Agências Reguladoras de Transportes: (Antt e Antaq) E Dnit - Lei Nº 10.233 de 5 de Junho de 2001 - Ed. 2021

Capítulo VI. Das Agências Nacionais de Regulação dos Transportes Terrestre e Aquaviário - Lei Nº 10.233, de 5 de Junho de 2001

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Seção I

Dos Objetivos, da Instituição e das Esferas de Atuação

Art. 20. São objetivos das Agências Nacionais de Regulação dos Transportes Terrestre e Aquaviário:

I – implementar, nas respectivas esferas de atuação, as políticas formuladas pelo Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte, pelo Ministério dos Transportes e pela Secretaria de Portos da Presidência da República, nas respectivas áreas de competência, segundo os princípios e diretrizes estabelecidos nesta Lei; (Redação dada pela Lei nº 12.815, de 2013 )

II – regular ou supervisionar, em suas respectivas esferas e atribuições, as atividades de prestação de serviços e de exploração da infra-estrutura de transportes, exercidas por terceiros, com vistas a:

a) garantir a movimentação de pessoas e bens, em cumprimento a padrões de eficiência, segurança, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas;

b) harmonizar, preservado o interesse público, os objetivos dos usuários, das empresas concessionárias, permissionárias, autorizadas e arrendatárias, e de entidades delegadas, arbitrando conflitos de interesses e impedindo situações que configurem competição imperfeita ou infração da ordem econômica.

1.Objetivos das agências nacionais de regulação dos transportes terrestres e aquaviários

O dispositivo em comento trata dos objetivos, da instituição e das esferas de atuação das Agência Nacionais de Regulação dos Transportes Terrestres e Aquaviário.

O primeiro objetivo resta prejudicado. O sistema da Lei nº 10.233/2001 previa que caberia às agências de transportes implementar as políticas formuladas pelo Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte. Este foi extinto pela Lei nº 13.844/2019 , após anos de quase total inatividade. Sobre o CONIT, ver comentários ao arts. 5º a 7º, acima.

A Lei nº 10.233, de 05 de junho de 2001 , extinguiu a Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes – GEIPOT 1 , criada pelo Decreto nº 57.003, de 11 de outubro de 1965, que exerceu uma função relevante durante os anos 1960 e 1970, como responsável pela elaboração do planejamento em transportes no Brasil 2 . Para supostamente tentar corrigir o erro da extinção da GEIPOT, foi editada a Lei nº 12.743, de 19 de dezembro de 2012 , que autorizou a criação da Empresa de Planejamento e Logística S.A. – EPL, que teve por função inicial modelar os projetos de concessões e privatizações constantes do fracassado Programa de Investimento em Logística – PIL 3 . Entretanto, a EPL não tem por finalidade planejar a infraestrutura nacional.

Restou na Lei nº 10.233, de 05 de junho de 2001 um sistema de planejamento estatal que dependia de um órgão (CONIT) que nunca funcionou de forma adequada e acabou sendo extinto, sem que tenha sido criado nada.

O planejamento da infraestrutura de transportes em um país continental como o Brasil é extremamente complexo. Deveria ser institucionalizado o planejamento da infraestrutura mediante a criação de um órgão com competência para, em nível nacional, desenvolver, fiscalizar e executar uma política nacional de infraestrutura de transportes de longo prazo. Somente com a criação de instituições capazes de realizar um planejamento sério e eficiente, poderá o Brasil melhorar a sua infraestrutura conforme alerta de Gonzalez, Guasch e Serebrisky:

“A América Latina precisa gastar ‘melhor’. Os recursos devem ser mais bem distribuídos entre investimento e manutenção. A tentação de construir ‘elefantes brancos’ deve ser evitada; os países da América Latina e Central devem realizar uma análise cuidadosa das necessidades de investimento, eliminando vícios no investimento realizado em operação e manutenção de infraestrutura. Novos investimentos devem se concentrar no aumento da produtividade e da competitividade, porém, não em detrimento dos objetivos sociais, uma vez que a cobertura universal de água, saneamento e eletricidade podem ser alcançados dentro de dez anos por menos de 0,25% do PIB por ano. Os subsídios devem ser mais bem orientados para aqueles que realmente necessitam deles. A preocupação mais importante no que diz respeito ao investimento em infraestrutura na América Latina é a seleção de projetos. A grande maioria dos países não possui a estrutura institucional para priorizar o investimento de acordo com os critérios de custo/benefício. Além disso, poucos países têm as instituições e habilidades técnicas para monitorar a realização dos resultados buscados pelos projetos de infraestrutura. Em resumo, para aumentar a qualidade de sua infraestrutura, os países latino-americanos precisam criar instituições capazes de realizar um planejamento adequado, análise de custo-benefício, monitoramento e avaliação”. (tradução nossa) 4

