Tratado de Direito Empresarial – Vol. 6 - Ed. 2018

Capítulo II - . A Comissão de Valores Mobiliários

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Autor:

Norma Jonssen Parente

1. NOÇÕES SOBRE DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

Vivemos hoje em um estado liberal e descentralizado. A Reforma Administrativa instituída no Brasil por meio do Dec.-lei 200/1967 deu início ao processo de transição de uma administração pública burocrática para uma nova realidade mais dinâmica e gerencial. Nesse sentido, a reforma é balizada por princípios de eficiência e autonomia, o que inclui a descentralização das atividades do Estado.

A Administração Federal foi categorizada entre Administração Direta, constituída dos serviços desempenhados pela Presidência da República e Ministérios, e Administração Indireta, que compreende as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas. Embora dotadas de personalidade jurídica própria, tais entidades são vinculadas ao Ministério afeto à atividade que desempenham.

A vinculação ao Ministério, todavia, não compromete, ou pelo menos não deveria comprometer, a independência da atuação das autarquias. Na realidade, tal vinculação corresponde a uma espécie de supervisão ministerial, a fim de que sejam asseguradas a realização dos objetivos da autarquia, a harmonia com a política de Governo no setor de atuação da entidade e a sua eficiência e autonomia administrativa, operacional e financeira. 1

Mais especificamente, as autarquias são pessoas jurídicas de direito público e consistem no serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.

As autarquias distinguem-se entre comuns e especiais. Por questões burocráticas, as comuns costumam ser mais vinculadas ao Estado e menos independentes, embora possuam representação jurídica e orçamento próprios. Já as autarquias especiais possuem grau maior de autonomia gerencial quando comparadas com as autarquias comuns, conferido por meio de privilégios relacionados ao seu funcionamento como organização colegiada, independência decisória e autonomia financeira e orçamentária. Tais aspectos estarão normatizados na lei de criação de cada autarquia especial.

São exemplos de autarquias federais comuns a Superintendência de Seguros Privados (Susep), vinculada ao Ministério da Fazenda, e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), vinculado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Por sua vez, consideram-se autarquias em regime especial a Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e o Banco Central do Brasil, ambas vinculadas ao Ministério da Fazenda, bem como o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), vinculado ao Ministério da Justiça.

As agências reguladoras instituídas a partir da década de 1990 no âmbito do Programa Nacional de Desestatizacao (PND), também possuem natureza de autarquia em regime especial. Tais entidades fiscalizam e estabelecem regras setoriais para a prestação de serviços públicos desempenhados pela iniciativa privada. Atualmente, existem 10 agências reguladoras federais no Brasil, dentre elas a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), respectivamente vinculadas ao Ministério das Comunicações, Ministério dos Transportes e Ministério de Minas e Energia.

As agências reguladoras “executoras de atividades estatais por outorga legal de competência”, gozam de independência política, pois seus gestores têm estabilidade e mandatos fixos. Além disso, possuem independência técnica decisória, predominando motivações apolíticas em seus atos e independência normativa. 2 Hoje em dia, no entanto, já não têm mais a independência gerencial orçamentária e financeira que já tiveram, por conta do sistema de caixa único dos recursos da União, analisado mais adiante. 3

A CVM, embora não seja formalmente uma agência reguladora como aquelas criadas no âmbito do sistema de privatização, reveste-se das mesmas características e assim vem sendo considerada.

De um modo geral, as autarquias estão sujeitas ao princípio da especialidade, segundo o qual o desempenho de suas atividades estará circunscrito às atribuições definidas na respectiva lei de criação. Ou seja, não pode haver concorrência entre autarquias no que diz respeito à regulação da mesma matéria. Se assim fosse, resultaria em sobreposição de funções, anulando o caráter autárquico. Portanto, a autarquia tem exclusividade para atuar dentro das competências definidas por lei pelo Poder Executivo.

2. O CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL

O Conselho Monetário Nacional (CMN) e a CVM são os dois órgãos responsáveis pela regulação do mercado de capitais, que devem exercer suas funções para “estimular a formação de poupanças e a sua aplicação em valores mobiliários”, 4 além de promover o aumento e o funcionamento eficiente e regular do mercado de ações, e incentivar as “aplicações permanentes em ações do capital social de companhias abertas sob controle de capitais privados nacionais”. 5

É papel de ambas as instituições também proteger o mercado de valores mobiliários e assegurar equidade no acesso à informação, bem como assegurar a observância de práticas comerciais equitativas no mercado de valores mobiliários. Ou seja, a regulação busca um mercado de capitais eficiente, em um ambiente em que o investidor esteja devidamente protegido.

