Direito Tributário - Ed. 2019

Capítulo 10 - Administração Tributária - Parte I - Sistema Tributário Nacional e Normas Gerais de Direito Tributário

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10.1. Caráter constitucional da Administração Tributária

O exercício da competência tributária pressupõe não somente o poder de tributar, mas também e por decorrência necessária, a atividade instrumental de administração dos tributos instituídos.

Dentre todas as atividades-meio exercidas pelo Estado, a administração tributária é a ferramenta por excelência para que as atividades-fim estatais sejam implementadas em vistas do desiderato constitucional. Não é, pois, sem razão que se caracteriza como atividade essencial ao funcionamento do Estado brasileiro, como previsto no art. 37, XXII, da CF/1988, inciso incluído pela Emenda Constitucional 42, de 19 de dezembro de 2003:

“Art. 37 (...).

XXII – as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio.”

A importância da Administração Tributária para o Estado brasileiro é tão grande que se impôs, como de caráter prioritário, a alocação dos recursos necessários à realização de suas atividades. Demais disso, fugindo à regra de proibição de vinculação de receita de impostos a órgãos, fundos ou despesas, a Constituição Federal estabeleceu que a regra não se aplica para a realização de atividades vinculadas à administração tributária:

“Art. 167. São vedados:

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2.º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8.º, bem como o disposto no § 4.º deste artigo” (grifo nosso).

É também pela importância da Administração tributária que ela e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei, como disposto no inc. XVIII do art. 37 da CF/1988.

Embora a Administração tributária englobe uma variada gama de atividades, o CTN, sob aquela rubrica, disciplina apenas três delas: a Fiscalização (Capítulo I), a Dívida ativa (Capítulo II) e a Certidão negativa (Capítulo III).

10.2. Fiscalização

Porque a cobrança de tributos só pode se dar através do lançamento tributário, procedimento vinculado, obrigatório e privativo do Estado, e porque à Fiscalização compete verificar o exato cumprimento da obrigação tributária, os arts. 194 a 200 do CTN trazem uma série de prescrições sobre a atividade fiscalizadora, cuidando de disciplinar essa importante e imprescindível atividade estatal: regras que disciplinam o seu exercício na dupla vertente de direitos e deveres, tanto da Administração como dos administrados.

Afirmando o caráter de norma geral do CTN, o art. 194 remete à legislação tributária a competência para regular, em caráter geral, ou especificamente em função da natureza do tributo, a competência e os poderes das autoridades administrativas em matéria de fiscalização.

Tais regras, em sua maioria, são normas jurídicas pertencentes ao Direito Administrativo ou ao Direito processual e que, previstas em leis, tomam dimensão concretizadora por meio de regulamentos, decretos, portarias, resoluções e demais normas complementares, que formam o arcabouço jurídico que encerra as regras de competências e poderes das autoridades administrativas em matéria de fiscalização.

Por decorrência natural do princípio da isonomia e porque uma das características das normas jurídicas é a sua aplicabilidade erga omnes, a legislação disciplinadora da atividade de fiscalização aplica-se a qualquer pessoa, natural ou jurídica, quer seja contribuinte ou não, inclusive àquelas imunes ou isentas.

O que justifica a aplicabilidade das normas de fiscalização às pessoas imunes ou isentas, ou aos não contribuintes, é o fato de que tais institutos desonerativos de tributação dependem do preenchimento de certos requisitos e pressupostos a serem verificados através da atividade fiscalizadora, mormente quando se tratar de desonerações condicionadas por circunstâncias pessoais. É o que se encontra no parágrafo único do art. 194 do CTN.

Neste sentido o STF firmou o seguinte entendimento: 1

“Exigir de entidade imune a manutenção de livros fiscais é consentâneo com o gozo da imunidade tributária. Essa a conclusão da Primeira Turma ao negar provimento a recurso extraordinário no qual o recorrente alegava que, por não ser contribuinte do tributo, não lhe caberia o cumprimento de obrigação acessória de manter livro de registro do ISS e autorização para a emissão de notas fiscais de prestação de serviços – v. Informativo 662. Na espécie, o Tribunal de origem entendera que a pessoa jurídica de direito privado teria direito à imunidade e estaria obrigada a utilizar e manter documentos, livros e escrita fiscal de suas atividades, assim como se sujeitaria à fiscalização do Poder Público. Aludiu-se ao CTN (...). O Min. Luiz Fux explicitou que, no direito tributário, inexistiria a vinculação de o acessório seguir o principal, porquanto haveria obrigações acessórias autônomas e obrigação principal tributária”.

Por outro lado, qualquer disposição legal que, de alguma forma, exclua ou limite o direito de examinar mercadorias, livros, arquivos, documentos, papéis e efeitos comerciais ou fiscais dos comerciantes, industriais, ou produtores, ou da obrigação destes de exibi-los, não tem, para efeitos da legislação tributária, aplicabilidade (art. 195 do CTN).

A regra está em perfeita harmonia com o § 1.º do art. 145 da CF/1988, segundo o qual:

“Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.”

Dessa forma, a vetusta disposição do art. 17 do CCo 2 que tinha como indevassável a contabilidade dos comerciantes hoje já não se aplica mais. E...

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27 de Novembro de 2021
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