A Constituição Federal dispôs, no art. 178 5 , que “a lei disporá sobre a ordenação 6 dos transportes aéreo, aquático e terrestre 239 , devendo, quanto à ordenação do transporte internacional, observar os acordos firmados pela União, atendido 7 o princípio da reciprocidade”. Deve haver, conforme imperativo constitucional, sob o comando da União, a imediata formulação de uma política nacional de infraestrutura de transportes 8 eficiente, feita de forma planejada. Tal política deve ser abrangente e global, visando estruturar o transporte como um todo, integrando os diversos modais e as diversas regiões do Brasil 9 .

Dessa forma, deve ser criado um órgão de planejamento unificado da infraestrutura nacional, sob pena de continuar a inexistir um planejamento da infraestrutura de transportes nacional.

Art. 21. Ficam instituídas a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT e a Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ, entidades integrantes da administração federal indireta, submetidas ao regime autárquico especial e vinculadas, respectivamente, ao Ministério dos Transportes e à Secretaria de Portos da Presidência da República, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 12.815, de 2013 )

§ 1º A ANTT e a ANTAQ terão sede e foro no Distrito Federal, podendo instalar unidades administrativas regionais.

§ 2º O regime autárquico especial conferido à ANTT e à ANTAQ é caracterizado pela independência administrativa, autonomia financeira e funcional e mandato fixo de seus dirigentes.

1.A instituição da ANTT e ANTAQ

A disciplina do regime jurídico das autarquias dos transportes é feita pelo dispositivo em comento. As agências reguladoras de transportes, ANTT e ANTAQ, são autarquias submetidas ao regime especial.

O regime especial das agências reguladoras consiste em sua maior autonomia em relação à Administração Pública Direta, se comparado à autonomia das demais autarquias. A maior autonomia decorre de mandato fixo de 5 (cinco) anos da diretoria que somente será retirado do cargo em virtude de renúncia, condenação judicial transitada em julgado, processo administrativo disciplinar ou descumprimento manifesto de suas atribuições. As agências reguladoras têm autonomia administrativa a qual, segundo § 2º do art. da Lei nº 13.848/2019 , é caracterizada pela competência de solicitar diretamente ao Ministério da Economia a autorização para a realização de concursos públicos, provimento dos cargos autorizados em lei para seu quadro de pessoal, observada a disponibilidade orçamentária, alterações no respectivo quadro de pessoal, fundamentadas em estudos de dimensionamento, bem como alterações nos planos de carreira de seus servidores, conceder diárias e passagens em deslocamentos nacionais e internacionais e autorizar afastamentos do País a servidores da agência, bem como celebrar contratos administrativos e prorrogar contratos em vigor relativos a atividades de custeio, independentemente do valor.

A autonomia financeira consiste na existência de verbas orçamentárias do orçamento da União diretamente destinados às agências reguladoras, para que estas possam desempenhar com suas funções. A ANTT tem previsto no orçamento, para o exercício de 2020, o valor de R$ 837,53 milhões 10 . Por sua vez, a ANTAQ, para o ano de 2020, tem um valor R$ 288,84 milhões, no orçamento 11 . A autonomia consiste na possibilidade de usar os valores destinados pelo orçamento às agências, para suas finalidades institucionais, de acordo com o que for decidido pela sua diretoria. Evidentemente, as agências têm que cumprir todos os princípios da Administração Pública previstos no art. 37 da Constituição Federal, bem como submetem ao controle do Tribunal de Contas.

