Art. 1º - Lei Nº 13.848, de 25 de Junho de 2019 - Lei Geral das Agências Reguladoras: Lei Nº 13.848, de Junho de 2019 - Vol. 10

LEI Nº 13.848, DE 25 DE JUNHO DE 2019 Dispõe sobre a gestão, a organização, o processo decisório e o controle social das agências reguladoras, altera a Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996 , a Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 , a Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997 , a Lei nº 9.782, de 26 de janeiro de 1999 , a Lei nº 9.961, de 28 de janeiro de 2000 , a Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000 , a Lei nº 9.986, de 18 de julho de 2000 , a Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001 , a Medida Provisória nº 2.228-1, de 6 de setembro de 2001, a Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 2005 , e a Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001 . O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: Art. 1º Esta Lei dispõe sobre a gestão, a organização, o processo decisório e o controle social das agências reguladoras, altera a Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996 , a Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 , a Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997 , a Lei nº 9.782, de 26 de janeiro de 1999 , a Lei nº 9.961, de 28 de janeiro de 2000 , a Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000 , a Lei nº 9.986, de 18 de julho de 2000 , a Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001 , a Medida Provisória nº 2.228-1, de 6 de setembro de 2001, a Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 2005 , e a Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001 . O advento das agências reguladoras no Brasil é resultado de uma significativa transformação no modo de se conceber a forma pela qual o Estado intervém na ordem econômica. Assim, a Reforma Gerencial ocorrida nos anos noventa do século XX toma como base o denominado managerialism ou public management 1 e tem como ápice o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), consolidando a transformação do modelo de Estado que deixa de ser prestador passando a ser mero garantidor e regulador. Nessa perspectiva, “o discurso do modelo gerencial propugnava, ainda, a redefinição do papel do Estado, que deveria, dentro da proposta do PDRAE, deixar de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, com a transferência para o setor privado de atividades que pudessem ser controladas pelo mercado” 2 . Em suma, o PDRAE, que estabelecia a Reforma Gerencial no Brasil, contava com as seguintes estratégias: “(1) a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá agir em sua unidade; (2) garantia da autonomia do administrador na gestão de recursos humanos, materiais e financeiros que lhe foram colocados à disposição, na persecução dos objetivos contratados; e (3) o controle a posteriori dos resultados” 3 . Busca-se, dessa forma, o aprimoramento da governança do Estado, superando-se a chamada “administração burocrática” institucionalizada a partir de Getúlio Vargas, que tinha como parâmetro ideais de dominação racional-legal da burocracia weberiana 4 . A transformação jurídico-cultural necessitava de amparo jurídico e, nesse contexto, inserem-se as Emendas Constitucionais número 06 e 07, ambas de 1995, que abriram a economia para o capital estrangeiro, e as de número 05, 08 e 09 que, naquele mesmo ano, atenuaram os monopólios estatais permitindo a concretização de objetivos traçados pelo Programa Nacional de Desestatizacao (lei nº 8.031/90, revogada pela lei nº 9.491/97). Ainda nesse período, a Emenda Constitucional nº 19, de 1998, inseriu no caput do art. 37 da Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988 ( CRFB/88) o princípio da eficiência, evidenciado a proximidade entre o Direito e a Economia, a partir da incorporação de padrões de gestão privada à Administração Pública. A partir dessa reconfiguração, o Estado brasileiro deixa de ser “o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento” 5 . Ou seja, caberá a ele, enquanto agente normativo e regulador da atividade econômica, exercer, na forma da lei, “as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado” (art. 174 da CRFB/88). Nesse contexto, a ideia de regulação pode ser compreendida como o “conjunto de instrumentos jurídicos-normativos (leis, decretos, regulamentos e outras normas) de que dispõe o governo para estabelecer obrigações que devam ser cumpridas pelo setor privado, pelos cidadãos e pelo próprio governo” 6 , com o objetivo de promover o bem-estar econômico e social dos cidadãos e proteger importantes interesse sociais. Vale destacar que “regulação” não pode ser confundida com “regulamentação”. Assim, esclarece Rafael Carvalho Rezende Oliveira que “enquanto a regulação representa uma função administrativa, processualizada e complexa, que compreende o exercício de função normativa, executiva e judicante, a regulamentação é caracterizada como função política, inerente ao chefe do Executivo, que envolve a edição de atos administrativos normativos (atos regulamentares), complementares à lei” 7 . Nesse sentido, ao analisar a competência da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA, o Supremo Tribunal Federal reiterou que “a função normativa das agências reguladoras não se confunde com a função regulamentadora da Administração (art. 84, IV, da Lei Maior), tampouco com a figura do regulamento autônomo (arts. 84, VI, 103-B, § 4º, I, e 237 da CF)” (STF, ADI 4874 , Rel. Min. Rosa Weber, Pleno, j. 01.02.2018, p. 01.02.2019). Na perspectiva específica das agências reguladoras, “a função de regular significa, no caso, organizar determinado setor afeto à agência, bem como controlar as entidades que atuam nesse setor” 8 . Assim, objetivo institucional daquelas autarquias “consiste na função de controle de pessoas privadas incumbidas da prestação de serviços públicos, em regra sob a forma de concessão ou permissão, e também na de intervenção estatal no domínio econômico, quando necessário para evitar abusos nesse campo, perpetrados por pessoas da iniciativa privada” 9 . Sob essa perspectiva, e diante da necessidade de se criar órgãos especializados