Interesses Difusos - Ed. 2019

2. Os Interesses Difusos

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2.1. A questão terminológica: interesses difusos e interesses coletivos

Uma summa divisio está já estabelecida, separando, de um lado, os interesses privados, individuais, de cunho “egoístico”, e, de outro, os interesses “metaindividuais”, 1 estes compreensivos dos interesses que depassam a órbita de atuação individual, para se projetarem na ordem coletiva, vale dizer: sua finalidade é altruística.

No capítulo precedente, foi visto que por interesse “coletivo”, em sentido estrito, deve-se entender aquele concernente a uma dada realidade coletiva (v.g., profissão, categoria profissional e família), ou seja, o exercício coletivo de interesses coletivos; e não, simplesmente, aqueles interesses que apenas são coletivos na forma, permanecendo individuais quanto à finalidade perseguida, o que configuraria um exercício coletivo de interesses individuais. Percebeu-o Teori Albino Zavascki: “Uma das principais causas, senão a principal, dos equívocos nesse novo domínio processual foi a de confundir direito coletivo com defesa coletiva de direitos, que trouxe a consequência, à toda evidência distorcida, de se imaginar possível conferir aos direitos subjetivos individuais, quando tutelados coletivamente, o mesmo tratamento que se dá aos direitos de natureza transindividual”. (...) “É preciso, pois, que não se confunda defesa de direitos coletivos com defesa coletiva de direitos (individuais)”. 2

Considere-se, na experiência contemporânea, o que se vem passando nas chamadas ocupações, por pessoas despossuídas, de prédios abandonados nas grandes cidades: pode-se identificar, de um lado, o interesse individual de cada ocupante em conseguir um espaço onde se alojar; de outro, o interesse, já agora de perfil coletivo, concernente à comunidade que congrega aquelas pessoas e, não raro, consegue estabelecer, em reunião de moradores, certas regras mínimas de convivência nesses locais.

É verdade que, por influência do denominador comum – “interesses metaindividuais” –, parte da doutrina entende que os termos “coletivo” e “difuso” são sinônimos, espelhando idêntica realidade; ou, então que, se diferença houvesse, esta seria tão ínfima que não justificaria uma tentativa de distinção. 3

Essa ambiguidade começa já na acepção vernacular dos termos “coletivo” e “difuso”, visto que ambos sugerem a ideia do que é expandido, aplicável a muitas coisas ou pessoas. 4 Tal sinonímia é reforçada pelo uso dessas expressões, indistintamente, como a significar uma e mesma coisa. Assim, Mauro Cappelletti fala que interesses “tipici di questo mondo nuovo, come quelli alla salute e all’ambiente naturale, hanno carattere diffuso, collettivo, poichè non appartengono a singoli individui in quanto tali ma alla colletività”. 5 Por vezes, o termo “difuso” aparece a qualificar o “coletivo”, como em Henry Solus e Roger Perrot: “L’extrême diversité des situations particulières qui s’amalgament et se juxtaposent au sein des groupements fait que l’intérêt allégué n’est pas toujours un intérêt direct et personnel, mais un simple intérêt collectif beaucoup plus diffus”. 6 Outros, ainda, veem naqueles dois termos duas fases ou momentos de uma mesma realidade, observando que um interesse pode ser coletivo ou difuso, “a seconda del grado di aggregazione raggiunto dal gruppo che ne è portatore”. 7

No Brasil, autores de valiosa obra declararam utilizar “indiferentemente, como sinônimos, as expressões interesse difuso, coletivo, de grupo, meta ou supraindividual, embora reconheçam haver, na doutrina, tentativas respeitáveis de distinguir esses conceitos”. 8

A outros, porém, parece que a distinção terminológica em questão é possível, ou, ao menos, útil a melhor compreensão do tema. Para tanto, impende comparar entre si aqueles interesses, buscando evidenciar que eles, por vezes, tangenciam-se, mas, conceitualmente, não se confundem. Assim é que o saudoso Celso Bastos põe em relevo o fato de que os interesses coletivos “dizem respeito ao homem socialmente vinculado”, havendo, portanto, um “vínculo jurídico básico, uma geral affectio societatis”, ao passo que os interesses difusos “se baseiam numa identidade de situações de fato”, sujeitando-se a lesões de natureza “extensiva, disseminada ou difusa”. 9 José Carlos Barbosa Moreira também prefere distinguir ambas as expressões, em que pese “a relativa imprecisão do conceito”. 10 Ada Pellegrini Grinover também distingue os dois termos. 11