A autonomia funcional representa a garantia de exercício de suas funções de forma independente, mediante decisões tomadas com fundamento em dados técnicos, sem possibilidade de interferências políticas. A autonomia é uma forma de garantir segurança jurídica aos investidores, permissionários, concessionários e autorizatários, de que decisões políticas não irão gerar prejuízos aos seus investimentos. Nesse sentido, é a lição de Irene Patrícia Nohara 12 :

“A opção por criar agências reguladoras, com maior autonomia técnica, e transferir atribuições próprias do poder concedente foi uma forma encontrada pelo governo de tentar assegurar aos investidores internos ou externos (concessionárias ou permissionárias) maior segurança, tornando mais atrativos os contratos de delegação de serviços públicos que, no modelo de administração concentrada, ficavam reféns das alterações políticas existentes”.

Deve o dispositivo ser interpretado de acordo com a atual disciplina da Administração Pública Federal. A ANTT e ANTAQ não são mais vinculadas, respectivamente, ao Ministério dos Transportes e à Secretaria de Portos da Presidência. Hoje não mais existe o Ministério dos Transportes que foi transformado juntamente com o Ministério dos Portos e Aviação Civil no Ministério da Infraestrutura, na forma do que dispôs o inciso VI do art. 57 da Lei 13.844, de 18 de junho de 2019 . Da mesma forma, as funções da antiga Secretaria de Portos são hoje de responsabilidade do Ministério da Infraestrutura, conforme dispõem os incisos IV e V do art. 35 da Lei 13.844/2019 .

Art. 22. Constituem a esfera de atuação da ANTT:

I – o transporte ferroviário de passageiros e cargas ao longo do Sistema Nacional de Viação;

II – a exploração da infra-estrutura ferroviária e o arrendamento dos ativos operacionais correspondentes;

III – o transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;

IV – o transporte rodoviário de cargas;

V – a exploração da infra-estrutura rodoviária federal;

VI – o transporte multimodal;

VII – o transporte de cargas especiais e perigosas em rodovias e ferrovias.

§ 1º A ANTT articular-se-á com as demais Agências, para resolução das interfaces do transporte terrestre com os outros meios de transporte, visando à movimentação intermodal mais econômica e segura de pessoas e bens.

§ 2º A ANTT harmonizará sua esfera de atuação com a de órgãos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios encarregados do gerenciamento de seus sistemas viários e das operações de transporte intermunicipal e urbano.

§ 3º A ANTT articular-se-á com entidades operadoras do transporte dutoviário, para resolução de interfaces intermodais e organização de cadastro do sistema de dutovias do Brasil.

A ANTT cuida dos transportes terrestres. Estes abrangem o transporte ferroviário e o transporte rodoviário. Assim, necessário um breve histórico da história e da situação destas duas modalidades de transportes.

1.Histórico e características do transporte ferroviário

O transporte ferroviário é um dos modais mais relevantes na história dos transportes. O grande passo para o desenvolvimento dos transportes e do capitalismo se deu em razão da criação e do desenvolvimento da locomotiva a vapor na Inglaterra, a partir de 1814. A primeira ferrovia foi implantada na Inglaterra em 1825 e, no Brasil, em 1854 13 . Esse importantíssimo modal rodoviário foi levado ao sucateamento, a partir dos anos 50, em razão de políticas públicas equivocadas.

O crescimento da malha ferroviária entre o final do século XIX e as primeiras décadas do século XX foi significativo. Segundo nos relata Vicente de Britto Pereira 14 , em 1875, tínhamos 1.801 km de ferrovias; em 1895, 12.967 km e, em 1920, 28.535 km. As ferrovias brasileiras foram inicialmente implantadas pela iniciativa privada. Um exemplo é a “São Paulo Railway”, concessionária inglesa que foi encampada pelo governo federal com fulcro no Decreto-lei nº Lei 9.869, de 13 de setembro de1946. Os fatores que permitiram o investimento privado nas ferrovias brasileiras foram: i) as facilidades dadas aos investidores em 1852, como a garantia de juros pelo poder central e adicionalmente pelas províncias, decorrentes da disciplina do Decreto 641, de 26 de junho de 1952; ii) prazos de concessão de noventa anos; iii) isencao de impostos de importacao do material ferroviário; iv) a opção de incentivos dada em 1873 por meio de pagamento de 30 contos de réis por quilômetro de rodovia; v) a abundância de capital disponível para investimentos de risco tanto em nível interno, derivado dos ganhos com o tráfico de escravos e, posteriormente, com o café, como em nível externo, especialmente por meio do mercado inglês, no qual a acumulação de capital era intensa.

