Direito Tributário - Ed. 2019

Capítulo 7 - Da Obrigação Tributária - Parte I - Sistema Tributário Nacional e Normas Gerais de Direito Tributário

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7.1. Relação jurídica

A obrigação, sendo uma relação jurídica, pertence aos quadrantes da Teoria Geral do Direito. Em sentido amplo, a relação jurídica é a relação social tutelada pelo direito: um liame entre duas ou mais pessoas, que se estabelece sobre uma base fática e que, por força de um valor socialmente relevante, foi disciplinado por uma norma de direito.

É dizer que as relações sociais – fatos da vida – são valoradas pelos poderes políticos que se servem das normas jurídicas como instrumento de transformação daqueles fatos brutos em fatos juridicizados. Em linguagem esquemática, temos:

Em um sentido estrito, a relação jurídica atribui poder a certas pessoas e por consequência, dever a outras. Poder e dever estão conjugados face um interesse protegido pelo direito. Esta configuração normativa é a relação jurídica obrigacional.

A relação jurídica obrigacional é elo jurídico que obriga pessoas a prestar algo a outras (dar alguma coisa, fazer alguma coisa, ou deixar de fazer), segundo uma causa reconhecida pelo ordenamento jurídico. Na relação jurídica obrigacional são identificados alguns elementos que compõem a estrutura da relação: os sujeitos, a causa (fonte) e o objeto.

Em essencial, o que interessa ao direito são as relações intersubjetivas que se formam em torno de certos interesses. As normas jurídicas sempre serão normas que obrigam, normas que proíbem ou normas que permitem e que sempre estão referidas a pessoas posto que, como expressa o art. 1.º do CC/2002 , “toda pessoa é capaz de direitos e deveres na ordem civil”.

A pessoa que tem o poder de exigir a prestação é o sujeito ativo ou credor; a que tem o dever de adimplir a obrigação é o sujeito passivo ou devedor. O nexo jurídico poder-dever fundamenta-se em uma causa (fonte). No direito brasileiro importa considerar a lei, o contrato e o delito como fontes criadoras de direitos e obrigações.

Se alguém é pai tem o dever jurídico de prestar alimentos aos filhos. Qual a causa dessa obrigação da prestação de alimentos? A lei, simplesmente a lei. Se alguém adquire uma mercadoria, tem o dever jurídico pagar o preço. Qual a causa dessa obrigação? O contrato de compra e venda. E se alguém, cruzando um sinal vermelho, abalroa veículo de outrem? Qual a causa da obrigação de ressarcir o dano? O ilícito.

É verdade que em última análise apenas a lei (o direito) é causa das obrigações. No entanto, não podemos deixar de distinguir as obrigações de direito público (decorrentes diretamente da lei) e as obrigações de direito privado (decorrentes da vontade, do contrato). Isto implica reconhecer que, não obstante a unicidade do direito, existem características próprias e singulares típicas de cada um desses regimes jurídicos.

O elo jurídico que obriga alguém a prestar algo a outrem se estabelece em torno de um interesse que se configura em dar alguma coisa, fazer ou deixar de fazer algo – o objeto da relação jurídica.

Como diversas são as modalidades de relação jurídica obrigacional (civil, comercial, trabalhista, tributária etc.), o critério para distinguir as variadas espécies de obrigação passa, necessariamente, pelo conteúdo jurídico que preenche cada um daqueles elementos estruturantes. É dizer: a configuração normativa dos sujeitos, da causa e do objeto da relação jurídica estabelecida irá permitir a identificação da peculiar modalidade de relação jurídica obrigacional.

7.2. A obrigação tributária

Como a obrigação que tem por objeto o pagamento do tributo é um tipo de relação jurídica obrigacional, podemos inferir que toda obrigação tributária também comporta os mesmos elementos estruturais da relação jurídica obrigacional: tem sujeitos, tem objeto, tem causa. Mas, quais os conteúdos normativos que formatam a peculiar relação jurídico-tributária?

