Capítulo 6. Regulação Prudencial e Sistêmica da Estrutura de Pagamentos

Os sistemas de pagamentos possuem um perfil de risco que merece atenção por parte do regulador. Isso porque são suscetíveis a fraudes, vazamento de dados e, no sentido mais macro, ao risco sistêmico inerente ao sistema financeiro, tendo em vista que atuam no fluxo de recursos, podendo, por exemplo, intensificar ou interromper esse fluxo. Embora não haja definição conceitual precisa, risco sistêmico envolve a presença de eventos turbulentos capazes de gerar “efeito contágio”, trazendo instabilidade ao sistema. Basicamente, no sistema financeiro, esse risco existe em função das incertezas quanto ao nível de risco do crédito, taxa de juros e/ou variação cambial. Dessa forma, as perdas não esperadas do patrimônio líquido podem ocasionar a elevação do risco sistêmico 1 .

É nesse contexto que a regulação prudencial assume papel fundamental, tendo em vista o fato de que determina os requisitos aplicáveis às instituições (financeiras ou de pagamento) para mitigar possíveis riscos, a exemplo do requerimento de capital mínimo e acompanhamento da evolução patrimonial da empresa. Busca-se, dessa forma, evitar que a falência inesperada de uma empresa tenha um “efeito dominó no sistema financeiro” 2 . Na prática, o operador dessa regulação é o BCB, que possui atuação central na mitigação do risco sistêmico. Dessa forma, este capítulo tem por objetivo perpassar as principais normativas já publicadas pelo BCB para essa finalidade.

6.1 As especificações da regulação prudencial

Para fins de contextualização, conforme a definição do BCB, regulação prudencial consiste em um tipo de regulação financeira que estipula os requisitos para gerenciamento de riscos, bem como requerimentos mínimos de capital para resguardar o exercício das atividades. Conforme elucida o BCB, os requerimentos mínimos de capital contribuem para que a eventual falência de uma instituição financeira não repercuta negativamente no sistema financeiro como um todo, o que se denomina risco sistêmico. Nesse esteio, embora os requisitos prudenciais não impeçam necessariamente que uma instituição enfrente problemas financeiros, eles minimizam os efeitos negativos 3 .

Os quesitos aplicáveis são estipulados conforme a segmentação da instituição. Basicamente, as instituições supervisionadas pelo BCB estão divididas em cinco categorias que consideram o porte, a atividade e o perfil de risco da instituição:

Tabela 1 – Panorama da segmentação e aplicação proporcional da regulação prudencial

Fonte: BCB 2019

Dessa forma, as instituições menores não estão sujeitas às mesmas regras de instituições de maior porte, embora também sejam resguardadas pelos requisitos prudenciais. O objetivo com essa diferenciação é “reduzir os custos e fomentar a competição”. Quanto às instituições de pagamento, as questões de gerenciamento de risco, requerimentos mínimos de patrimônio e governança estão dispostos na Circular nº 3.681 de 4/11/2013, cujo teor será detalhado nos itens subsequentes.

6.2 Regras de Garantia de Liquidez das Instituições de Pagamentos

Além do requisito de capital mínimo para a entrada no setor, já abordado em item anterior, o BCB achou por bem determinar um percentual de capital permanente em relação à média mensal das transações de pagamento ou do saldo das moedas eletrônicas emitidas para a garantia da liquidez da empresa (Circ. 3.681/2013, art. 10). O objetivo dessa regulação é mitigar os riscos inerentes aos valores transacionados, trazendo maior segurança aos usuários quanto à capacidade financeira das instituições cumprirem suas obrigações, estando em linha com a lógica de proteção proporcional ao risco.

Dessa forma, a primeira regulação prudencial voltada para instituições de pagamento foi a Circular BCB nº 3.681/2013 5 . Desde sua publicação, a norma passou por algumas alterações 6 ; no entanto, a maior parte do seu conteúdo permanece na íntegra. Quanto às regras em vigor, a Circular BCB nº 3.681/2013 dispõe sobre o gerenciamento de riscos, requisitos mínimos de patrimônio, bem como a preservação desses valores e as regras de governança de instituições de pagamento. Tais regras abrangem todas as instituições de pagamento autorizadas a funcionar pelo BCB, com exceção daquelas integrantes de conglomerado prudencial (conforme previsto na Circular BCB nº 3.681/2013).

Para fins didáticos, é importante mencionar que a normativa traz uma seção sobre as definições de risco operacional, risco de liquidez e de crédito, explicados abaixo:

i) Risco operacional é apresentado como a possibilidade de ocorrência de perdas resultantes de eventos como: falhas na proteção dos dados dos usuários, falhas na identificação e autenticação do usuário, falhas na autorização das transações, fraudes internas ou externas, práticas inadequadas quanto aos usuários finais, danos a ativos próprios ou de outras instituições, ocorrências que levem à interrupção das atividades ou descontinuidade do serviço prestados; falhas em sistemas, processos ou infraestrutura de tecnologia; ou falhas na execução, cumprimento de prazo e gerenciamento das atividades.

ii) Risco de liquidez é definido como a possibilidade de a instituição não ser capaz de arcar com obrigações assumidas sem afetar as operações diárias e sem resultar em perdas significativas. Pode ser entendido ainda como a possibilidade de a instituição de pagamento não ser capaz de converter moeda eletrônica em física ou escritural no momento solicitado por um usuário.

iii) O risco de crédito é apresentado como a possibilidade de perdas em função do descumprimento das respectivas obrigações financeiras nos termos pactuados, considerando a redução de ganhos ou remunerações, as vantagens concebidas na renegociação, os custos de recuperação e o inadimplemento do usuário final em relação ao emissor, do emissor perante o credenciador ou de uma instituição de pagamento em relação a outra instituição de pagamento.

A partir da caracterização dos riscos, a normativa estipula pontos sobre a estrutura de gerenciamento de risco, política de governança, requerimentos mínimos de patrimônio, aplicação dos recursos mantidos em contas de pagamento. No Art. 3º está previsto que as instituições de pagamento devem implementar estrutura de gerenciamento de riscos operacionais, de liquidez e de crédito, que seja compatível com a natureza das atividades exercidas e com a complexidade dos produtos e serviços. Ademais, deve ser segregada da atividade de auditoria externa e permitir que os riscos operacionais, de liquidez e crédito sejam identificados, mensurados, monitorados, controlados e mitigados. Deve prever, ainda, políticas e estratégias 7 aprovadas e revisadas...