Depois de um período de expansão, começou o período de decadência do modal ferroviário brasileiro. As ferrovias brasileiras não foram devidamente planejadas, visto que não foram previstas as formas como o sistema seria mantido, conservado e expandido 15 . Os traçados das linhas não eram feitos por critérios técnicos, mas políticos, tendo em vista a valorização de propriedades lindeiras às ferrovias; não houve uma padronização de bitolas, o que inviabilizou qualquer tentativa de integração entre as malhas ferroviárias 16 .

As ferrovias foram abandonadas em razão da expansão do modal rodoviário que foi fortemente impulsionado pelo poder econômico da indústria automobilística. O modal rodoviário implantado não foi projetado para ser um complemento do sistema ferroviário existente; ao contrário, ele foi projetado para ser um substituto das ferrovias 17 . Entretanto, estas não deveriam ter o mesmo trajeto de rodovias por serem menos competitivas que as rodovias em trajetos de pequena e média distância 18 .

Ainda existe outro fator relevante que determinou a derrocada do transporte ferroviário brasileiro. O mercado interno ainda era muito pequeno e quando as exportações começaram a diminuir a partir da década de 30, houve uma diminuição do uso das ferrovias e início dos déficits operacionais. A inexistência de uma produção relevante voltada para o mercado nacional que pudesse ser transportada pelas ferrovias contribuiu para a sua deterioração posteriormente à queda do sistema econômico fundado na exportação do café 19 . O traçado das ferrovias não serviu para atender ao mercado interno que emergiu a partir dos anos 30, com o início da industrialização brasileira. Por fim, a política governamental getulista de proteger o setor cafeeiro mediante formação de estoques e de limitações de exportações gerou a queda dos produtos transportados pelas malhas ferroviárias, aumentando ainda mais os prejuízos do setor 20 que persistiram durante as décadas seguintes, gerando o sucateamento da rede ferroviária 21 .

A partir do momento em que as ferrovias começaram a se tornar um negócio não lucrativo, os concessionários pressionaram o governo para que este assumisse a administração da malha ferroviária. O governo brasileiro, por meio de encampações, começou a assumir o modal ferroviário, sem estar devidamente preparado para tanto 22 . Em 1930, 68% do sistema ferroviário já era ­estatizado; na década de 1950, o percentual alcançou 94%; em 1957, foi criada a Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA), que englobava 18 ferrovias; e, em 1971, foi criada a Ferrovia Paulista (FEPASA) que unificou as cinco ferrovias estatizadas do Estado de São Paulo 23 .

Entretanto, a encampação do modal ferroviário não resolveu os problemas estruturais geradores dos déficits das ferrovias. Na década de 1970, os déficits na RFFSA chegavam a quase 120% das receitas; a FEPASA apresentou déficits crescentes a partir de 1961, alcançando 139% em 1964 24 . Para tentar diminuir os déficits da RFFSA, foi criado pelo Decreto-lei nº 615, de 09 de junho de 1969, o Fundo Federal de Desenvolvimento Ferroviário, mas os valores arrecadados não foram suficientes para cobrir os prejuízos. Chegou-se a uma situação de deterioração no qual a recuperação de todo o sistema se tornou inviável 25 . As razões dos déficits eram, entre outros problemas, o descontrole dos gastos, uma política tarifária inadequada 26 e a ausência de demanda pelo uso das ferrovias, fosse em razão da competição com as rodovias, fosse por causa da própria deterioração das daquelas. Nos anos 90, em um ambiente de grande acolhida, no Brasil, do ideal neoliberal, iniciou-se todo o processo que resultou na privatização da RFFSA e concessão à iniciativa privada de toda a malha ferroviária nacional 27 .

A desestatização da RFFSA e da FEPASA foi iniciada em março de 1996, com a concessão de seis malhas, e concluída em novembro de 1998, com o leilão da Malha Paulista, que havia sido transferida da FEPASA para a RFFSA. Foram assinados contratos individuais de concessão de serviços e arrendamento de ativos operacionais que previam apenas as metas de aumento de produção e redução de acidentes. Foram concedidos 25.895 km de ferrovias ao setor privado. A Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007 , extinguiu a Rede Ferroviária Federal e representou o fim das estatais que atuavam no setor ferroviário. Entretanto, os problemas do setor ferroviário não foram solucionados e ainda se agravaram.

