Regulação de Meios de Pagamento - Ed. 2020

Capítulo 2. Histórico do Mercado de Pagamento no Brasil (Pré-2009)

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Fazendo uma breve retrospectiva, o sistema brasileiro de cartões teve início na década de 1960. No entanto, sua popularização só ocorreu em 1995, ano de fundação da credenciadora VisaNet Brasil, atualmente denominada Cielo. Em seguida, mais especificamente em 1996, surgiu a RedeCard, atualmente denominada Rede. Até o surgimento das credenciadoras VisaNet e RedeCard, o negócio de cartão era operado diretamente pelos bancos, que se encarregavam do fornecimento da infraestrutura necessária para a captura, processamento e liquidação das transações com cartões de pagamentos 1 . O modelo, no entanto, não funcionava de maneira eficiente. Cada banco filiava seus próprios estabelecimentos, de modo que, para atender um maior número de clientes, os estabelecimentos deveriam possuir diversos terminais eletrônicos.

Da mesma forma, cada banco precisava contar com uma central de autorização. Assim, as credenciadoras surgiram como um meio de centralizar as operações, de modo que os estabelecimentos passaram a precisar de um terminal por bandeira e não mais um terminal por banco 2 . O cenário que se configurou na sequência foi de um movimento de verticalização e extrema concentração do mercado. Isso porque a bandeira Visa atuava mediante contrato de exclusividade com a VisaNet, do mesmo modo que a bandeira Mastercard atuava em regime de exclusividade com a RedeCard. Não à toa, em 2008, Visa e MasterCard, bem como as respectivas credenciadoras, abrangiam 97,57% do mercado de cartões de débito e 90,58% do mercado de cartões de crédito 3 .

Em acréscimo, não havia qualquer interoperabilidade sequer entre as duas credenciadoras – que operavam junto às duas maiores bandeiras do mercado. Em termos técnicos, interoperabilidade deve ser entendida como a capacidade de comunicação (interação ou intercâmbio de dados) entre sistemas semelhantes ou não e de diferentes fornecedores. Para que a interoperabilidade ocorra, é necessário estabelecer padrões abertos ou utilizar linguagens e protocolos comuns. No caso do mercado de pagamentos, com a ausência de interoperabilidade, eram baixas as perspectivas para a entrada de novos players. Ademais, o modelo de duplo monopólio tinha condão para elevar o valor cobrado pelos serviços, o que foi objeto de estudos governamentais específicos e uma intervenção do CADE.

2.1 O fim do cenário de exclusividade nos arranjos de pagamento

Como descrito no item anterior, por muitos anos, o mercado de adquirência brasileiro era marcado pela existência de contratos de exclusividade com bandeiras. Embora um contrato de exclusividade não necessariamente tenha efeitos deletérios 4 ou configure ilícito concorrencial 5 , logo após o início dos anos 2000, o cenário de duplo monopólio estabelecido por meio da Visa & VisaNet e Mastercard & Redecard passou a despertar preocupação dos agentes reguladores, se iniciando um movimento pró-concorrência.

À época, dentre os principais argumentos apresentados como fundamentos para o fim da exclusividade, estavam: (i) a ausência de competitividade, situação que era evidenciada pelas elevadas taxas de desconto e de intercâmbio cobradas pelas credenciadoras vis-à-vis aquelas praticadas por agentes econômicos similares em outros países 6 ; (ii) a ausência de interoperabilidade, que dificultava a entrada de novos credenciadores no mercado; e (iii) a barreira contratual, especialmente no contrato de exclusividade firmado entre Visa e Visanet, que diminuía a atratividade do mercado para novos entrantes 7 .

Em julho de 2006, o BCB, a Secretaria de Direito Econômico (SDE), do Ministério da Justiça e a Secretaria de Acompanhamento Econômico (Seae), vinculada ao então Ministério da Fazenda inauguraram um ciclo de análise regulatória do setor. Os órgãos estabeleceram uma parceria para desenvolver estudos sobre o mercado de pagamentos, tendo como principal objetivo identificar pontos sensíveis que requeriam modernização. Os principais produtos oriundos dessa parceria foram os relatórios “Diagnóstico do Sistema de Pagamentos de Varejo no Brasil” 8 , publicado em 2005, e, em especial, o “Relatório sobre a Indústria de Cartões de Pagamento” 9 , publicado em 2009.

