Agências Reguladoras de Transportes: (Antt e Antaq) E Dnit - Lei Nº 10.233 de 5 de Junho de 2001 - Ed. 2021

Capítulo IV. Dos Princípios e Diretrizes para os Transportes Aquaviário e Terrestre - Lei Nº 10.233, de 5 de Junho de 2001

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Seção I

Dos Princípios Gerais

Art. 11. O gerenciamento da infra-estrutura e a operação dos transportes aquaviário e terrestre serão regidos pelos seguintes princípios gerais:

I – preservar o interesse nacional e promover o desenvolvimento econômico e social;

1.Infraestrutura de transportes e desenvolvimento econômico e social

A existência de uma infraestrutura de transportes é um pressuposto necessário ao desenvolvimento nacional. A ausência de uma rede eficiente de transportes é um dos gargalos que impedem o desenvolvimento econômico e social do Brasil. Sem infraestrutura não existe crescimento econômico e competitividade da economia de um país 1 .

O Brasil, em razão de seu elevado déficit de infraestrutura, tem vários pontos de estrangulamento 2 que o impedem de crescer 3 economicamente. Conforme alerta Egon Bockmann Moreira 4 , “as falhas na infraestrutura significam, no mínimo, aumento dos custos e diminuição da competitividade [...] a ausência de infraestrutura impede a instalação de atividades econômicas que dela dependam”. Em uma economia globalizada, a existência de uma eficiente rede de transporte e infraestrutura é um fator essencial ao crescimento econômico de um País. E a pouca infraestrutura hoje existente no Brasil é ineficiente em face das necessidades atuais. Consequentemente, a competitividade dos produtos brasileiros é baixa e o crescimento econômico é contido por gargalos de infraestrutura. Nesse sentido, Christine Kessides:

“Uma infraestrutura inadequada e pouco confiável afeta a capacidade dos países de se inserirem no comércio internacional, mesmo com produtos de exportação tradicionais. No Brasil, por exemplo, o crescimento potencial das exportações e o desenvolvimento de novos centros industriais e agrícolas estão sendo dificultados pelo alto custo do transporte; nenhum dos grandes excedentes de milho produzidos em 1992 pode ser exportado, em parte devido aos altos custos de transporte envolvidos. E a batalha para obtenção de novos mercados para a exportação é ainda mais dependente da existência de uma adequada infraestrutura” (tradução nossa) 5 .

O transporte, em regra, não é uma atividade-fim. É uma atividade-meio 6 . O transporte permite o deslocamento de pessoas, de bens, de produtos, de serviços e a integração nacional da economia 7 . O desenvolvimento econômico depende da existência de uma infraestrutura de transportes e é por ela fomentado. Sem a infraestrutura de transportes, uma região se torna uma ilha, isolada, sem se beneficiar e participar da atividade econômica desenvolvida pelo todo 8 .

II – assegurar a unidade nacional e a integração regional;

2.Infraestrutura de transportes e integração nacional

O transporte permite o melhor aproveitamento da capacidade regional produtiva, proporcionando o desenvolvimento e a integração nacional. Somente com a existência de uma rede de transportes torna-se possível uma melhor racionalização da atividade econômica. Cada região pode concentrar-se em produzir de acordo com as suas habilidades e especificidades, não necessitando produzir todos os bens necessários para seu consumo, visto que os demais poderão ser adquiridos em outras regiões. Somente pode existir a integração do mercado nacional e a consequente especialização da produção se existir infraestrutura de transportes 9 .

Uma infraestrutura que permita o transporte eficiente é pressuposta para que se iniciem em determinadas localidades atividades econômicas, geração de emprego e investimentos privados 10 . Sem infraestrutura de transportes, não haverá condições para o exercício do direito ao trabalho, visto que os trabalhadores dependem da existência daquela para chegarem aos seus postos de trabalho. Ademais, com uma infraestrutura de transportes adequada, as camadas sociais antes marginalizadas pela dificuldade de acesso aos centros onde se desenvolvem as atividades econômicas conseguem aproveitar oportunidades de emprego e renda 11 .

Dessa forma, para que se possa integrar o Brasil, para que não existam regiões marginalizadas do processo produtivo, é necessária a implantação de uma adequada infraestrutura de transportes. Esta permite o desenvolvimento de atividades econômicas e a redução das desigualdades regionais.

III – proteger os interesses dos usuários quanto à qualidade e oferta de serviços de transporte e dos consumidores finais quanto à incidência dos fretes nos preços dos produtos transportados;

3.Direitos dos usuários do serviço público e sua equiparação a consumidor

O dispositivo em comento trata o usuário do serviço público como consumidor. Entretanto, a relação de consumo não se confunde com a relação entre usuário do serviço público e prestador de serviço público. O conceito de relação de consumo passa necessariamente pelo conceito de consumidor e fornecedor. Segundo Antônio Herman de Vasconcellos e Benjamin 12 ,

“Consumidor é todo aquele que, para seu uso pessoal, de sua família, ou dos que se subordinam por vinculação doméstica ou protetiva a ele, adquire ou utiliza produtos, serviços ou quaisquer outros bens ou informação colocados a sua disposição por comerciantes ou por qualquer outra pessoa natural ou jurídica, no curso de sua atividade ou conhecimento profissionais”.