Houve um grande erro na privatização das ferrovias quando se alienou a infraestrutura juntamente com a operação das linhas 28 . Tal modelo de concessão resultou num uso da infraestrutura ferroviária apenas para fins particulares, não havendo a expansão e melhoria do serviço por ausência de competição, bem como em razão da inexistência, nos contratos de concessão, do dever de expandir a infraestrutura e prestar o serviço de transporte de pessoas ou de mercadorias para potenciais interessados. O melhor modelo de concessão de ferrovias é aquele que mantém a infraestrutura como pública 29 , transferindo-se apenas a operação das linhas para a iniciativa privada, fomentando-se a competição entre os operadores 30 e evitando-se a formação de um monopólio privado da infraestrutura 31 .

O modelo de concessão ferroviária adotado pelo Brasil gerou um monopólio das linhas e da infraestrutura que, sem qualquer interligação 32 , serve apenas aos concessionários 33 . Os idealizadores da privatização do sistema ferroviário brasileiro desconsideraram que o transporte ferroviário é um serviço público, conforme previsão expressa do art. 21, XII, da Constituição Federal, e permitiram que toda uma infraestrutura de interesse público fosse retida para fins exclusivamente particulares.

O setor ferroviário que o Brasil tem hoje é resultado da falta de planejamento do Estado 34 . Não existe um transporte de passageiros de longa distância por trens no Brasil, tal como se verifica nos países europeus e nos Estados Unidos. O transporte de cargas ferroviário atende somente aos concessionários das linhas. As concessões foram feitas de forma isolada, sem considerar o sistema ferroviário de maneira global 35 e sem qualquer regulação que garantisse a interligação do sistema. A criação da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) somente ocorreu em 2001, ou seja, mais de cinco anos depois da concessão do setor 36 , o que demonstra a ocorrência de um programa de privatizações sem a necessária regulação estatal.

Conforme estudo do Fórum Econômico Mundial 37 , entre 101 países avaliados, o Brasil ocupa a 88ª posição na qualidade de ferrovias. O Brasil tem a segunda pior qualidade de infraestrutura ferroviária da América Latina, atrás somente da Venezuela. A qualidade das ferrovias brasileiras é inferior à encontrada em países africanos como Zimbábue (86ª posição) e Camarões (78ª).

Assim, o Brasil tem um setor ferroviário totalmente concedido à iniciativa privada, sem interligação, sem o compromisso dos concessionários em expandir a rede e que somente é utilizado para fins particulares, em razão de uma política de concessões realizada sem planejamento 38 . A inexistência de um sistema ferroviário eficiente 39 aumenta a demanda das rodovias e hidrovias 40 que, por sua vez, não têm condições de possibilitar o transporte eficiente de cargas e pessoas, gerando um caos logístico e de mobilidade no Brasil. Seria necessária a revisão de todo o modelo de concessões do setor ferroviário, com fortes investimentos na expansão e interligação do sistema ferroviário nacional 41 .

2.Histórico e características do transporte rodoviário

O modal rodoviário é o grande protagonista do sistema de transportes do Brasil. A decadência do setor ferroviário e portuário, em razão da crise dos anos 30, contribuiu para que as rodovias e as estradas superassem em importância e em volume os transportes realizados por trens e navios, que dependiam muito do setor exportador 42 . No Brasil, 65% da produção é deslocada em caminhões; 20% por trens; 12% pelo transporte aquaviário; 3% pelo dutoviário; e 0,1% pelo aéreo 43 . Não somente no setor de transportes de mercadorias o modal rodoviário é o protagonista. Na movimentação de passageiros, o predomínio ainda é maior, visto que 90% do transporte de pessoas se dá por coletivos rodoviários ou veículos individuais 44 .

