Interesses Difusos - Ed. 2019

1. As Acepções Conhecidas do Termo Interesse

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1.1. Os interesses frente ao plano ético-normativo

1 Segundo a clássica definição de Henri Capitant, o interesse é un avantage d’ordre pecuniaire ou moral. 2 Esse conceito nuclear nos parece válido tanto para os interesses no mundo fático como para aqueles recepcionados no ambiente jurídico: o interesse interliga uma pessoa a um bem da vida, em virtude de um determinado valor que esse bem possa representar para aquela pessoa; a etimologia dessa expressão confirma essa exegese – quod inter est –, isto é, um certo qualificativo aderente a um objeto e que o torna atraente ao observador. A nota comum é sempre a busca de uma situação de vantagem, que faz exsurgir um interesse na posse ou fruição daquela situação. Mesmo o interesse “processual” não foge a esse núcleo comum: ele é reconhecido quando o processo se revela útil e necessário à obtenção de certa posição de vantagem, inalcançável de outro modo. 3

O interesse processual segue integrando as condições da ação, sob a égide do vigente CPC (Lei 13.105/2015), a teor de seu art. 17, juntamente com a legitimação para agir, embora o citado Código não se valha da expressão condições da ação. Em que pese essa opção terminológica, não há dúvida em que o ato de acionar a Justiça estatal, em face de uma concreta controvérsia (garantia de acesso à Justiça: CF, art. 5.º, XXXV), 4 é um direito subjetivo público condicionado, não se consentindo, por isso mesmo, a formulação de mera consulta ao Judiciário (à exceção do que se passa na Justiça Eleitoral: Lei 4.737/65, art. 23, XII), seguindo válido o entendimento de que o interesse de agir se configura na trilogia necessidade + utilidade + adequação da via processual eleita. Bem por isso, faltando o interesse de agir, o processo é extinto sem julgamento do mérito, se já antes a petição inicial não tiver sido indeferida por conta disso (CPC, arts. 485, VI; 330, III, nessa ordem).

O interesse aparece, assim, como um rapporto tra un bisogno dell’uomo e un quid atto a soddisfarlo, na precisa fórmula de Francesco Carnelutti. 5 Além desse conceito, de corte objetivo, outros há em que o critério é subjetivo: Ciò che si chiama ‘interesse’ non è altro che la valutazione di qualcosa come mezzo e strumento per realizzare un fine proprio o altrui. 6 A diferença entre os interesses – lato sensu – e o interesse jurídico está em que o conteúdo axiológico daqueles primeiros é amplo e variável, na medida em que sua valoração é deixada ao livre arbítrio dos sujeitos; ao passo que o interesse jurídico, por definição, tem seu conteúdo valorativo já prefixado na norma de regência.

Efetivamente, lê-se em De Plácido e Silva que o interesse, tomado em sua acepção jurídica, revela a existência de uma “intimidade de relações entre a pessoa e as coisas, de modo que aquela tem sobre estas poderes, direitos, vantagens, faculdades ou prerrogativas. Nesta razão, o interesse decorre dessa situação jurídica, de modo que cada movimento ou mutação trazida às coisas provoca uma percussão ou repercussão naqueles mesmos poderes, direitos, vantagens, faculdades ou prerrogativas, gerada da intimidade existente entre ambas, para melhorá-los, modificá-los, garanti-los, ampará-los ou prejudicá-los”. 7

Enquanto o interesse jurídico tem como referencial certo valor inscrito na norma, os interesses – lato sensu –, ao contrário, expandem-se livremente, comunicam-se, entrechocam-se, assimilam-se, repelem-se, porque estão situados em outro plano, o plano fático. Não havendo um ponto axiológico predeterminado, todas as combinações entre os interesses – lato sensu – são possíveis: por vezes, essas mutações os compatibilizam; por vezes, colocam-nos em situações de divergência ou de franca oposição. Esse fenômeno foi bem notado por Vincenzo Vigoriti: La gamma delle relazioni possibili vede ai due estremi, da un lato, l’indifferenza fra gli interessi (per cui il soddisfacimento di una aspirazione non tocca nè pregiudica il soddisfacimento dell’altra) e, dall’altro, il conflitto fra gli interessi (per cui il soddisfacimento di una aspirazione impedisce e pregiudica il soddisfacimento dell’altra). Fra questi due estremi le combinazioni sono le più varie. 8

Em outras palavras, os interesses, lato sensu, situam-se ao nível fático, no plano de l’utilité et de l’existence, como diz André Gervais: 9 eles brotam espontaneamente da realidade, são imanentes à própria vida, são antes “focos de atração”, constituídos independentemente de valoração ético-normativa. Esse pluralismo do mundo fático foi captado por Miguel Reale, em sua conhecida teoria tridimensional da nomogênese jurídica, ao observar que o fato “que condiciona o aparecimento de uma norma jurídica particular nunca é um acontecimento isolado, mas um conjunto de circunstâncias”; na sequência, compara o campus nomogenético “à imagem de um raio luminoso (impulsos e exigências axiológicas) que, incidindo sobre um prisma (o multifacetado domínio dos fatos sociais, econômicos, técnicos etc.), se refracta em leque de ‘normas possíveis’, uma das quais apenas se converterá em ‘norma jurídica’, dada a interferência do Poder”. 10

Assim se forma a equação fato + valor = norma, que caracteriza o Direito e o enquadra no campo das ciências nomotéticas, como se colhe deste exemplo: a observação da realidade no âmbito rural permite a constatação do fato de que parcela expressiva da população não tem acesso à terra, o que lhe permitiria a sobrevivência (existência digna), a par da existência de glebas consideradas improdutivas; o interesse em galgar tal acesso é juridicamente relevante, tendo a Constituição Federal reconhecido a função social da propriedade (art. 186 e incisos); considerando-se que tal pretensão por parte de certos agrupamentos pode tornar-se conflitiva, o CPC disponibiliza ação apropriada para o caso de “litígio coletivo pela posse de imóvel” (art. 565 e parágrafos), assim se fechando o círculo entre o fato e o Direito, mediante a intercessão de uma dada valoração normativa.