José Augusto Delgado, após resenhar posições doutrinárias a respeito, conclui: “Hoje as fronteiras dos dois interesses estão definitivamente delimitadas, sendo difuso o interesse que abrange número indeterminado de pessoas unidas pelo mesmo fato, enquanto interesses coletivos seriam aqueles pertencentes a grupos ou categorias de pessoas determináveis, possuindo uma só base jurídica. Portanto, a indeterminidade seria a característica fundamental dos interesses difusos, e a determinidade aqueles interesses que envolvem os coletivos”. 12

Parece-nos que esta última corrente é a mais consistente, e isso por duas razões: A) conquanto os interesses coletivos e os difusos sejam espécies do gênero “interesses meta (ou super) individuais”, sendo esse, pois, o gênero próximo que os coaliza, há, todavia, pelo menos duas diferenças específicas, uma de ordem quantitativa, outra de ordem qualitativa: sob o primeiro enfoque, verifica-se que o interesse difuso concerne a um universo maior do que o interesse coletivo, visto que, enquanto aquele primeiro pode mesmo concernir até a toda humanidade, 13 já o segundo apresenta menor amplitude, já pelo fato de estar adstrito a uma “relação-base”, a um “vínculo jurídico”, o que lhe permite aglutinar-se a grupos sociais ou a certos segmentos definidos; sob o segundo critério, vê-se que o interesse coletivo concerne ao homem em sua projeção corporativa, notadamente no que tange ao seu espaço e desenvolvimento ao interno da sociedade, ao passo que, o interesse difuso toca ao homem simplesmente enquanto ser humano, independentemente de outras conotações, autorizando-se falar-se em “dignidade da pessoa humana” e “qualidade de vida”; B) o vezo de se utilizar indistintamente os termos interesse coletivo e interesse difuso é contraproducente, não contribuindo para aclarar o conteúdo e os contornos dos interesses em questão, que estão em estágios diferentes de elaboração jurídica: os interesses coletivos já estão bastante elaborados na doutrina e jurisprudência; se eles ainda suscitam problemas, como o da legitimação para agir, “a técnica jurídica tem meios de resolvê-lo”, como lembra José Carlos Barbosa Moreira; 14 ao passo que os interesses difusos têm elaboração jurídica mais recente, não se tendo ainda de todo despegado do estigma de um “personaggio assolutamente misterioso”. 15 Daí por que se afigura conveniente e útil a tentativa de distinção entre esses dois tipos de interesses.

2.2. Os interesses difusos no quadro geral dos interesses

Os interesses podem ser visualizados numa ordem escalonada, uma “escala crescente de coletivização”. Assim concebidos, os interesses são agrupados em planos diversos de titularização, isto é, eles aparecem ordenados pelo critério de sua atribuição a um número maior ou menor de sujeitos concernentes.

Sob esse enfoque, evolui-se desde os interesses “individuais” (suscetíveis de captação e fruição pelo indivíduo isoladamente considerado), passando pelos interesses “sociais” (os interesses particulares do grupo visto como pessoa jurídica); 16 ainda um passo, chega-se aos interesses “coletivos” (que depassam as esferas anteriores, mas se restringem a valores concernentes a grupos sociais ou categorias bem definidos, como a classe de contribuintes de um dado tributo); no grau seguinte, temos o interesse “geral” ou “público” (referido primordialmente à coletividade representada pelo Estado e se exteriorizando em certos padrões estabelecidos, ou standards sociais, como bem comum, segurança pública, saúde pública). Todavia, há ainda um grau seguinte nessa escala, isto é, haveria certos interesses cujas características não permitiriam, exatamente, sua assimilação a essas espécies. Referimo-nos aos interesses “difusos”.

Os interesses difusos apresentam uma dimensão coletiva ainda mais expandida do que o interesse geral ou público, porque, enquanto estes têm a balizá-los os contornos de certos valores assentados e valorizados ao interno da coletividade (por exemplo: o investimento público em segurança da população), já os interesses difusos, ao contrário, ensejam posicionamentos diversos, de conteúdo cambiante (por exemplo, o sentido de “qualidade de vida”), levando ao que a doutrina italiana chama de “intrinseca conflittualità”. No ponto, escreve Massimo Villone: “Conflittualità, è bene sottolineare, che non si colloca tanto nel rapporto classico individuo-autorità, ma che è tipica delle scelte politiche. In realtà, da questo punto di vista, l’interesse diffuso è l’interesse per cui i procedimenti mediativi del sistema politico non hanno ancora operato, o non hanno operato efficacemente”. 17 Dir-se-ia que, enquanto o interesse geral ou público concerne primordialmente ao cidadão, ao Estado, e às suas mútuas relações, os interesses difusos se reportam ao homem, à nação, à percepção do justo.

