Regulação de Meios de Pagamento - Ed. 2020

Capítulo 5. Variáveis Econômicas Reguladas no Mercado de Pagamentos

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Em geral, as regulações de entrada e de preço são identificadas como uma forma de aumentar a intervenção do Estado no mercado, sendo primordialmente vistas como entraves e barreiras regulatórias. Alguns estudos, inclusive, chegaram a identificar que a taxa de criação de novas empresas é relativamente menor em países que impõem custos de entrada maiores 1 . Em conjunto ao desincentivo à criação de empresas, sobretudo de pequeno porte, esse tipo de regulação, se utilizado de forma indevida, protege empresas ineficientes, que acabam atuando de forma mais lenta e menos suscetível às pressões competitivas. Esse risco não é desprezível quando se discute a capacidade de os países adaptarem suas regulações para permitir o ingresso e permanência das novas desafiantes (movimento comumente apresentado como “revolução fintech”) 2 .

Por essa razão, é interessante demonstrar que o perfil da regulação no mercado de pagamentos no Brasil é diretamente orientado, não para a criação de barreiras regulatórias, mas sim para a construção de uma infraestrutura normativa que viabiliza a competição no mercado brasileiro. Em particular, a partir dos parágrafos abaixo será possível entender que existe uma preocupação regulatória de adequar o perfil de risco ao ônus regulatório, permitindo uma maior possibilidade de entrada e permanência de novas empresas no setor, estando, portanto, diretamente associada à concorrência.

Dessa forma, o objetivo desse capítulo é trazer fluência sobre os principais pontos de atenção dos órgãos reguladores no mercado de pagamentos, tendo como principal foco as obrigações relacionadas a atuação de agentes do mercado nas atividades e operações acima descritas (embora grande parte seja relacionada à operação primária de pagamentos, a mesma lógica se aplica para recebíveis). Para tal, este capítulo foi dividido em duas partes: uma voltada para a regulação básica, que inclui as normas para a entrada no setor, interoperabilidade e regulação de preços; e uma segunda parte que trata da regulação prudencial da estrutura de pagamentos, incluindo regras de garantia de liquidez, obrigações quanto ao envio de informações ao BCB (especialmente contábeis e cadastrais), regras sobre a estrutura do serviço e estrutura de compliance.

5.1 Regulação de entrada no mercado de pagamentos

Esse item tem por finalidade apresentar a regulação de entrada no mercado de pagamentos, perpassando seu histórico e os pontos regulados. Para contextualizar a questão, é necessário relembrar que, conforme descrito neste livro, até 2013 os meios de pagamento não possuíam uma regulação específica. À época, apenas os instrumentos de pagamento operados por instituições financeiras eram objeto de supervisão do Banco Central. Dessa forma, sem uma regulação específica, não havia a segurança jurídica necessária para fomentar investimentos no setor. Com a publicação da lei, as instituições de pagamento passaram a integrar o Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB).

A publicação da Lei nº 12.865/13 representou um marco para o setor. Por meio da lei, foram estabelecidos os princípios e normas aplicáveis a “arranjo de pagamento” e “instituições de pagamento”, composta por três modalidades: credenciadores, emissores de moeda eletrônica pré-pagas e os emissores de instrumento de pagamento pós pagos (a exemplo dos cartões de crédito). No escopo da lei, as “instituições de pagamento”, que não se confundem com instituições financeiras, são apresentadas como entidades que participam dos arranjos de pagamento, mediante autorização do Banco Central. Como similitudes com as instituições financeiras, a lei determinou a supervisão pelo BCB, a intervenção, a liquidação extrajudicial e a aplicabilidade de penalidades administrativas.

O propósito da Lei em si foi fixar regras que trouxessem segurança jurídica para que o cidadão efetue transações financeiras sem o intermédio de instituições financeiras, acompanhando um movimento crescente de diversificação dos meios de pagamento em curso em diversos países do mundo 3 . Dessa forma, a lógica da regulação de entrada para autorizar a operação de instituição de pagamentos se deu com o objetivo de reduzir barreiras à entrada, diferenciando os requisitos aplicáveis a essas instituições daqueles próprios de instituições financeiras, para adequar ônus regulatório ao risco regulatório 4 .