Os direitos se situam no plano ético-normativo; resultam, como aduz André Gervais, de uma escolha feita pela Autoridade social, en fonction d’un jugement de valeur qui discrimine entre les cas où un droit doit être reconnu et ceux où il n’y a pas lieu de le faire. 11 É por isso que os direitos são diretamente influenciados pelo dado cultural operante num dado espaço-tempo, o que explica que uma certa conduta – v.g., ocupação de propriedade alheia – nos idos dos anos quarenta do século passado, fora criminalizada como esbulho possessório (CP, art. 161, II), mas hoje, embora ainda em vigor tal dispositivo, sua leitura foi passando por refrações e temperamentos, mormente quando a ocupação atinge gleba rural que, afirmadamente, não cumpre sua função social, como no exemplo antes figurado.

É claro que, situando-se no plano da “existência-utilidade”, os interesses apresentam uma gama extremamente variada. Todavia, para as finalidades deste trabalho, impõe-se que eles sejam examinados segundo uma certa ordenação; optamos por considerar os interesses em sua acepção laica e em suas acepções técnicas: é do que cuidaremos nos números seguintes deste capítulo.

1.2. O “interesse” em sua acepção laica

Em sua expressão comum, vulgar, os interesses representam simplesmente a ideia de “vantagem”. Essa ideia nasce e se desenvolve nos limites psíquicos da própria pessoa, isto é, não pode ser proveitosamente oposta ou confrontada a outros interesses do mesmo nível. O portador desse tipo de interesse apenas “quer”, “deseja”, “aspira”, sem poder, porém, exigir a satisfação de tal expectativa. Tais interesses, que podemos chamar “simples”, “puros”, “de fato”, ou “interesses”, tout court, caracterizam-se, objetivamente, por sua frágil projeção econômica ou social. Subjetivamente, sua relevância não depassa os limites do campo psicológico do agente: trata-se de uma relevância contida, limitada à esfera do pensamento do próprio indivíduo.

O campo do pensamento não conhece limites, de modo que é dado às pessoas imaginarem e aspirarem à toda sorte de interesse, 12 seja o de obter um bom emprego; ou uma boa classificação num concurso público; ou realizar um negócio vantajoso; ou ter seu bilhete de loteria premiado; ou convolar núpcias com certa pessoa; ou preservar uma amizade. Os exemplos se multiplicam ao infinito, porque aí estamos no campo fático: como alude Gervais, la notion d’intérêt se développe donc sur un plan pratique, celui de l’utilité et de l’existence (du sein allemand). Cette notion abstraite d’intérêt a un contenu indéfini en tant qu’elle recouvre toutes les utilités imaginables. 13

São também interesses desse gênero aqueles cujas situações de vantagem perseguidas são, objetivamente, ínfimas, insignificantes. De minimis non curat praetor, diz o antigo brocardo, salientando com isso que há um certo “limite mínimo”, abaixo do qual os interesses se tornam simplesmente irrelevantes. 14 Na verdade, a questão da valoração do interesse, ou de sua projeção econômico-social, sempre esteve presente na ciência jurídica, bastando considerar, por exemplo, que antes exigia-se a demonstração da relevância da questão federal para a configuração do interesse em recorrer extraordinariamente (RISTF, ER 2/85, arts. 325 e ss.), mas, com o advento da EC 45/2004, a admissibilidade desse apelo extremo passa a depender da demonstração da “repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso” (CF, § 3.º do art. 102; CPC, art. 1.035 e § 1.º), 15 assim como a admissão do recurso de revista no TST fica a depender da demonstração da transcendência da questão (CLT, art. 896-A, caput cf. Med. Prov. 2.226/2001, parágrafos e incisos acrescidos pela Lei 13.467/2017). Noutro exemplo, tenha-se presente a fixação de uma alçada – quarenta salários mínimos – para o acesso aos Juizados Especiais (CF, art. 98, I; Lei 9.099/1995, art. 3.º, I), antes ditos das Pequenas Causas; esse mesmo critério econômico se aplica, a par de outros fixados ratione materiae, para definir a competência dos Juizados Especiais Federais (Lei 10.259/2001, art. 3.º, caput) e os Juizados da Fazenda Pública (Lei 12.153/2009, art. 2.º, caput). Igualmente, a remessa necessária da sentença desfavorável ao interesse fazendário é dispensada, entre outros casos, quando o valor da causa ou o proveito econômico for inferior aos valores indicados no § 3.º e incisos do art. 496 do CPC.