Desse modo, os interesses difusos “extrapolam” o interesse público ou geral, alocando-se no derradeiro patamar daquela ordem escalonada antes referida, notabilizando-se por um alto índice de desagregação ou de “atomização”, que lhes permite referirem-se a um contingente indefinido de indivíduos e a cada qual deles, ao mesmo tempo. Como afirma Massimo Severo Giannini, “gli interessi diffusi non sono però interessi nè pubblici nè collettivi: sono interessi adespoti, cioè interessi che non hanno un loro portatore. Il giorno in cui un interesse diffuso trovi un portatore, diventa o collettivo o pubblico, a seconda di come avviene, in termini positivi, la vicenda”. 18 Figure-se que é possível identificar o interesse difuso dos moradores de rua (pessoas em situação de severa vulnerabilidade) na pretensão a que lhes seja permitida a ocupação de certos locais abandonados pelos proprietários ou em que estes não sejam identificáveis; a partir do momento em que, por hipótese, tal pleito encontra guarida num dado locus do ordenamento positivo, a situação se transmuda num direito: seja de cada uma daquelas pessoas, seja da comunidade que as congrega.

Se desconsiderarmos o critério da ordenação dos interesses pelo prisma da “coletivização crescente” e adotarmos o critério de sua exigibilidade, o interesse difuso estaria situado “entre” o interesse legítimo e o interesse simples, falando Franco Gaetano Scoca num “terreno quase inesplorato dove l’interesse legittimo sfuma in interesse semplice (meglio si direbbe: ove sfuma in interesse giuridicamente irrilevante) o, in contraria (ma non inutilmente ripetitiva) prospettiva, dove l’interesse avvertito di fatto da uno o più soggetti sboccia, di fronte al provvedimento che dispone autoritativamente un assetto di interesse che lo coinvolge, in figura di interesse legittimo, assumendo tratti e peso di situazione giuridica soggettiva”. 19

De todo modo, impende persistir no esforço de aclaramento conceitual entre essas espécies de interesses metaindividuais, a fim de que os operadores do Direito possam dirimir com maior segurança os casos concretos, mormente em se considerando que há peculiaridades processuais concernentes a cada um dos tipos, como se nota, por exemplo, no importante capítulo da coisa julgada (Lei 7.347/1985, art. 16; Lei 8.078/1990, art. 103 e incisos). No ponto, observa José Augusto Delgado: “O debate doutrinário, pela diversidade de posições assumidas, tem contribuído para a instalação de um estado de incerteza entre os profissionais do Direito, ensejando, consequentemente, no campo da jurisprudência, uma certa instabilidade”. 20

Assim se passa porque, no caso clássico dos conflitos intersubjetivos (Tício versus Caio), entre sujeitos determinados, a coisa julgada projeta (naturalmente) eficácia inter partes (CPC, art. 503, caput), ao passo que nas macrolides, concernentes a sujeitos indeterminados (absoluta ou relativamente), a coisa julgada terá que projetar-se, ou ultrapartes ou erga omnes, conforme a espécie.

2.3. Dados históricos reveladores de interesses difusos

Não há dúvida de que sempre existiram interesses difusos. 21 Nem seria admissível outra constatação, visto que os interesses sempre emergiram, naturalmente, do plano da mera “existência-utilidade”; de modo que interesses de todos os tipos e matizes puderam surgir de cada ocorrência para a qual se voltaram a atenção ou a vontade humanas. Por qual razão, apenas contemporaneamente, veio o tema sendo elaborado de forma autônoma e sistemática?

A nosso ver, isso decorre do fato de que os sistemas jurídicos, de modo geral, são, precipuamente, focados na tutela ao indivíduo, isto é, nos conflitos intersubjetivos, mesmo que os sujeitos concernentes sejam pessoas jurídicas. 22 Esse posicionamento acarretou a consequência de que somente os interesses considerados relevantes pelo Estado e suscetíveis de afetação a um dado titular mereceriam tutela jurisdicional. Desse modo, somente aos “direitos subjetivos”, isto é, aos interesses que ascenderam à condição de direitos ao serem inseridos numa norma atributiva de poder, é que foi outorgada tutela especial, pela anexação de uma sanção (v.g., uma multa) e pela agregação da exigibilidade (judicialização e consequente execução). Como afirmam Henry Solus e Roger Perrot, “l’action en justice ayant pour fondement la protection des drois subjectifs, il est normal d’exiger que l’intérêt allégué soit un intérêt direct et personnel”. 23