Com base na competência atribuída ao BCB, pela Lei nº 12.865/13, para regular o mercado de pagamentos, ainda em 2013, o órgão publicou o primeiro conjunto de regras para regular o setor de pagamentos, mais especificamente, duas resoluções e três circulares 5 . Dentre os tópicos abordados estavam as regulações de entrada no setor, que incluem regras de capital mínimo, itens do requerimento e condições para aprovação. Dessa forma, buscou-se trazer critérios isonômicos para a entrada de novos agentes.

Nesse âmbito, a primeira normativa do BCB sobre requisitos e procedimentos para a entrada no setor foi a Circular nº 3.683/13 6 , posteriormente revogada em 2018 pela Circular nº 3.885 de 26/3/2018 7 . Quanto aos requisitos de entrada em vigor, cumpre destacar, primeiramente, a exigência de capital mínimo. Nesse quesito, chama atenção o baixo valor estipulado pelo órgão, o que denota a intenção de reduzir barreiras à entrada no setor. Mais especificamente, o art. 30, caput da Circular BCB n.º 3.885/2018, estabelece que as instituições de pagamento devem integralizar um capital mínimo de R$2.000.000,00 (dois milhões de reais) para cada uma das modalidades descritas no Art. 4º (i.e. emissor de moeda eletrônica pré-paga, emissor de moeda eletrônica pós-paga e credenciadora). Instituições de pagamento que, por sua vez, optarem por atuar exclusivamente como emissor de instrumento de pagamento pós-pago ou pré-pago em arranjo de pagamento fechado (modelo de três pontas) devem integralizar capital mínimo de R$3.000.000,00 (três milhões de reais). Ademais, a integralização desse capital deve ser feita em moeda corrente, conforme previsto no Art. 31 da mesma resolução.

Caso disponham do capital mínimo necessário, as empresas interessadas em obter autorização do BCB para atuar como instituição de pagamento devem observar algumas previsões específicas contidas na Circular BCB n.º 3.885/2018. Quanto aos parâmetros para apresentar pedido de autorização, o Art. 6º prevê que tal procedimento é necessário apenas para instituições de pagamento que apresentem valores financeiros superiores a um dos seguintes parâmetros: “I – R$500.000.000,00 (quinhentos milhões de reais) em transações de pagamento; ou II – R$50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais) em recursos mantidos em conta de pagamento pré-paga” (Art. 6º). Para a apuração desses valores, deve ser consideradas as transações dos últimos 12 meses, de acordo com as especificações de cada categoria (Art. 6º, § 1º, 2º, 3º e 4º) 8 .

Dessa forma, a autorização para o funcionamento deve ser requerida em até 90 dias após a data em que a instituição alcançar esses parâmetros (Art. 7º, § 1º), o que denota, mais uma vez, o objetivo de não elevar as barreiras à entrada aos novos players. Por fim, cabe especificar que as instituições de pagamento que prestem serviço em mais de uma modalidade e alcançarem a volumetria mínima em ao menos uma delas devem solicitar autorização integral. A autorização é solicitada por meio de requerimento, cujas especificações estão descritas no Art. 8º. Dentre os documentos solicitados está a demonstração de capacidade financeira compatível com o empreendimento do grupo ou indivíduo (s); ou seja, demonstrações contábeis (auditadas por auditor independente registrado na CVM) ou ajuste anual do imposto de renda, a identificação da origem dos recursos e certificado de que os administradores não possuem restrições que possam afetar sua reputação. Por decisão discricionária do BCB, um ou mais integrantes do grupo que solicita autorização pode (m) ser convidado (s) para entrevista técnica sobre os tópicos da proposta do empreendimento 9 . Ademais, a autorização para funcionamento está sujeita à aprovação dos nomes dos administradores com mandato em vigor (Art. 10).

5.2 Regulação de interoperabilidade no mercado de pagamentos

Seguindo a lógica da regulação dos meios de pagamento fomentar a concorrência, diminuindo barreiras à entrada no setor e proporcionando a entrada de novos agentes, um dos principais pilares da Lei nº 12.865, de 2013 diz respeito às obrigações de interoperabilidade de forma a viabilizar a competição no mercado de pagamentos (em especial no mercado de credenciamento). A interoperabilidade produz uma série de benefícios: a redução dos custos, o aumento da diversidade, a ampliação da concorrência e o empoderamento do consumidor devido ao incremento da autonomia de escolha 10 . Embora o conceito de interoperabilidade sugira a interpretação de uniformização, na verdade, em geral, o conceito leva à ampliação das possibilidades de diversificação 11 .