7.2.1. O sujeito ativo da obrigação tributária

Como já se disse, a relação jurídico-obrigacional se estrutura entre pessoas em torno de um objeto, segundo uma causa que juridiciza o liame entre elas. Em um dos polos da relação encontra-se alguém que detém o poder de exigir de outrem o objeto da obrigação – é o sujeito ativo, ou credor. No polo oposto, encontra-se alguém que deve cumprir a prestação – o sujeito passivo, ou devedor.

O art. 119 do CTN define o sujeito ativo da obrigação tributária como sendo a pessoa jurídica de direito público titular da competência para exigir seu cumprimento.

A interpretação que se pode atribuir a este dispositivo não pode se dar de forma dissociada da sistemática do exercício da competência tributária e do mecanismo de cobrança do tributo.

De fato, o sujeito que tem o poder legal de exigir do sujeito passivo o cumprimento da obrigação situa-se no polo ativo da obrigação tributária e, de regra, é o titular da competência tributária nos termos da previsão constitucional. Diz-se de regra, porque embora a competência tributária seja indelegável, as atribuições correspondentes às atividades de arrecadação e fiscalização não o são. Com efeito, não se pode confundir a competência para instituir o tributo com a capacidade para exigir o cumprimento da obrigação – a capacidade tributária ativa.

Com efeito, como o tributo só pode ser instituído por lei e quem só pode emitir lei são as entidades políticas da Federação, só quem detém competência tributária são a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios, visto que só elas são estruturadas politicamente com o Poder Legislativo.

De outra banda, quem pode instituir o tributo poderá, naturalmente, fiscalizá-lo e arrecadá-lo, razão pela qual a entidade competente também é, via de regra, o sujeito ativo, detendo, portanto, tanto a competência tributária (entidade competente) como a capacidade tributária ativa (sujeito ativo).

Muitas vezes, no entanto, a competência para exigir o cumprimento da obrigação (fiscalizar, lançar, cobrar administrativamente ou exigir judicialmente o pagamento do tributo, executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas em matéria tributária)é transferida a outras pessoas jurídicas de direito público (no caso da fiscalização) ou a pessoas jurídicas de direito privado (no caso da arrecadação). Nesses casos a entidade federativa instituidora do tributo é a entidade competente; quem fiscaliza ou o arrecada, o sujeito ativo.

Um exemplo pode ser mencionado com o Imposto Territorial Rural (ITR) que era administrado (arrecadado e fiscalizado) pelo INCRA. Na época, a entidade competente era (e continua sendo) a União e a capacidade tributária ativa era daquela Autarquia, entidade da Administração indireta, que detinha competência para exigir o pagamento em seu nome próprio por disposição legal. Exercia, pois, a capacidade tributária ativa. Hoje o ITR é administrado pela Receita Federal do Brasil, que não é autarquia, mas a própria União em sua forma desconcentrada. No caso, a União é a entidade competente e também o sujeito ativo.

Dessa forma, em regra, o sujeito ativo da obrigação tributária é a pessoa jurídica de direito público que detém, segundo a Constituição Federal, o poder de criar, por lei, os tributos constitucionalmente previstos, ou seja, a União, nos casos dos tributos federais; os Estados e o Distrito Federal, nos casos dos tributos estaduais e distritais e os Municípios, nos casos dos tributos municipais.

Não há, no entanto, como confundir a competência para instituir tributos que pertence apenas à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (porque só estas entidades são dotadas do Poder Legislativo) com a capacidade tributária ativa, ou seja, com a competência para exigir o cumprimento da obrigação tributária, isto é, com o poder de arrecadar, fiscalizar e executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas em matéria tributária.

Desta forma, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios detêm tanto a competência tributária (poder de instituir os seus tributos) como a capacidade tributária ativa, sendo certo que a competência tributária é indelegável (art. 7.º do CTN) e o seu não exercício não a defere a pessoa jurídica de direito público diversa daquela a que a Constituição a tenha atribuído (art. 8.º do CTN). Ao contrário, a capacidade tributária ativa pode ser delegada a pessoa jurídica de direito público, conforme assim estatuído no art. 7.º.

Aliás, é mansa e...

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28 de Novembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1207548635/capitulo-7-da-obrigacao-tributaria-parte-i-sistema-tributario-nacional-e-normas-gerais-de-direito-tributario-direito-tributario-ed-2019