O relatório de 2009 teve como escopo os cartões de crédito e débito de aceitação ampla 10 vinculados às bandeiras Visa, MasterCard, Cheque Eletrônico, American Express, Hipercard e Diners. O principal objetivo desse documento foi identificar as falhas de mercado oriundas das práticas e da estrutura em si do mercado para, por fim, ser utilizado como referência para o desenvolvimento de medidas regulatórias e ações orientadas para o melhor funcionamento do setor. Dentre os temas abordados no relatório de 2009 estavam os aspectos econômicos do mercado de pagamentos, como sua característica de mercado de dois lados, problemas relacionados e problemas oriundos da estrutura do mercado brasileira; a experiência internacional do setor; a indústria de cartões no Brasil, incluindo aspectos organizacionais e mercado relevante; evolução do mercado de pagamentos; concentração; tarifas; análise de lucro; e marco regulatório no Brasil.

Como principais pontos do diagnóstico, o relatório enumerou: (i) elevadas barreiras à entrada; (ii) elevado poder de mercado das parcerias estabelecidas entre Visa/Visanet & Redecard/Mastercard; (iii) ausência de interoperabilidade; e (iv) elevados custos de contratação para os estabelecimentos comerciais que operam com cartões de crédito.

O relatório constatou que, além do elevado investimento necessário para atuar no setor, não havia neutralidade no serviço de rede, dado que Visanet e Redecard atuavam tanto no credenciamento de pontos de venda (PDVs) quanto nos serviços de rede; ou seja, compensação e liquidação de pagamentos. Dessa forma, mesmo com os recursos financeiros necessário para ingressar no mercado, os novos agentes seriam dependentes dos serviços de rede prestados pelas credenciadoras Visanet e Mastercard, o que desestimulava o movimento. Tal realidade dificilmente seria alterada sem intervenção regulatória, já que as plataformas de cartão de crédito possuem elevados custos fixos, que leva à necessidade de ganhos em escala e reduz os incentivos à cooperação.

Para sustentar um modelo diferente, o relatório elaborou uma simulação sobre a desverticalização da estrutura. Mais especificamente, foram examinados os lucros obtidos pelas credenciadoras em um cenário de desverticalização com o provimento de serviços de rede. Da análise, se constatou que a atividade de credenciamento independente continuaria sendo rentável e sustentável ainda que fosse necessário contratar o serviço de rede de um terceiro agente do mercado. Assim, um novo agente ganharia espaço: o prestador do serviço de rede independente, cuja rentabilidade ficaria à cargo da tarifa a ser cobrada da credenciadora e da redução de custos proveniente da interoperabilidade. O resultado esperado, ainda que em cenário conservador, seria de significativa economia de custos e redução das barreiras à entrada para novos credenciadores.

Por fim, o relatório apresentou algumas recomendações. A primeira delas é que não deve haver exclusividade no setor. Isso se aplica tanto às relações de exclusividade entre bandeiras e credenciadores (como ocorria com Visa e Visanet) quanto em relação à credenciadora em relação ao prestador de serviço de rede (compensação e liquidação), à época inserido nas respectivas estruturas da Visanet e Redecard, de modo que os credenciadores concorrentes dependiam dos serviços prestados pelas duas empresas.

Quanto à questão da interoperabilidade, o relatório concluiu que todas as credenciadoras, incluindo novas entrantes, deveriam ter condições de atuar tanto no esquema de três partes quanto no esquema de quatro partes. Para tal, tornava-se imprescindível o fim da exclusividade pactuada entre Visanet e Visa, que resulta na negativa do pedido de licenciamento de todas as demais credenciadoras. Da mesma...

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4 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1207538649/capitulo-2-historico-do-mercado-de-pagamento-no-brasil-pre-2009-regulacao-de-meios-de-pagamento-ed-2020