Em doutrina, o conceito de interesse “simples” não é pacífico. Por vezes, a dissensão resulta do tipo de sistema jurídico adotado no país (justiça unitária ou dúplice), o que leva Augustin Gordillo a conceituar o “interesse simples” como “o mero interesse que cabe a todo cidadão de que a lei seja cumprida”; 16 outras vezes, a conceituação toma por critério a “indeterminação dos sujeitos”, por influência da evolução do Direito e da concepção de “tutela jurisdicional”; nesse último caso, pode-se citar o pensamento de Osvaldo Aranha Bandeira de Mello, quando considera “simples” certos interesses, “porque são de utilidade indeterminada dos componentes da sociedade”. 17

Quanto ao primeiro conceito, parece-nos que o interesse genérico a que a lei seja cumprida não é, propriamente, “simples”; ao contrário, ele é relevantíssimo e mesmo reforçado por tutela específica, seja ao nível de contencioso objetivo (entre nós, a ADIn, a ADCon, a ADPF; na experiência francesa o recours pour excès de pouvoir, ou na Itália, o ricorso nell’interesse della lege), e, mesmo, em boa medida, a nossa ação popular, voltada à tutela de interesses socialmente relevantes, tais como o erário, o meio ambiente, o patrimônio público em sentido largo (CF, art. 5.º, LXXIII). Quanto ao segundo conceito, o fato da “indeterminação dos sujeitos” não mais é motivo para a negativa de tutela judicial, visto que aquela circunstância é justamente uma das características básicas dos interesses difusos, cuja proteção é hoje disponibilizada por vários instrumentos, especialmente a ação civil pública (Lei 7.347/1985, art. 1.º e incisos, c/c Lei 8.078/1990, art. 81, parágrafo único e incisos). 18 De resto, o meio ambiente, emblemático interesse difuso, é caracterizado como bem de uso comum do povo (CF, art. 225, caput) e, justamente por isso, é multitutelado, ficando claro que nesse campo o critério legitimante não repousa na titularidade do valor ou do interesse (como se dá na jurisdição singular) e sim na sua relevância social.

Esses interesses “simples”, “de fato”, ou ainda “meros interesses” caracterizam-se, pois, basicamente: a) pela impossibilidade de sua projeção além do campo psicológico do indivíduo, no sentido de que não são exigíveis, nem fazem derivar certos comportamentos de terceiros, vale dizer, são inoponíveis; b) pela introjeção de seus efeitos, visto que caberá sempre ao próprio indivíduo fruir da eventual obtenção da vantagem desejada ou suportar os ônus da tentativa frustrada; c) pela postura de indiferença que eles suscitam perante o Estado, bem como em face de terceiros, visto que o exercício de tais interesses não é defeso, nem tampouco valorizado ou incentivado. Sobre esse último aspecto, diz Gervais: la porsuite de sa satisfaction ne sera ni interdite ni encouragée; les porteurs d’intérêts ainsi qualifiés étant livrés à eux-mêmes pour leur réalisation qui ne bénéficie d’aucune garantie sociale. 19

Desse modo, tem-se que esses meros interesses ficam, tecnicamente, apartados do cenário jurídico; remanescendo no plano primário da “existência-utilidade” sem terem ascendido ao plano ético-normativo-impositivo, eles formam, sem embargo, um expressivo repositório do que há de mais profundo e arraigado no modo de ser e na cultura de uma dada coletividade. Não raro, desse contingente de interesses simples, “de fato”, se vale o legislador quando, ao inovar a ordem jurídica, procura auscultar o sentimento médio reinante na comunidade acerca de certo tema, a fim de que o novo direito não se ponha em contradição com os valores predominantes numa dada sociedade civil. Tais interesses podem, pois, eventualmente, operar como os “insumos” ou os “fatos geradores” do Direito in fieri, assim se revelando como fatores jurígenos. Por exemplo, a inconformidade, senão já a indignação do povo brasileiro em face das recorrentes e crescentes ocorrências de corrupção, induz o legislador a excogitar e positivar leis cada vez mais severas nesse campo, com vistas a desestimular tais condutas e punir os responsáveis, de que é exemplo a Lei 12.846/2013, sobre os atos lesivos à Administração Pública perpetrados por pessoas jurídicas.

É interessante observar, já agora no plano processual, que, na intervenção de terceiros, o assistente deve demonstrar que é “juridicamente interessado” em que a causa seja decidida a favor do assistido (CPC, art. 119 e parágrafo único), observando Nery & Nery que não são jurídicos os interesses: “a) do credor, em ação condenatória promovida por terceiro contra o devedor; b) do credor, em ação de usucapião movida contra o devedor; c) do jurista, em ação onde se discuta tese que quer ver preponderar; d) do benfeitor, em ação movida pelo poderoso contra o fraco; e) de entidade religiosa ou filosófica para ver triunfar princípio moral ou ético que defende; f) da administração pública na ação movida diretamente contra servidor público ou agente político, fundada em dolo ou culpa. Nesse último caso, não há interesse jurídico da administração pública porque o agente ou servidor, acionado diretamente por responsabilidade subjetiva (dolo ou culpa), não tem direito de regresso contra a administração”. 20

Aliás, a qualificação do interesse ganha especial realce quando se trata de avaliar a pertinência da intervenção de amicus curiae num dado processo, já que tal acesso só é permitido à “pessoa natural ou jurídica, órgão ou entidade especializada, com representatividade adequada” (CPC, art. 138, caput), como se passa quando o STF ou o STJ avaliam, para fim de julgamento por amostragem de REs ou RESps repetitivos, se o recurso afetado é de fato representativo da controvérsia, dispondo o CPC que o relator poderá “solicitar ou admitir manifestação de pessoas, órgãos ou entidades com interesse na controvérsia, considerando a relevância da matéria e consoante dispuser o regimento interno” (art. 1.038, I). Já assim dispunha o § 4.º do art. 543-C do CPC/73, tendo decidido o STJ: “As pessoas jurídicas contribuintes do empréstimo compulsório, por não contarem com a necessária representatividade e por possuírem interesse subjetivo no resultado do julgamento, não podem ser admitidas como amicus curiae” ( REsp 1.003.955/RS , 1.ª Seção, j. 12.08.2009, rel. Min. Eliana Calmon, DJe 27.11.2009).