Houve um forte desenvolvimento da infraestrutura do setor rodoviário, em detrimento das demais formas de transporte. Conforme nos informa Pereira e Lessa, “a expansão da infraestrutura rodoviária buscava atender às necessidades dos complexos automobilísticos que se instalaram no Brasil 45 ”; ainda, segundo os referidos autores, “a elite brasileira fez da rodovia um símbolo de modernidade, relegando o modal ferroviário, na medida em que a ferrovia é vista com símbolo do passado 46 ”. Entretanto, logisticamente, não é adequado o predomínio do modal rodoviário sobre o modal ferroviário e aquaviário. Deveriam as grandes distâncias ser percorridas por meio das ferrovias e/ou hidrovias e as rodovias deveriam ser os elos daquelas às demais localidades. Conforme lição de Newton Narciso Pereira 47 , “não é uma decisão inteligente colocar de 37 a 50 toneladas de carga em caminhão e percorrer mais de 2.000 km para fazer com que as cargas cheguem aos pontos de transbordo ou portos para serem transferidas para outros modos de transporte”.

O transporte por caminhões é o mais inadequado também do ponto de vista ambiental. Na implantação de uma rodovia, para cada 2.500 km construídos, são desmatados cerca de 100 milhões de metros quadrados, ou seja, 40 mil metros quadrados de desmatamento por quilômetro. Tal índice é muito superior se comparado aos 38,4 mil metros quadrados de desmatamento por quilômetro de uma ferrovia e zero de uma hidrovia. Ademais, é a modalidade mais poluente, por demandar mais unidades de veículos para o transporte da mesma quantidade de mercadorias, se comparado aos trens e aos barcos 48 .

Uma das causas para o predomínio do modal rodoviário sobre os demais são os baixos custos de sua implantação por quilômetro e os menores prazos de maturação dos investimentos, se comparados às ferrovias. Anoto que, além das indústrias automobilísticas, também houve a ascensão de outros representantes da sociedade que haviam conseguido obter grande poder econômico e tiveram a capacidade de influenciar as decisões políticas que iriam dar prevalência ao modal rodoviário 49 ; entre eles, podemos citar a indústria de autopeças, da construção civil 50 e do cimento 51 .

Outro fator que também contribuiu para o predomínio do modal rodoviário foram as características de nossa economia: concentração geográfica dos locais de produção, baixa produtividade e ausência de um mercado interno que demandasse grandes movimentações de cargas e pessoas para gerar a renda necessária a fim de que os altos custos de implantação de hidrovias e ferrovias fossem amortizáveis. Numa economia com as características do Brasil, somente o modal rodoviário que, comparado com os demais modais, demanda investimentos mais baixos de implantação, era viável 52 .

O resultado da política rodoviária foi o predomínio das rodovias com o consequente abandono e sucateamento das ferrovias e hidrovias. Entretanto, o transporte por rodovias encarece de forma significativa o transporte no Brasil, tirando a competitividade dos produtos brasileiros no mercado internacional. Nesse sentido:

“O sistema rodoviário pavimentado do Brasil se estende por 212.442 km e é distribuído de forma muito desigual entre as regiões. As regiões Sul e Sudeste contêm mais de 50% das rodovias do Brasil, embora representem apenas 18% do território nacional. Optar por construir rodovias foi em grande parte devido ao menor custo de implementação inicial em comparação com o transporte ferroviário. Também foi um incentivo para o desenvolvimento da indústria automobilística brasileira. Apesar do menor custo de implementação, o custo operacional do transporte rodoviário é cerca de seis vezes superior ao do transporte ferroviário, o que contribui para os altos custos médios de transporte no Brasil (tradução nossa)” 53 .

Hoje temos uma malha rodoviária pública extremamente desgastada 54 , fonte de riscos para os usuários e insuficiente para as necessidades de transporte de cargas 55 . Segundo o Fórum Econômico Mundial 56 , entre 137 países avaliados, o Brasil ocupa a 103ª posição na qualidade de rodovias e estradas, uma das piores posições da América do Sul.

O Brasil deve recuperar e preservar a sua atual infraestrutura rodoviária, tendo em vista que eventual falência desta poderia inviabilizar a quase totalidade das atividades econômicas, pela inexistência de infraestrutura nos outros modais de transportes 57 . O caminho encontrado para tentar melhorar o setor foram as concessões, em especial, no Estado de São Paulo, onde foram concedidas praticamente todas as rodovias, restando poucas ainda administradas pelo Departamento de Estradas e Rodagens – DER, autarquia Estadual. A União também iniciou seu programa de concessão de rodovias. Entretanto, a mera concessão não irá resolver os problemas logísticos do transporte, em razão da falta de racionalidade do sistema que deveria ser integrado com ferrovias e hidrovias; somente uma reformulação da matriz de transportes brasileira, considerando a necessária integração entre os modais pode gerar a eficiência logística que o Brasil tanto necessita.