No plano de tal concepção individualista, é bem compreensível que tenham passado despercebidos certos interesses que, justamente, caracterizam-se pela inviabilidade de apropriação individual, como se dá com o interesse à pureza do ar atmosférico. Afirmou-se, mesmo, que se um interesse concerne a todos, não pertine a ninguém, e assim não é tutelável, ou, como anota Raffaele Bertoni, “secondo l’opinione dominante in giurisprudenza e in dottrina, gli interessi del genere non possono avere protezione giudiziaria, in quanto attengono a situazioni soggettive non differenziate”. 24

Um reflexo do antes afirmado se encontra, no campo processual, no pedido formulado na ação judicial, o qual, salvo poucas exceções, “deve ser certo” (CPC, art. 322, caput) e “deve ser determinado” ( CPC, art. 324). Ademais, no tocante à legitimação para agir ( CPC, art. 17), afirmam Nery & Nery: “Para propor ação, o autor deve afirmar-se titular do direito material a ser discutido em juízo e demonstrar ter necessidade de pleitear a tutela jurisdicional”. 25

Segundo Márcio Flávio Mafra Leal, reportando-se a Stephen Yeazell, as primeiras manifestações do que hoje se vem chamando processo coletivo remontam à Inglaterra do século XII. “Tratava-se de conflitos envolvendo uma comunidade (aldeões) de um vilarejo contra os senhores (Lords) por problemas relativos à administração e utilização das terras nos feudos; fiéis (parishers) disputando o pagamento de dízimos com os párocos; corporações (guilds) questionando o pagamento de tributos ou arrendamentos impostos pela autoridade local ou pelo senhor (Lord). A maioria da doutrina, entretanto, prefere localizar os antecedentes da moderna ação coletiva no século XVII como uma variante do bill of peace. O bill era uma autorização para processamento coletivo de uma ação individual e era concedida quando o autor requeria que o provimento englobasse os direitos de todos que estivessem envolvidos no litígio, tratando a questão de maneira uniforme, evitando a multiplicação de processos”. 26

O primeiro passo para a “revelação” dos interesses difusos deu-se com o advento da Revolução Industrial e a consequente constatação de que os valores tradicionais, individualistas, do século XIX, não sobreviveriam muito tempo, sufocados ao peso de uma sociedade “de massa”. Tercio Sampaio Ferraz Junior indaga sobre a razão pela qual os interesses difusos vieram “a aflorar agora, nesta segunda metade do século XX, com essa intensidade pelo menos”, para constatar, então, que o fenômeno “está ligado ao tipo de sociedade na qual vivemos, que é a chamada sociedade de massa”. 27

Na sociedade globalizada não há lugar para o homem enquanto indivíduo isolado; não raro, ele é levado a integrar grandes corporações e instituições, assim no setor público como no privado, quando já não o seja pelo impactante Estado leviatã, incansável produtor de normas (a chamada fúria legislativa) e feroz arrecadador de tributos: não mais se nota especial preocupação com as situações jurídicas individuais, o respeito ao indivíduo enquanto tal, mas, ao contrário, as pessoas são agrupadas em grandes classes ou categorias, e como tais, padronizadas. Como explica, claramente, Edmond Bertrand: “Suivant la classe dans laquelle chacun se trouve inclus en vertu d’une règle qui le domine, la protection que est consentie au droit individuel est ordonnée d’une manière différente. Le droit individuel est subordonné à celui de la catégorie”. 28 Não admira que os indivíduos, por algum motivo, não recepcionados em algum segmento reconhecido ou prestigiado socialmente, são chamados excluídos, como se dá com as pessoas em situação de extrema vulnerabilidade.

Paralelamente à Revolução Industrial e à massificação da sociedade, também o sindicalismo contribuiu para fazer aflorar essa “ordem coletiva”: os conflitos não mais se dão entre empregado e patrão, mas coletivamente, isto é, integrantes da força-trabalho na categoria X versus integrantes da força-capital na categoria “patronal” correspondente. Reflexo dessa situação está nas ações coletivas na Justiça do Trabalho, onde a “pretensão resistida” é integrada pela reivindicação de uma categoria e a contestação apresentada por outra; por aí se entende a competência atribuída ao Ministério Público do Trabalho para ajuizar ação civil pública na “defesa de interesses coletivos, quando desrespeitados os direitos sociais constitucionalmente garantidos” (LC federal 75/1993, art. 83, III). No campo obrigacional, Tercio Sampaio Ferraz Junior lembra os exemplos dos contratos de adesão e os contratos coletivos de trabalho. 29