1.3. Os interesses em suas acepções técnicas. A questão terminológica

Sendo “interesse” uma palavra plurívoca, como demonstrado no item precedente, ela se faz presente em mais de um ramo do conhecimento, podendo esse termo apresentar-se sob o enfoque econômico, com o significado de “lucro”, “renda”, “ganho”, “benefício pecuniário”, ou, mais especificamente, “juros”, isto é, remuneração do capital. 21 Sob esse prisma, ter “interesse” em realizar certo negócio ou operação financeira significa ter uma perspectiva favorável a uma dada situação de vantagem. Esse interesse material é levado em conta pelo Direito como necessário à formação do interesse processual (CPC, art. 17), visto esse como a necessidade e a utilidade do recurso ao Judiciário para se obter o reconhecimento ou a fruição de um certo direito, valor ou bem da vida, a par da adequação do meio escolhido (por exemplo, não há interesse de agir na propositura de ação real sobre controvérsia envolvendo dívida pecuniária, por inexistir compatibilidade entre a pretensão de direito material e o instrumento processual manejado).

O interesse de agir, ao menos na jurisdição singular, aparece afetado a um dado titular, onde o conceito clássico pelo qual a legitimação para agir configura-se na pertinência subjetiva do interesse, ou seja: o sujeito a quem pertine a situação de direito historiada é que pode (= poder de agir) judicializá-la; como essa pertinência é o que geralmente ocorre, tal legitimação é chamada ordinária, em contraste com a hipótese em que não se verifica tal correspondência entre o autor da ação e o titular do direito, levando, bem por isso, à chamada legitimação extraordinária. Justamente por isso, essa última modalidade deve ser previamente autorizada pela lei (CPC, art. 18 e parágrafo único).

O “interesse” pode também apresentar-se sob certas conotações que tangenciam o “social” e o “jurídico”. Sob esse prisma, fala-se em “interesse social”, “público”, “geral”, tendo todos esses termos por núcleo comum o fato de se referirem a interesses metaindividuais, portanto, transcendentes ao indivíduo isoladamente considerado. Essas expressões apresentam, por vezes, um conteúdo tão aproximado que não raro se tangenciam, por vezes passando como sinônimas. Alessandro Pizzorusso refere que tais expressões apresentam una base comune, embora, às vezes, estejam a indicar ipotesi sotto vari aspetti più ampie o più circoscritte. E exemplifica: Interesse generale, interesse della legge, interesse collettivo, interesse sociale, interesse nazionale, interesse comune, utilità pubblica, utilità generale, utilità sociale, necessità pubblica, fine pubblico, fine sociale, pubblico bene etc. 22

A par dessa proximidade conceitual, cada uma dessas expressões pode, em certos casos, apresentar nuances ou conotações peculiares, como se dá com o “interesse público”, que pode ser visto sob a óptica política ou jurídica. 23 Considere-se, por exemplo, o interesse objetivado nas chamadas políticas públicas 24 e, ainda, a relevante distinção entre interesse público e interesse fazendário, tomados por Renato Alessi, nessa ordem, como interesse público primário e interesse público secundário. 25 Uma aplicação prática dessa distinção está na proibição do MP exercer representação judicial de entidade pública (CF, art. 129, IX, segunda parte): é que essa última dispõe de seu corpo de Procuradores (AGU, Procuradorias dos Estados, dos Municípios) para promover a defesa do interesse fazendário (ou “interesse público secundário”), ao passo que compete ao MP a tutela dos “interesses sociais e individuais indisponíveis” – CF, art. 127; CPC, art. 176 – vale dizer, no primeiro caso, o interesse público primário, e, no segundo, aqueles interesses que, posto afetados a certos indivíduos (por exemplo, os necessitados de medicamentos de uso contínuo), apresentam uma conotação superior, ou uma carga expandida, que transcende a esfera puramente particular.

Afina-se com essa exegese a súmula de entendimento 7, do Conselho Superior do MP paulista: “O Ministério Público está legitimado à defesa de interesses individuais homogêneos que tenham expressão para a coletividade, como: a) os que digam respeito à saúde ou à segurança das pessoas, ou ao acesso das crianças e adolescentes à educação; b) aqueles em que haja extraordinária dispersão dos lesados; c) quando convenha à coletividade o zelo pelo funcionamento de um sistema econômico, social ou jurídico”. 26 O vigente CPC, a seu turno, agregou um dado relevante para a distinção conceitual entre o interesse público e o fazendário, ao dispor no § único do art. 178: “A participação da Fazenda Pública não configura, por si só, hipótese de intervenção do Ministério Público”.