Existe uma profunda relação entre interoperabilidade e a obrigação de não discriminar. Não à toa, o desfecho do caso Visa/Visanet (que resultou no fim do contrato de exclusividade vigente por mais de quinze anos entre a bandeira e a credenciadora), bem como o Inquérito Administrativo nº 08700.000018/2015-11; Inquérito Administrativo nº. 08700.001861/2016-03; e Inquérito Administrativo nº 08700.001860/2016-51, que analisaram condutas anticompetitivas no mercado de pagamentos, tiveram como desfecho em seus termos de cessação de conduta a imposição de obrigações de interoperabilidade.

Nada obstante toda essa construção, a Lei 12.865/13 estabeleceu a interoperabilidade ao arranjo de pagamento e entre arranjos distintos como o primeiro dos cinco princípios basilares dos arranjos de pagamento (Art. 7º, I) 12 . Nesse âmbito, no Art. 9º, § 2º, a norma atribuiu competência ao BCB para dispor sobre os critérios de interoperabilidade, regulando essa obrigação. A partir da competência instituída pela Lei 12.865/13, aos poucos o BCB foi aprofundando o detalhamento da interoperabilidade. A primeira normativa do órgão a abordar o tema foi a Resolução 4.282/13, que apresentou as diretrizes a serem observadas pelo BCB na regulação e supervisão das instituições e arranjos de pagamento. Mais especificamente, a interoperabilidade é apresentada como um dos objetivos da regulamentação e supervisão do BCB mencionados no Art. 3º.

Na mesma época, foi publicada a Circular BCB nº 3.682/2013 13 , que disciplina a prestação de serviço de pagamento, endereçando, dentre outros pontos, a questão da interoperabilidade. Originalmente, a norma trouxe algumas abordagens básicas, como a definição de interoperabilidade inter/intra arranjo (Art. 2º) 14 ; a inclusão da interoperabilidade como um dos requisitos para um instituidor de arranjo 15 ; determinou que a interoperabilidade entre arranjos de pagamento deve ser formalizada com base em acordos que prevejam direitos e obrigações (Art. 4º, § 4º); e, na seção que trata da autorização para o Instituidor de Arranjos de Pagamento, o Art. 17, XXII prevê que o regulamento contendo as regras de funcionamento a ser apresentado ao BCB deve conter informações sobre os mecanismos de interoperabilidade inter e intra arranjos.

Não obstante toda a evolução normativa em prol da interoperabilidade, o crescimento da bandeira Elo (vinculada ao mesmo grupo econômico dos emissores Bradesco, Banco do Brasil e Caixa, bem como da credenciadora Cielo) e, em menor grau, da bandeira Hipercard/Hiper (que pertence ao conglomerado econômico do banco Itaú e da credenciadora Rede, com atuação mais destacada em algumas regiões, como o Nordeste), trouxe um novo perfil de verticalização ao mercado e, com isso, novos desafios às credenciadoras independentes. Isso porque a atuação conjunta dos três agentes do mercado de pagamentos proporciona novas formas de discriminação. Nesse novo cenário, duas normativas foram publicadas pelo BCB: as Circulares 3.765/2015 e 3815/2016.

A Circular 3.765/2015 16 , que alterou a Circular nº 3.682/2013, trouxe maiores especificações sobre a questão da interoperabilidade, endereçando problemas que poderiam surgir em um cenário de verticalização. No seu art. 28, o BCB veda o “tratamento diferenciado entre as transações realizadas junto a participantes de um mesmo arranjo ou entre participantes de arranjos distintos” (§ 1º). Ademais, no Art. 29 estipula que todas as regras e procedimentos referentes à interoperabilidade entre os participantes do arranjo devem constar no regulamento do arranjo e deve atribuir direitos e deveres iguais a todos os membros, contemplando todas as relações existentes entre as diferentes modalidades 17 . Por fim, no art. 30 ficou estabelecido que os acordos de interoperabilidade nas transações entre arranjos devem ser formalizados em contrato firmado entre os instituidores do arranjo, devendo ser compatível com os mecanismos de interoperabilidade previstos nos regulamentos...

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4 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1207538663/capitulo-5-variaveis-economicas-reguladas-no-mercado-de-pagamentos-regulacao-de-meios-de-pagamento-ed-2020