Em passagem bastante esclarecedora, Caio Tácito, reportando-se aos estudos de Denti e Cappelletti, explica o que se poderia chamar o ritual de passagem dos interesses coletivos em sentido estrito, até se chegar aos interesses propriamente difusos: “Uma nova tendência começou a se desenhar, sobretudo nas duas últimas décadas, no sentido de ampliar o âmbito dos direitos humanos de modo a abranger já não mais apenas os direitos pertinentes a uma ou mais pessoas determinadas, ou até mesmo, direitos coletivos de categorias específicas, ligadas por uma relação jurídica básica (como, por exemplo, os acionistas de uma sociedade anônima, ou os membros de um condomínio), mas para alcançar os interesses de grupos integrados por uma pluralidade de pessoas indeterminadas, embora vinculadas por um mesmo interesse comum. A vida moderna ressalta a importância de tais direitos que não têm titular certo, mas repercutem decisivamente sobre o bem-estar, ou mesmo a sobrevivência dos indivíduos nos vários segmentos sociais a que pertencem. Aos habitantes de uma determinada região são essenciais as condições do meio ambiente em que se integram; aos consumidores sobreleva a qualidade dos produtos ou a defesa contra manipulações de mercado. O livre acesso à informação isenta ou a proteção a valores históricos e artísticos são meios elementares de difusão e preservação da cultura. Tais bens coletivos, sem dono certo, constituem matéria-prima de uma vida comunitária estável e sadia, a serem juridicamente protegidos. A tais valores sociais que são, a um mesmo tempo, peculiares a todo um grupo social e a cada qual de seus membros, consagrou-se o qualificativo de direitos difusos, que passam a merecer a proteção da lei”. 30

Em virtude dessa radical transformação da sociedade tradicional numa sociedade de massas, comprimida num mundo globalizado, onde ressaltam crescentes e mutantes valores tecnológicos, os valores alteraram-se, interesses de outra ordem afloraram e passaram a clamar por proteção. Entre esses interesses “novos”, os ditos “coletivos” receberam guarida e possibilidade de expansão no seio das associações, sindicatos, bem como foram criados novos instrumentos jurídicos, como os contratos “de massa” e mesmo uma tutela jurisdicional específica no caso de conflitos de base trabalhista, reconhecendo-se a força normativa das decisões nos dissídios coletivos ( CF, § 2.º do art. 114, redação da EC 45/2004). E isso, a tal ponto que, nos temas indicados nos incisos do art. 611-A da CLT (textos acrescidos pela Lei 13.467/2017), a “convenção coletiva e o acordo coletivo de trabalho têm prevalência sobre a lei (...)”.

Constatou-se, por outro lado, a necessidade de tutela, também, a outros interesses emergentes ao interno da coletividade: os interesses “difusos”, isto é, aqueles que depassam a órbita dos grupos institucionalizados, pelo fato de que a indeterminação dos sujeitos concernentes não permite sua “atribuição”, em termos de exclusividade, a um titular definido. Aliás, são justamente esses “interesses em busca do autor” 31 os que mais necessitam de tutela, porque são os mais desprovidos dela. E isso se deve porque, se os interesses difusos se encontram em estado “fluido” no processo social; 32 se, porventura, ainda remanescem como “un personaggio assolutamente misterioso”, 33 isso há que ser tomado como estímulo para o empenho exegético no sentido de melhor identificá-los, a fim de atribuir-lhes um espaço próprio no universo dos interesses metaindividuais. Caso contrário, será toda uma rica parcela dos anseios e ideais mais profundos da comunidade que restará na obscuridade, 34 à falta de instrumentos hábeis que os possam fazer valer junto aos centros de poder e decisão.

É ao Direito, especialmente ao Processo Civil, que cabe produzir esses instrumentos, porque é uma ciência-meio, de natureza instrumental, não podendo apresentar-se como um fim em si mesmo. Descurar da tutela aos interesses difusos, diz Vincenzo Vigoriti, significa “emarginare una larga parte del fenomeno collettivo, privando di ogni possibilità di tutela quegli interessi che non hanno ancora raggiunto uno stadio avanzato di organizzazione interna”. 35

Vejamos, em seguida, quais as notas características desses interesses, e se elas bastam a justificar sua autonomia entre os demais interesses metaindividuais (ou transindividuais, como preferiu o legislador brasileiro: Lei 8.078/1990, art. 81, parágrafo único, I

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16 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1201075080/2-os-interesses-difusos-interesses-difusos-ed-2019