De outro modo, se tomarmos as expressões antes citadas como sinônimas e as utilizarmos indistintamente, corre-se o risco de, afinal, não sabermos exatamente do que se está falando, isto é, de qual interesse, em qual nível, em qual dimensão, em qual grau de eficácia etc. Aliás, ao cuidar dos interesses coletivos lato sensu, Louis Coupet observara: Si cette immense doctrine sur la question est divisée, c’est, outre les aspects politiques du problème, en raison d’un défaut de terminologie précise. 27 Tampouco se resolveria a questão em se hierarquizando os interesses segundo seu grau de abrangência, visto que assim só se examinaria o dado lógico-formal do problema. 28 Impõe-se, assim, o exame particular do conteúdo de algumas daquelas “expressões-chave”, com vistas a saber se elas permitem tratamento autônomo e diferenciado, ou, ao contrário, se melhor fora considerá-las, basicamente, sinônimas.

Entre as tantas aplicações que evidenciam a atualidade do tema em foco, considere-se que a demonstração da “repercussão geral das questões constitucionais”, para fins de admissão do recurso extraordinário (CF, § 3.º, do art. 102: EC 45/2004), conquanto se trate de uma quaestio iuris, todavia sua aferição in concreto depassa os lindes estritamente jurídicos, autorizando levar em conta as “questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo” (CPC, § 1.º do art. 1.035); o que, de resto, não deve causar espécie: afinal, ex facto oritur jus. Algo semelhante se passa no recurso de revista ao TST, cuja admissibilidade, a par de outras exigências, reclama a transcendência da questão (CLT, art. 896-A), para cuja identificação a Lei 13.467/2017 trouxe os necessários subsídios, no § 1.º e incisos acrescidos àquele dispositivo.

Vejamos, pela ordem, os interesses “social”, “geral” e “público”.

1.4. O interesse social

Segundo Aurélio Buarque de Holanda Ferreira, 29 a palavra “social” se acopla aos mais diversos conteúdos, revelando então diferentes nuances de significação. Basicamente, “social” é o que concerne à sociedade como um todo, ou é direta ou indiretamente relativo a essa; mas fala-se também em “assistência social”, “barreira social”, “ciências sociais”, “razão social”, “capital social”, o que bem denota o caráter polissêmico desse termo.

Podem-se, porém, distinguir duas acepções básicas do étimo “social”: um, mais amplo, evoca à “sociedade civil” como um todo, isto é, o contingente populacional organizado como nação, como os “interesses sociais” referidos no art. 127, caput, da CF, no que tange ao Ministério Público; outro sentido, mais restrito, reporta-se a um ente jurídico personificado, antes dito “pessoa moral”, isto é, uma universalidade de bens e pessoas afetadas a um objetivo adrede estabelecido por seus integrantes. Essa afetação de um dado patrimônio a uma certa entidade se refracta em várias modalidades, sob diversas denominações, enfeixadas, brevitatis causa, na expressão pessoa jurídica, que, pelo art. 40 do CC, compreende as de direito público interno e externo e de direito privado. A questão da personalidade jurídica vem sendo revisitada, à luz da chamada desconsideração (disregard of legal entity, na terminologia anglo-saxã), tendo o vigente CPC regrado a matéria (arts. 133 a 137), já antes versada em outros textos: Código Civil, art. 50; Lei 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor), art. 28, caput.

O “interesse social”, quando tomado no sentido de interesse exclusivo de uma pessoa jurídica, é uma alocução indicadora de interesses individuais, apenas exercidos coletivamente. Quer dizer, nesse sentido restrito, o “social” não corresponde necessariamente ao “bem comum”, e, mesmo, pode até contrariá-lo: o lucro que uma empresa obteve com a extração de areia de um rio consulta ao “interesse social” em sentido estrito (representado pelos ganhos de capital); mas o possível dano ecológico causado ao corpo d’água e à população ribeirinha contraria o “interesse social” em sentido amplo, representado pela necessidade de proteger os recursos naturais e manter a qualidade de vida da população. Nesse sentido, o conceito de meio ambiente sob o prisma naturalístico: “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas” (Lei 6.938/81, art. 3.º, I), impondo à CF, “ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (art. 225, caput).

As duas acepções do “interesse social”, antes referidas, não são necessariamente antagônicas ou antinômicas: no exemplo antes figurado, a extração da areia poderia ser feita com tecnologia adequada à preservação do ambiente; com isso, além de gerar lucros para a empresa, a atividade não seria nociva à natureza, geraria empregos para a população local e propiciaria receita tributária. Justamente por isso, não deve ser aceita a excludente ou a eximente da licitude da atividade, na apuração dos danos ao meio ambiente, cabendo antes aplicar-se o princípio da precaução, adotado no item 15.º da Carta da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro (dita ECO/92): “De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza cientifica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental”. 30 Propusemos a aplicação do princípio da precaução em nosso estudo acerca da transposição das águas do Rio São Francisco. 31

O fato de um interesse ser exercido por via individual ou coletiva não altera sua essência. A natureza de um interesse advém da finalidade à qual ele está afetado, e não da forma escolhida para o seu exercício. Assim, a finalidade comercial pode ser perseguida por uma pessoa física ou jurídica; o interesse, aí, será sempre individual, “egoístico”, porque a finalidade perseguida é apenas uma situação de vantagem para a pessoa física ou jurídica, sem nenhuma preocupação metaindividual. Se é verdade que de toute union se dégage une réalité nouvelle, 32 não é menos verdade que a mera soma ou justaposição de interesses individuais não pode bastar para “converter” a natureza ou essência desses interesses.