A CVM deve observar a orientação geral fixada pelo Conselho Monetário Nacional (CMN) no exercício de suas atribuições. O CMN também define as atividades exercidas pela CVM em coordenação com o Banco Central do Brasil, formalizadas por meio de convênios e decisões conjuntas.

Além de tais atribuições, compete ao Conselho Monetário Nacional: I – definir a política a ser observada na organização e no funcionamento do mercado de valores mobiliários; II – regular a utilização do crédito nesse mercado; III – aprovar o quadro e o regulamento de pessoal da Comissão de Valores Mobiliários, bem como fixar a retribuição do presidente, diretores, ocupantes de funções de confiança e demais servidores; IV – estabelecer, para fins da política monetária e cambial, condições específicas para negociação de contratos derivativos, independentemente da natureza do investidor, podendo, inclusive: (a) determinar depósitos sobre os valores nocionais dos contratos; e (b) fixar limites, prazos e outras condições sobre as negociações dos contratos derivativos. 6

3. NATUREZA JURÍDICA DA CVM

A CVM é a entidade integrante da administração pública indireta responsável pela regulação e fiscalização do mercado de capitais brasileiro. Foi instituída pela Lei 6.385, de 07.12.1976 (Lei da CVM), e possui natureza jurídica de autarquia federal especial, vinculada ao Ministério da Fazenda. Como observado acima, essa vinculação não significa subordinação hierárquica, mas sim sujeição ao controle ministerial no que tange ao cumprimento das finalidades que justificaram a criação da CVM.

Nesse sentido, a CVM tem como mandato principal o estímulo à formação de poupança e ao investimento em valores mobiliários, a promoção do desenvolvimento e a eficiência do mercado, bem como a proteção dos investidores contra fraudes e práticas irregulares.

Também tem a função de fiscalizar o mercado de capitais, nos termos previstos pela Lei 6.385/1976, mas compete ao Banco Central do Brasil a fiscalização do mercado financeiro e de capitais não incluídos na competência prevista na referida lei. 7

Para que a CVM pudesse exercer suas funções de maneira independente e cumprir com o seu mandato legal, a Lei da CVM conferiu-lhe as seguintes características: (i) personalidade jurídica e patrimônio próprios; (ii) autoridade administrativa independente; (iii) ausência de subordinação hierárquica; (iv) mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes; e (v) autonomia financeira e orçamentária.

4. ESTRUTURA E ORGANIZAÇÃO INTERNA

A estrutura e organização interna da CVM é regulamentada pelo art. 6.º e seguintes da Lei da CVM, bem como pelo seu Regimento Interno. A fim de cumprir o seu mandato, a CVM conta com um Colegiado, que é o órgão dirigente, com as Superintendências, respectivas gerências e demais áreas técnicas, que são os órgãos executivos, conforme o organograma a seguir: 8

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As Superintendências possuem autonomia e independência do Colegiado para analisar e decidir em primeira instância sobre determinadas matérias. Na hipótese de não haver recursos de suas decisões, essas são finais.

A autonomia das Superintendências ficou evidente por ocasião da aquisição de participação relevante no bloco de controle da Usiminas pelo grupo argentino Ternium, após a publicação de fato relevante pela Usiminas, em 28.11.2011, divulgando a celebração de contratos de compra e venda entre empresas vinculadas ao bloco de controle de Usiminas e terceiros, até então sem participação no capital votante da companhia.

Neste caso, a SRE instaurou de ofício o Processo CVM RJ2011/13706 para analisar a incidência do art. 254-A da Lei das S.A. e, em face da ansiedade do mercado quanto à operação, publicou no site da CVM seu entendimento de que não haveria obrigatoriedade de realização de oferta pública de alienação de controle. 9 Como não houve recurso desse entendimento, este prevaleceu como a decisão final sobre essa relevante mudança no controle da Usiminas.

A estrutura organizacional da CVM não é estática, podendo ser alterada sempre que conveniente e conforme deliberação pelo Colegiado. 10 Por exemplo, recentemente, tal estrutura foi alterada por meio da Deliberação CVM 793/2018

4.1. Colegiado

O Colegiado da CVM é constituído por um Presidente e quatro Diretores e é o órgão supremo da Autarquia. Presidente e Diretores são nomeados pelo Presidente da República após sabatina pelo Senado Federal. Essa nomeação, muitas vezes, é feita sem a diligência exigida e de forma demorada, implicando uma indevida ingerência do Poder Executivo central na administração da CVM e mesmo do Legislativo quando retarda sem justificativa a sabatina.

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30 de Novembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1207558046/capitulo-ii-a-comissao-de-valores-mobiliarios-tratado-de-direito-empresarial-vol-6-ed-2018