Já o conceito de fornecedor, conforme art. do Código de Defesa do Consumidor, é “toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços”.

Dos conceitos anteriormente apresentados, percebe-se que a relação de consumo se dá entre os exercentes de atividades empresariais e os destinatários finais dos respectivos produtos e serviços. A atividade empresarial não se confunde com o serviço público 13 . Mesmo a atividade econômica realizada pelo Estado não se confunde com o serviço público. Entretanto, em um ambiente de acolhimento do ideal neoliberal que tende à transferência para a iniciativa privada dos serviços públicos, houve uma tendência em transformar o conceito de usuário do serviço público em consumidor:

“As transformações sociais econômicas e políticas que acima expusemos deslocam o foco da regulação sobre estas atividades de interesse do Estado (genericamente tomado), para o interesse dos indivíduos, dos potenciais destinatários dos serviços publicizados. Esta passagem é extremamente relevante, pois dita toda a transformação nos vetores e pressupostos da regulação. Ela está refletida na singela mudança que faz o indivíduo passar de usuário de serviço público para consumidor de serviço público, uma passagem que não tem características meramente semânticas e sim reflete uma relevante modificação de enfoque. Enquanto o plexo de direitos do usuário é reduzido, a posição de consumidor dá ao indivíduo um status jurídico protetivo bastante maior.” 14

É equivocado tratar o serviço público como uma relação de consumo 15 . Conforme ensinamentos de Antônio Carlos Cintra do Amaral 16 , a Constituição Federal trata o consumidor e o serviço público em dispositivos diferentes: a concessão, no art. 175; a proteção ao consumidor, nos arts. 5º, inciso XXXII, e 170, inciso V. O pressuposto básico do instituto da concessão de serviço público no Direito brasileiro é a prestação de serviço adequado. A concessionária é obrigada a prestar o serviço público e o fornecedor nem sempre é obrigado a fornecer o produto. O inadimplemento pela concessionária gera sua responsabilidade perante o usuário, mas também responsável é, solidariamente, o poder concedente. O Poder Público tem o dever de regular o serviço público concedido. O inadimplemento pelo fornecedor gera sua responsabilidade perante o consumidor. O Poder Público não é responsável pelo cumprimento das obrigações pelo fornecedor. Assim, conforme já decidiu anteriormente o Supremo Tribunal Federal 17 :

“O consumidor e o usuário de serviços públicos ostentam regimes jurídicos diversos. Enquanto o primeiro se subsume ao disposto no Código de Defesa do Consumidor, este último observa a lógica da solidariedade social (artigo , I, da Constituição Federal) e encontra sede específica na cláusula “direitos dos usuários”, prevista no artigo 175, parágrafo único, II, da Constituição Federal”.

O usuário do serviço público deve ter um serviço de qualidade prestado pelo Estado ou pelo concessionário, permissionário ou autorizatário do serviço público. Deve ser prestado um serviço adequado, ou seja, o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. Se não houver a prestação de um serviço de qualidade, deve a agência reguladora providenciar os atos necessários à declaração da caducidade do contrato de concessão.

3.1.Fretes e sua influência nos preços finais dos produtos aos consumidores

Os fretes exercem forte influência nos preços finais dos produtos transportados ao consumidor. O preço de frete é o valor cobrado na efetivação do serviço de transporte de mercadorias do ponto de venda ou do armazém até a casa do consumidor final, além da coleta dos produtos. Ou seja, o preço de frete envolve três operações, que são: coleta, transporte e entrega ao destinatário.

Quanto maior for o preço do frete, maior será o custo final ao consumidor do produto ou serviço. Uma das funções das agências reguladoras do transporte é proteger o interesse do consumidor, tendo em vista os custos dos fretes nos preços finais.

A Medida Provisória 832/18 , convertida na Lei nº 13.703/18 , e a Resolução nº 5.820/18 , da Agência Nacional de Transporte Terrestre (ANTT), regulamentaram tabela de preços mínimos de frete. A constitucionalidade dessa medida pende de julgamento no Supremo Tribunal Federal nas ADIs 5.956, 5.959 e 5.964. A imposição de preços mínimos de fretes é inconstitucional por ferir o princípio da livre-iniciativa (art. 170 da Constituição Federal), bem como transferir para toda a coletividade de consumidores os custos dos fretes do setor de transporte, mediante patamares mínimos para assegurar o ganho dos profissionais do setor de transporte (transportadoras e caminhoneiros).

IV – assegurar, sempre que possível, que os usuários paguem pelos custos dos serviços prestados em regime de eficiência;

Ver comentários ao inciso VII do art. 35.