Essa distinção, aliás, ainda hoje mantém atualidade, tendo ensejado a Luiz Paulo da Silva Araújo Filho identificar o que chamou de ações pseudocoletivas, aludindo à certas situações em que, sob as vestes de uma ação coletiva por interesses individuais homogêneos, conducente a uma condenação genérica (Lei 8.078/1990, art. 95), em verdade se está buscando a “satisfação imediata e concreta dos interessados, verdadeiras pretensões individuais simplesmente aglutinadas”; num tal contexto, prossegue, “frequentemente haveria litispendência entre as ações pseudocoletivas e as ações individuais, na proporção em que seriam idênticos os pedidos e as causas de pedir, sem falar na discutível sujeição dos particulares à coisa julgada da falsa ação coletiva, à falta de normas próprias, já que as regras do CDC apenas cuidam das genuínas ações coletivas, ou na irremissível probabilidade de decisões praticamente contraditórias”. 33 Buscando em alguma medida prevenir tal ocorrência, o vigente CPC autoriza o juiz, “quando se deparar com diversas demandas individuais repetitivas, oficiar o Ministério Público, a Defensoria Pública e, na medida do possível, outros legitimados a que se referem o art. da Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, e o art. 82 da Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990, para, se for o caso, promover a propositura da ação coletiva respectiva” (CPC/2015, art. 139, X) (destaquei).

Retomando a narrativa, nada impede que se chame “social” o interesse perseguido por uma empresa, desde que se tenha presente que, por tal expressão, se quer significar o exercício coletivo de interesses individuais. Quer dizer: é o indivíduo fazendo, em grupo, o que poderia fazer por si mesmo. 34

Edmond Bertrand sustenta que os interesses individuais, quando exercidos coletivamente, ficam impregnados de uma certa “aura” coletiva, de modo que não podem mais ser assimilados a interesses individuais, tout court. E explica: Le droit de l’associé n’est donc ni un droit de propriété ni un droit de créance qui serait dans son patrimoine. C’est essentiellement le droit de participer aux affaires communes. Il ne reprend un caractère individuel qu’en rompant la collaboration économique et juridique convenue. 35 Em outras palavras, haveria uma “realidade nova”, surgida e mantida si et in quantum o interesse individual fosse exercido coletivamente. Mas nos parece que esse aspecto diz com a forma, com o modo pelo qual o interesse se exterioriza; não com sua natureza ou essência, que restam individuais. Alteração essencial haveria se e quando a finalidade do exercício do interesse “social” (em sentido estrito) se compatibilizasse com o interesse da coletividade.

Assim se passa, em certa medida, com os interesses individuais homogêneos (Lei 8.078/90, art. 81, parágrafo único, III): na essência, eles são individuais – como o revela a própria denominação – mas o modo de seu manejo processual é coletivo, justamente para evitar a atomização da macro lide em multifárias e repetitivas demandas individuais; trata-se, portanto, de interesses episodicamente coletivos, consentindo a prolação de uma sentença de condenação genérica, “fixando a responsabilidade do réu pelos danos” (lei supra, art. 95), por exemplo: da mantenedora do plano de seguro-saúde, pelos prejuízos que o aumento desautorizado das mensalidades acarretou aos segurados.

“Interesse social”, no sentido que melhor concerne ao presente estudo, é aquele que consulta à maioria da sociedade civil, como se nota quando uma ulterior e eventual positivação de um dado valor, interesse ou ocorrência é antes submetido a um plebiscito (CF, art. 14, I). Trata-se do interesse que reflete o que a sociedade entende por “bem comum”; o anseio de proteção à res pública; a tutela daqueles valores e bens mais elevados, os quais essa sociedade, espontaneamente, escolheu como sendo os mais relevantes. Tomando-se o adjetivo “coletivo” num sentido amplo, poder-se-ia dizer que o interesse social equivale ao exercício coletivo de interesses coletivos.

Aplicação expressiva do que se entende por interesse social se verifica nas desapropriações de gleba rural que desatende sua função social (CF, arts. 184 e 186), tendo, a respeito, assim se pronunciado o STF: “A própria Constituição da República, ao impor ao Poder Público o dever de fazer respeitar a integridade do patrimônio ambiental, não o inibe, quando necessária intervenção estatal na esferal dominial privada, de promover a desapropriação de imóveis rurais para fins de reforma agrária, especialmente porque um dos instrumentos de realização da função social da propriedade consiste, precisamente, na submissão do domínio à necessidade de o seu titular utilizar adequadamente os recursos naturais disponíveis e de fazer preservar o equilíbrio do meio ambiente (CF, art. 186, II), sob pena de, em descumprindo esses encargos, expor-se à desapropriação-sanção, a que se refere o art. 184 da Lei Fundamental”(Pleno, MS 22.164-SP , rel. Min. Celso de Mello, j. 30.10.1995, v.u., DJU 17.11.1995, p. 39206). 36 Bem por isso, uma das hipóteses de intervenção do Ministério Público, como fiscal da ordem jurídica, se dá nos casos de “litígios coletivos pela posse de terra rural ou urbana” (CPC, art. 178, III).