em regulação, fiscalização e implementação de políticas regulatórias, o legislador brasileiro, inspirado pelo modelo das independent agencies e independent regulatory agencies 10 dos Estados Unidos da América, criou as chamadas agências reguladoras, autarquias em regime especial integrantes da Administração Pública Indireta, responsáveis por diversas atividades, entre as quais o exercício do poder de polícia, fomento e fiscalização, regulação e controle do uso de bem público e de atividades objeto de permissão e concessão de serviços públicos, além do controle e fiscalização de atividades econômicas. Dessa forma, um dos aspectos mais importantes da atuação das agências reguladoras diz respeito à edição de atos normativos, dotados de conteúdo técnico, em conformidade com a política pública do setor, definida em lei. Tem-se, assim, a retirada de certas matérias do domínio da lei, transferindo-as para a entidade reguladora, configurando-se a chamada “deslegificação” ou “deslegalização”. Apesar de as agências reguladoras editarem normas técnicas, resultantes de seu poder normativo técnico, não há que se falar em transferência do poder legiferante para tais autarquias, uma vez que se confere, tão somente, “o poder de estabelecer regulamentação sobre matéria de ordem técnica, que, por ser extremamente particularizada, não poderia mesmo estar disciplinada na lei”. Dessa forma, a competência atribuída às agências reguladoras não ofende o princípio da reserva legal 11 . Quanto à atuação técnica das agências reguladoras, o Supremo Tribunal Federal já decidiu que: “A competência específica da ANVISA para regulamentar os produtos que envolvam risco à saúde (art. 8º, § 1º, X, da Lei nº 9.782/1999) necessariamente inclui a competência para definir, por meio de critérios técnicos e de segurança, os ingredientes que podem e não podem ser usados na fabricação de tais produtos. [...] não cabe ao Poder Judiciário, no exercício do controle jurisdicional da exegese conferida por uma Agência ao seu próprio estatuto legal, simplesmente substituí-la pela sua própria interpretação da lei. Deferência da jurisdição constitucional à interpretação empreendida pelo ente administrativo acerca do diploma definidor das suas próprias competências e atribuições, desde que a solução a que chegou a agência seja devidamente fundamentada e tenha lastro em uma interpretação da lei razoável e compatível com a Constituição” (STF, ADI 4874 , Rel. Min. Rosa Weber, Pleno, j. 01.02.2018, p. 01.02.2019). Melhor explicando a atuação das agências reguladoras, Maria Sylvia Zanella Di Pietro analisa a presença de dois aspectos nos contratos administrativos em geral, e em especial nas concessões: um que diz respeito ao objeto, equivalente à execução da atividade delegada ao particular (cláusulas regulamentares) e outro relacionado ao aspecto financeiro, referente aos direitos do contratado (cláusulas contratuais). Do primeiro aspecto resultam, segundo a autora, características específicas da concessão, tais como o direito de a Administração concedente “de fixar e alterar unilateralmente as cláusulas regulamentares, os de encampação, intervenção, uso compulsório de recursos humanos e materiais da empresa concessionária, poder de direção e controle sobre a execução do serviço, poder sancionatório, poder de decretar a caducidade e de fazer a reversão de bens da concessionária ao término da concessão”. Justamente esses poderes, tradicionalmente desempenhados pela Administração Pública Direta, estão sendo transferidos às agências reguladoras na medida em que elas são instituídas 12 . Apesar de haver uma lei específica sobre a gestão de recursos humanos das agências reguladoras (lei nº 9.986/2000), o regime jurídico de cada uma dessas autarquias especiais foi, durante muito tempo, disciplinado exclusivamente por suas leis específicas, situação alterada pela aprovação da lei nº 13.848/2019, que dispõe sobre a gestão, a organização, o processo decisório e o controle social das agências reguladoras. Em relação à nova lei, além de se tratar de uma lei geral para as agências reguladoras, a doutrina entende caracterizar-se como um microssistema aplicável a todas essas entidades, ressaltando-se o fato de que, para alcançar essa proposta de generalidade, a lei nº 13.848/2019 alterou várias leis específicas (conforme pode ser observado no seu art. 36 e seguintes), visando conferir uniformidade normativa à matéria, conforme será observado no decorrer da análise de seus 53 artigos 13 . NOHARA, Irene Patrícia. Reforma Administrativa e Burocracia: impacto da eficiência na configuração do Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Atlas, 2012. p. 77. NOHARA, Irene Patrícia. Reforma Administrativa e Burocracia: impacto da eficiência na configuração do Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Atlas, 2012. p. 122. NOHARA, Irene Patrícia. Reforma Administrativa e Burocracia: impacto da eficiência na configuração do Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Atlas, 2012. p. 81. VILELA, Danilo Vieira. Agências reguladoras e a efetivação da ordem econômica-constitucional brasileira. Salvador: JusPodivm, 2018. p. 33. BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília, 1995. Disponível em: . Acesso em: 22 jul. 2016. p. 12. BRASIL. Presidência da República. Subchefia de Análise e Acompanhamento de Política Governamentais. Diretrizes gerais e guia para elaboração de Análise de Impacto Regulatório. Brasília, 2018. p. 7. OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. Rio de Janeiro: Método, 2020. p. 528. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 33. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020. p. 592. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas, 2020. p. 512. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas, 2020. p. 514. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas, 2020. p. 517. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 33. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020. p. 593. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas, 2020. p. 514.

LEI Nº 13.848, DE 25 DE JUNHO DE 2019

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