando alcance nacional, compondo-se de normas de direito administrativo e processual. Suas normas espelham direito nacional, dando densidade aos princípios constitucionais que dominam a Administração Pública brasileira, em qualquer de suas esferas e também em sua dimensão funcional. O fato de ser um Código Geral não torna a Lei de Improbidade infensa às peculiaridades das legislações setoriais que a integram, permitindo que sua incidência seja isonômica, é dizer, trate desigualmente os desiguais, na medida de suas desigualdades. A descentralização se dá, nesse caso, pela via das leis setoriais e da hermenêutica dos juristas e operadores jurídicos. Alterações ou criações de novos tipos sancionadores, por seu turno, por meio de legislação extravagante, se integram à Lei Geral, submetendo-se ao seu império, respeitadas as peculiaridades normativas setoriais pertinentes. 8. As graves desonestidades e ineficiências funcionais dos agentes públicos resultam da violação, dolosa ou culposa, de normas legais e constitucionais que regem as funções públicas, com grave agressão a direitos fundamentais e a normas de cultura administrativa vigentes, dentro do esquema típico da estrutura do ato ímprobo. O dolo ou a culpa se observam de acordo com a estrutura textual de cada dispositivo, não se podendo presumir que os atos culposos estejam circunscritos ao art. 10 da Lei Geral, porque o direito administrativo sancionador é mais flexível nesse aspecto e porque uma hermenêutica constitucionalmente adequada conduz a essa conclusão, em face do silêncio eloquente em prol do alargamento do espectro punitivo. 9. A improbidade administrativa, no marco da Lei Geral brasileira, está tipificada em três grandes blocos normativos de condutas dolosas e culposas, exigindo-se que o agente público – sujeito ativo – viole textos legais subjacentes aos tipos sancionadores, os quais constituem normas punitivas em branco. Não é admissível cogitar-se de improbidade em razão da pura violação a princípios, sendo imprescindível que ocorra violação a regras completivas. Tampouco se tolera configuração de improbidade a partir de vulneração direta aos dispositivos da Lei Geral, sendo necessário constatar agressão a outros dispositivos complementares, inclusive com assento constitucional. 10. A crise da Lei Geral de Improbidade Administrativa tem múltiplas facetas e expressa, em última análise, uma crise global das instituições fiscalizadoras. Há que se resgatar uma hermenêutica geral em torno ao fenômeno da improbidade e bem assim fomentar postura comprometida com a eficiência e resultados por parte das instituições de controle. Adotar critérios razoáveis, seguros e previsíveis, na compreensão dos atos ímprobos, equivale a percorrer o caminho institucional do controle eficiente sobre a má gestão pública, sem descurar dos mecanismos preventivos, tão ou mais importantes. O conceito de improbidade administrativa, tal como desenhado na Carta Magna, art. 37, § 4.º, e disciplinado na Lei 8.429/92, decorrente das reflexões alinhavadas neste trabalho, resulta estruturado de forma analítica, a partir do somatório das seguintes assertivas, todas fundamentadas no decorrer do trabalho: (A) Categoria ético-normativa ligada à ideia de honra institucional, no marco de uma moralidade institucional republicana, que abarca patologias e transgressões normativas consubstanciadas em graves desonestidades e ineficiências funcionais dos agentes públicos, nas flutuações pertinentes à proporcionalidade enquanto postulado normativo e exposta ao processo hermenêutico institucionalizado num marco de razoabilidade. (B) Espécie de má gestão pública, em que podem existir múltiplas categorias, revestindo-se das notas da desonestidade ou ineficiência graves, passível de cometimento por ações ou omissões, dolosas ou culposas, de parte de agentes públicos no exercício de suas funções, ou em razão delas, com ou sem a participação de particulares. (C) Exige vulneração de regras legais e princípios (ou princípios e regras) constitucionais que presidem as funções públicas, com grave agressão a direitos fundamentais e a normas de cultura administrativa vigentes. (D) Perfectibiliza-se a partir de normas sancionadoras em branco, que se integram e complementam por outras normas, e não pela simples violação a princípios e muito menos pela direta incidência da Lei 8.429/92.

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