Assim se dá devido a tutela judicial dos interesses sociais se incluir entre as funções do Ministério Público (CF, art. 127, caput) e, bem por isso, o Parquet é um dos colegitimados ativos para a ação civil pública em defesa dos interesses metaindividuais: Lei 8.078/1990, art. 82, I; Lei 7.347/1985, art. 5.º; Lei 8.625/1993, art. 25, IV; CPC, art. 139, X. Por vezes, os interesses concernentes são, na essência, individuais, patrimoniais, mas, por estarem dispersos por um número muito expressivo de sujeitos, daí deflui o interesse social na tutela judicial coletiva, inclusive como forma de prevenir a pulverização do conflito em multifárias e repetitivas ações individuais, ao risco de decisões contraditórias: é o que explica a legitimação ativa do MP para a ação civil pública em defesa dos investidores no mercado de capitais (Lei 7.913/1989). 37

1.5. O interesse geral

No que concerne ao “interesse geral”, releva observar os sentidos em que essa expressão vem comumente utilizada.

Joseph Granier põe em destaque a diferença de amplitude que há entre os interesses dos diversos grupos sociais e os interesses da sociedade como um todo: Le groupement, en effet, représente un intérêt relativement général, tandis que l’État représente un intérêt absolument général. E exemplifica: Une association de chasseurs ne représente que l’intérêt des chasseurs, les médecins protègent leur profession. 38 José Vidal cita como exemplos de interesses gerais aqueles do commerce en général, de l’urbanisme, des finances publiques; 39 André de Laubadère coloca o interesse geral como um fim a ser alcançado por meio do serviço público, esse último destiné à donner satisfacion à un besoin d’intérêt général. 40 (Entre nós, a preferência terminológica tem recaído na expressão interesses ou direitos sociais, dizendo o art. 6.º da CF: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados (...)”; já o art. 127, caput, da CF confere ao MP a defesa dos “interesses sociais e individuais indisponíveis”). 41 Bem por isso, a legitimação do parquet para o ajuizamento da ação civil pública (CF, art. 129, III e § 1.º) abrange a tutela do “patrimônio público e social” (inciso VIII do art. 1.º da Lei 7.347/85, acrescido pela Lei 13.004/2014, destaquei).

Historicamente, vale citar que a Corte de Cassação francesa, ao decidir caso em que um comerciante fora denunciado por transgressão à legislação tributária, confrontou o interesse geral com o interesse coletivo dos comerciantes: La circonstance que la législation en cause a pour objet principal la défense de l’intérêt général, ne fait pas échec aux droits collectifs des commerçants. 42 Jacques Chevallier, por outro lado, indica o rito pelo qual os interesses individuais, após terem se aglutinado nos diversos grupos sociais, podem ascender a um plano de maior amplitude, passando a integrar o “interesse geral”: haveria uma transformation par coalescence, por modo que les intérêts particuliers, qui gravitent, dans la sphère privée, vont se trouver coagulés dans l’espace associatif en intérêts collectifs, qui seront à leur tour agrégés dans la sphère publique, pour former l’intérêt général. 43

Esses subsídios permitem inferir que o interesse “geral” se aproxima, bastante, do conteúdo do interesse “social” (em sentido lato), visto anteriormente; é intuitivo que o “geral” se opõe ao “individual”, mas isso ocorre também com o “social” em face desse mesmo “individual”. Por ora, contudo, continuaremos com a análise desses interesses metaindividuais, agora no contraste com o interesse “público”. A seguir, em reexame crítico, verificaremos se se deve considerar que essa trilogia é composta de expressões que, no limite, poderiam ser consideradas praticamente sinônimas.

1.6. O interesse público

Ao contrário do que se passa com os interesses “social” e “geral”, ambos estreitamente ligados às noções de “coletividade”, “sociedade civil”, aqui, porém, predomina a presença do Estado. Quando se lê ou se ouve a expressão “interesse público”, a presença do Estado avulta em primeiro plano. É como se ao Estado coubesse não só a ordenação normativa do “interesse público”, mas também a soberana indicação de seu conteúdo. Ada Pellegrini Grinover observa a esse respeito que o interesse público “(à ordem pública, à segurança pública) constitui interesse de que todos compartilham. E o único problema que pode suscitar ainda se coloca na perspectiva clássica do conflito indivíduo contra o Estado”. 44 Essa mesma aproximação entre “interesse público” e “Estado” vê-se em Louis Coupet, quando se refere aos intérêts publics qui forment l’intérêt de l’État. 45

Assim, quando ocorre uma desapropriação por “utilidade pública”, significa que, a ver do Estado, tal ato expropriatório consulta ao interesse público, concorrendo ainda a oportunidade em sua efetivação. 46 Aliás, na gestão da coisa pública, a finalidade dos atos administrativos deve ser sempre informada pelo interesse público, sob pena de incidir a autoridade em desvio de poder. 47 Nesse sentido, a Lei 9.784/1999, que regula o processo administrativo federal, em seu art. 2.º, parágrafo único, diz que, nesse âmbito, “serão observados, entre outros, os critérios de: (...) III – objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades” (destaquei). Tais subsídios sugerem que, efetivamente, a expressão “interesse público” evoca, imediatamente, a figura do Estado e, mediatamente, aqueles interesses que o Estado “escolheu” como os mais relevantes, por consultarem aos valores prevalecentes na sociedade.