V – compatibilizar os transportes com a preservação do meio ambiente, reduzindo os níveis de poluição sonora e de contaminação atmosférica, do solo e dos recursos hídricos;

4.Infraestrutura de transportes e meio ambiente

Um dos obstáculos ao planejamento da infraestrutura é o licenciamento ambiental 18 . Este é disciplinado pela Resolução nº 237, de 19 de dezembro de 1997, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) 19 . Segundo o anexo da referida resolução, obras de rodovias, ferrovias, hidrovias e metropolitanos estão sujeitos ao licenciamento. Esse é o processo que culmina na licença ambiental 20 . Esta dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA). Todo empreendimento de infraestrutura deverá obter três licenças: i) Licença Prévia (LP) 21 ; ii) Licença de Instalação (LI) 22 ; e iii) Licença de Operação (LO) 23 .

Em razão da necessária proteção ao meio ambiente, decorrente da norma do art. 225 da Constituição Federal, não se pode imaginar um empreendimento de infraestrutura de transportes que não respeite o meio ambiente, visto que o desenvolvimento econômico deve ser sustentável do ponto de vista social e ambiental. Entretanto, o licenciamento ambiental tem sido um fator de atraso em obras de infraestrutura em razão da grande demora em sua obtenção 24 .

O desmonte do Estado brasileiro afetou também os órgãos ambientais que, por sua vez, não conseguem concluir o licenciamento ambiental 25 e se tornam mais uma amarra ao desenvolvimento econômico do Brasil 26 . Falta clareza ao sistema normativo que rege a proteção ao meio ambiente, existindo sobreposições de competência que implicam em obtenção de licenças nas três esferas da federação, causando o retardamento da conclusão das obras 27 .

Por fim, é incorreto o entendimento que a proteção ao meio ambiente é um valor absoluto; todo empreendimento de infraestrutura irá ocasionar um impacto ambiental, razão pela qual não se pode partir do pressuposto de que a proteção ao meio ambiente será integral, sob pena de inviabilização de qualquer proposta de construção ou expansão de infraestrutura 28 . Deve haver um desenvolvimento ambientalmente sustentável, mas a defesa do meio ambiente não é um valor maior que a redução das desigualdades sociais, a diminuição da pobreza e o desenvolvimento econômico e social, razão pela qual a defesa do meio ambiente não pode ser um entrave à implantação da infraestrutura do Brasil 29 , devendo ser ponderada com outros valores tão ou mais relevantes.

Assim, deve o planejamento da infraestrutura de transportes observar a necessidade do licenciamento ambiental e o procedimento deste deve ser simplificado, racionalizado e agilizado para que, sem prejuízo da proteção ao meio ambiente, possam os projetos de infraestrutura de transportes ser concluídos com rapidez.

VI – promover a conservação de energia, por meio da redução do consumo de combustíveis automotivos;

5.Energia, consumo e combustíveis alternativos

O uso de combustíveis à base de petróleo é um grande problema ambiental e de saúde. Devem ser adotadas as medidas necessárias para diminuir o uso de combustíveis. O Conselho Nacional de Trânsito (Contran) publicou a Resolução nº 716/2017 , fixando as regras do programa de inspeção técnica veicular, tornando-a obrigatória em todo o País até 31 de dezembro de 2019. A vistoria implantada tinha como principais finalidades verificar as condições de segurança e de emissões de poluentes dos veículos, pesados e leves, que circulam no Brasil. A Deliberação nº 170, de 5 de abril de 2018 suspendeu a Resolução nº 716/2017 por tempo indeterminado.

Também deve-se atentar ao surgimento de novas tecnologias que certamente irão diminuir o uso de combustíveis fósseis. O carro elétrico (total ou híbrido) já é uma realidade. Estima-se que até 2030 aproximadamente 10% da frota de veículos leves seja elétrica 30 . Alguns países estão discutindo datas para banir carros movidos a combustíveis fósseis. A Noruega tem por meta vender apenas carros elétricos após 2025). A Alemanha pretende banir veículos à combustão interna – VCIs – após 2030.

VII – reduzir os danos sociais e econômicos decorrentes dos congestionamentos de tráfego;

6.Infraestrutura de transportes e direitos sociais

O transporte não é fundamental apenas para as atividades econômicas. Direitos sociais podem ser tornar inviáveis sem a existência de uma infraestrutura de transportes. O direito ao trabalho, à educação e à redução das desigualdades sociais é diretamente influenciado pela infraestrutura de transportes.

Uma infraestrutura eficiente diminui os custos de produção, fomentando a abertura de novos postos de trabalho 31 . Um empregador irá escolher o local onde irá instalar sua unidade de produção levando em consideração a infraestrutura existente no local. Também, a atividade de fomentar a infraestrutura é um fato que estimula a economia, em razão da atividade econômica diretamente decorrente de sua construção e manutenção, sendo considerada, inclusive, uma eficiente medida anticíclica 32 , provocando, de imediato, efeitos positivos na renda e emprego 33 . Nesse sentido, Alicia H. Munnell e Leah M. Cook afirmam:

“A infraestrutura poderia influenciar as decisões de localização das empresas e …

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23 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1212768810/capitulo-iv-dos-principios-e-diretrizes-para-os-transportes-aquaviario-e-terrestre-lei-n-10233-de-5-de-junho-de-2001