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O petróleo e o gás natural ganham importância político-econômica na sociedade brasileira na medida em que esse recurso natural se torna imprescindível para a economia nacional e internacional. 1 O Direito brasileiro procurou acompanhar essa evolução, adaptando-se às exigências por uma sujeição desses recursos naturais a um tratamento jurídico constitucional e infraconstitucional que assegurasse uma tutela que se crê compatível com a soberania nacional.
O objetivo do presente trabalho é oferecer à sociedade brasileira uma análise da Lei Federal nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, que dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo.
Nesse diapasão, empregar-se-á aqui a metodologia preconizada pela Dogmática Jurídica, na qual se trabalha com a descrição e a análise do sistema do Direito Positivo, com foco em sua dimensão normativa. 2
Não se fará aqui uma análise metajurídica sobre a descoberta e a ascensão do petróleo e do gás natural nas sociedades humanas, uma vez que o foco do presente trabalho são os princípios e regras do sistema do Direito Positivo do Brasil que disciplinam as atividades econômicas vinculadas – ao que se convencionou chamar indústria do petróleo e do gás natural. De todo modo, essas normas jurídicas não deixam de refletir a importância que esses recursos energéticos detêm na sociedade brasileira.
É cediço, para a Ciência Política e para a Economia, que o petróleo e o gás natural são objeto de tensão e disputa, sendo a disponibilidade e o emprego desses bens econômicos fonte inequívoca de poder. Embora a humanidade esteja em passos cada vez mais largos nas Ciências exatas que se dedicam aos recursos naturais, eles ainda continuam a compor a espinha dorsal da matriz energética das sociedades contemporâneas. Fala-se na energia nuclear, na energia renovável, mas elas continuam a confiar na energia fundada em recursos que tendem a se esgotar, em razão de seu processo de formação geológica.
Entretanto, para que o jurista possa cumprir o seu papel na análise da Lei Federal nº 9.478/1997, ele deve se ater à identificação das normas jurídicas veiculadas por esse diploma legal, as respectivas validades, bem como os efeitos jurídicos que elas prescrevem no ordenamento jurídico brasileiro. E, naturalmente, atrelar sua interpretação à Constituição Federal e seus princípios fundamentais.
Não cabe ao jurista verificar se o tratamento constitucional e infraconstitucional dessa matéria é compatível ou não com um parâmetro político-econômico ou técnico-científico em especial.
Para um liberal, por exemplo, o atual regime jurídico da indústria do petróleo e do gás natural no Brasil seria integralmente incompatível com o que ele considera melhor em matéria de Economia. Outros, mais aferrados a uma visão mais intervencionista, diriam que ele não atenderia ao interesse nacional, ao submeter o país ao poder econômico de outros países ou de empresas transnacionais.
Caso seja identificada a inadequação do “Direito do Petróleo” com a “Economia do Petróleo”, a “Política do Petróleo” ou a “Engenharia do Petróleo”, faz-se necessária a modificação daquele conjunto de normas jurídicas de acordo com os processos estabelecidos pelo sistema do Direito Positivo.
Não raras vezes, os chamados estudos interdisciplinares ensejam propostas hermenêuticas ou a implantação de modelos jurídicos infraconstitucionais que são avessas aos modelos de Estado e de Administração Pública estabelecidos na Constituição Federal, ou se mostram atentados flagrantes à ordem constitucional econômica. Empolgados com a aparente eficácia político-econômica de modelos jurídicos estrangeiros em seus países de origem, defendem frequentemente sua plena aplicabilidade no direito brasileiro pelo simples fato de terem funcionado no direito estrangeiro.
O sistema do Direito Positivo é permeável às demandas político-econômicas e técnico-científicas que são associadas à indústria do petróleo e do gás natural. Entretanto, essas necessidades deverão ser atendidas de acordo, enfatize-se, com os processos de criação e aplicação do próprio direito positivo.
Em rigor, não existe um “Direito do Petróleo”, nem um “Direito da Energia”, como eventualmente preconizado. Na verdade, as normas que dispõem sobre a atuação do Estado na Economia da energia, nada mais, nada menos, integram o Direito Administrativo ou, quando muito, um de seus sub-ramos, o Direito Econômico. Ou Direito Administrativo Econômico, como queira o leitor.
Afinal, não se está tratando da intervenção do Estado no domínio econômico, que demanda necessariamente a ação da Administração Pública?
Enfim, procurou-se manter em todo o trabalho o foco no que deve ser o objeto do jurista. No que concerne às questões políticas, econômicas, sociais, geológicas e de engenharia que são pertinentes à indústria do petróleo e do gás natural, crê-se que o leitor irá se satisfazer melhor com os estudiosos da Ciência Política, da Economia, da Sociologia, da Geologia ou da Engenharia. Ademais, o cientista político, o economista, o sociólogo, o geólogo e o engenheiro dificilmente teriam interesse em procurar um trabalho jurídico para tratar de temas que já são eficientemente tratados pelas respectivas literaturas científicas.
A primeira Constituição brasileira – a Constituição Política do Império do Brasil, de 25 de março de 1824 —, embora não dispusesse expressamente sobre o petróleo, assegurava a propriedade privada desses recursos minerais aos proprietários das terras nos quais fossem encontrados. É o que se depreende da análise do art. 179, XII, 3 da Constituição Imperial.
Recorde-se que a ordem constitucional imperial instituiu formalmente um Estado liberal, com limitado papel na economia. 4 Logo, a exploração econômica do emprego do petróleo ficava ao alvedrio dos particulares.
Com o fim do império e a ascensão da república, manteve-se esse regime jurídico para o petróleo. Recorde-se que a Constituição da Republica dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891, manteve a opção formal por um Estado liberal com reduzida intervenção na economia. 5
No art. 77, § 17, 6 da Constituição Federal de 1891, determinava-se que as minas pertenciam aos proprietários do solo, ressalvadas as limitações estabelecidas em lei a bem da exploração desse ramo da indústria. Assim, mantinha-se a propriedade do petróleo e a sua exploração econômica sob o domínio privado. 7
Com a Revolução de 1930, houve a queda da primeira ordem constitucional republicana e, após um conturbado período de indefinição institucional, editou-se a Constituição da Republica dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934. Rompe-se com o modelo de Estado liberal, adotando-se o do Estado social ou intervencionista. 8
À luz dos arts. 118 e 119, caput, e § 1º 9 da Constituição Federal de 1934, a propriedade do petróleo era distinta da propriedade do solo para efeitos de exploração ou aproveitamento industrial, e essas atividades somente poderiam ser exploradas pelo particular mediante autorização ou concessão federal.
No plano infraconstitucional, a matéria se encontrava regida pelo Decreto Federal nº 24.642, de 10 de julho de 1934. 10 Para viabilizar a intervenção estatal nesse setor, criou-se o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), autarquia instituída por meio do Decreto Federal nº 23.979, de 8 de março de 1934. 11 Entretanto, manteve-se o planejamento na Administração Pública direta da União, ficando o DNPM com funções meramente executivas. 12
Observe-se que tanto o Decreto Federal nº 23.979/1934 como o Decreto Federal nº 24.642/1934 foram expedidos antes da entrada em vigor da Constituição Federal de 1934, tendo sido aparentemente recepcionados sem maiores controvérsias.
Com o advento da Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937, implanta-se um regime ditatorial – o “Estado Novo” –, embora tenha preservado o modelo de Estado social. 13
No que …
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