À semelhança do que ocorre entre o “interesse social” e o “interesse geral”, também no que tange ao “interesse público”, constata-se uma certa aproximação terminológica, consistente na assimilação entre os termos “interesse público” e “interesse geral”, o que aparece amiúde em doutrina: intérêts généraux de la société toute entière, qu’il nos paraît préférable, pour éviter toute confusion, d’appeler des intérêts publics. 48

Cabe aqui referir a distinção feita por Alessandro Pizzorusso entre “interesse público” (no singular) e “interesses públicos” (no plural). Para esse autor, esses últimos, al plurale, sono in effetti veri e propri interessi, confrontabili con gli interessi privati, ao passo que al singolare non è un interesse paragonabile ad altri, ma è uno strumento giuridico cui si ricorre per far valere quegli interessi concreti che si ritenga di poter qualificare come pubblici. 49

A propósito, em ação civil pública proposta pelo MP, objetivando reaver indenização indevidamente paga a trabalhador portuário, oriunda do Fundo de Indenização do Trabalhador Portuário Avulso, decidiu o STJ: “(...) 3. Consectariamente, a rubrica receita da União caracteriza-se como interesse secundário da Administração, o qual não gravita na órbita dos interesses públicos (interesse primário da Administração), e, por isso, não guarnecido pela via da ação civil pública, consoante assente em sede doutrinária. Um segundo limite é o que se estabelece a partir da distinção entre interesse social (ou interesse público) e interesse da Administração Pública. Embora a atividade administrativa tenha como objetivo próprio o de concretizar o interesse público, é certo que não se pode confundir tal interesse com o de eventuais interesses próprios das entidades públicas. Daí a classificação doutrinária que distingue os interesses primários da Administração (que são os interesses públicos sociais, da coletividade) e os seus interesses secundários (que se limitam à esfera interna do ente estatal)”. (...) Descabida, portanto, a atuação do MPF na defesa de interesse da União, juridicamente acautelado por órgão próprio” ( REsp 786.328/RS , 1.ª T., j. 18.10.2.007, rel. Min. Luiz Fux, DJ 08.11.2007). O vigente CPC recepciona tal entendimento, ao dispor, no parágrafo único do art. 178: “A participação da Fazenda Pública não configura, por si só, hipótese de intervenção do Ministério Público”.

Cremos que a melhor explicação para o conceito de “interesse público” é a fornecida por Georges Vedel e Pierre Devolvé. Para eles, em síntese, tal noção comporta uma acepção política e outra jurídica. Para compreender a primeira, dois erros devem ser evitados: a) supor que o interesse público seja la somme des intérêts particuliers (isso, de fato, seria insustentável, porque então se teria, por exemplo, a soma dos interesses dos produtores de bebidas com os interesses dos usuários desses produtos, inclusive as vítimas do alcoolismo); b) supor que o interesse público nada tem a ver com os interesses individuais ou dos grupos sociais (na verdade, o interesse público só pode ter como beneficiários finais os homens nascidos ou por nascer – bem por isso, o meio ambiente é transgeracional (CF, art. 225, caput); mesmo o interesse da Pátria deve ser consentâneo com o interesse dos cidadãos de viver em liberdade, de forma digna, com possibilidade de realização pessoal e social.

Sob essa acepção política, segundo aqueles autores, o interesse público se apresenta como un arbitrage entre les divers intérêts particuliers. Ora, essa arbitragem se prende tanto ao critério quantitativo (por exemplo, na construção de uma estrada, sacrifica-se o interesse dos proprietários lindeiros, privilegiando-se o interesse dos que a usarão, porque esses são mais numerosos), quanto ao critério qualitativo (os doentes pobres, em certa comunidade, podem ser pouco numerosos; mas o valor do interesse à saúde pública (CF, art. 196) prevalece sobre os interesses pecuniários dos demais cidadãos hígidos; logo, a esses cabe contribuir para o estabelecimento de um fundo ou de um programa de assistência médica gratuita aos necessitados). 50

Ainda para aqueles autores, o interesse público, sob a acepção jurídica, tem por base a questão da competência para a arbitragem entre os interesses particulares. Essa fixação de competência pode derivar já da própria Constituição, como se deu na França, onde o preâmbulo da Carta Magna de 1946 atil mis au rang des fins d’intérêt public la santé et la sécurité des travailleurs, la protection de la famille, de la femme, de l’enfant etc.

Ordinariamente, o legislador não se limita a indicar os fins de interesse público, mas estabelece, desde logo, as regras para a consecução desses fins, indicando a autoridade competente e os meios de que essa se poderá utilizar, na esteira do conhecido brocardo: quem quer os fins dá os meios. Assim se dá, entre nós, com os princípios fundantes da Administração Pública – CF, art. 37, caput – quais sejam: “legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”. Bem por isso, as condutas comissivas e omissivas do agente público, contrárias aos princípios vetores da Administração Pública, configuram atos de improbidade administrativa: Lei 8.429/92, art. 11 e incisos.

O Estado contemporâneo apresenta-se (ou deve apresentar-se) telocrático (e não mais apenas nomocrático), como explica Fábio Konder Comparato: “Quando, porém, a legitimidade do Estado passa a fundar-se não na expressão legislativa da soberania popular, mas na realização de finalidades coletivas, a serem concretizadas programadamente, o critério classificatório das funções e, portanto, dos Poderes estatais só pode ser o das políticas públicas ou programas de ação governamental”. 51 Já quanto à Administração Pública,...

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jusbrasil.com.br
3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1201075079/1-as-acepcoes-conhecidas-do-termo-interesse-interesses-difusos-ed-2019