Art. 23. Constituem a esfera de atuação da Antaq: (Redação dada pela Lei nº 12.815, de 2013 )

I – a navegação fluvial, lacustre, de travessia, de apoio marítimo, de apoio portuário, de cabotagem e de longo curso;

II – os portos organizados e as instalações portuárias neles localizadas; (Redação dada pela Lei nº 12.815, de 2013 )

III – as instalações portuárias de que trata o art. 8º da Lei na qual foi convertida a ; (Redação dada pela Lei nº 12.815, de 2013 )

IV – o transporte aquaviário de cargas especiais e perigosas.

V – a exploração da infra-estrutura aquaviária federal. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001)

§ 1º A Antaq articular-se-á com órgãos e entidades da administração, para resolução das interfaces do transporte aquaviário com as outras modalidades de transporte, com a finalidade de promover a movimentação intermodal mais econômica e segura de pessoas e bens. (Redação dada pela Lei nº 12.815, de 2013 )

§ 2º A ANTAQ harmonizará sua esfera de atuação com a de órgãos dos Estados e dos Municípios encarregados do gerenciamento das operações de transporte aquaviário intermunicipal e urbano.

1.Histórico e características do transporte aquaviário

Para o estudo do transporte aquaviário, mostra-se útil estabelecer algumas definições prévias, de acordo com o que consta no art. da Lei Federal nº 10.893, de 13 de julho de 2004 . Porto é o atracadouro, o terminal, o fundeadouro ou qualquer outro local que possibilite o carregamento e o descarregamento de carga. Navegação de longo curso é aquela realizada entre portos brasileiros e portos estrangeiros, sejam marítimos, fluviais ou lacustres. Navegação de cabotagem é aquela realizada entre portos brasileiros, utilizando a via marítima ou esta e as vias interiores. Navegação fluvial e lacustre é aquela realizada entre portos brasileiros, utilizando exclusivamente as vias interiores. O transporte aquaviário, para os fins do presente trabalho, abrangerá o transporte realizado por meio de rios e mares, o hidroviário e o marítimo.

Em relação ao transporte hidroviário, desde o início da história do Brasil, em razão de seu grande potencial hidroviário 58 , vários estudos propuseram o aproveitamento dos rios como meio de transporte. Um exemplo é o denominado “Plano Moraes”, de 1869, elaborado pelo engenheiro militar Eduardo José de Moraes, que continha ambicioso projeto de aproveitamento de vários rios brasileiros 59 . Sob o título de “Navegação Interior no Brasil”, o “Plano Moraes” destacava as enormes potencialidades das bacias hidrográficas brasileiras e propunha a implantação de uma ampla rede de navegação fluvial que facilitaria as comunicações dos mais remotos pontos do país entre si, mediante a construção de canais, eclusas e outras obras de engenharia. O Plano Moraes, bem como os demais planos de desenvolvimento da navegação feitos no Brasil, nunca foi implementado e o Brasil não teve, ao longo de sua história, um efetivo e eficiente transporte aquaviário.

Tanto o transporte fluvial quanto o marítimo foram, ao longo da história do Brasil, relegados a segundo plano, em razão do descaso governamental e do protagonismo do modal rodoviário. Apesar de ter sido útil para facilitar o povoamento em algumas regiões, em virtude da existência de rios de penetração 60 , o transporte por rios não assumiu o protagonismo no deslocamento de pessoas ou de cargas, sendo o modal de transporte mais subdesenvolvido do Brasil. Trata-se de um grande desperdício de um potencial fluvial muito promissor 61 . O transporte fluvial, apesar de ser mais lento que o transporte rodoviário, tem um potencial de cargas muito maior que o realizado por meio de caminhões, considerando-se o volume possível de ser transportado em cada viagem 62 . Entretanto, não houve um investimento prioritário nas hidrovias, em razão do seu maior custo de implantação, se comparado ao modal rodoviário, desconsiderando-se que os custos do transporte hidroviário, tal como o ferroviário, são muito menores, se comparados ao rodoviário 63 .

As primeiras instituições relacionadas ao transporte aquaviário são a Inspetoria Federal de Portos, Rios e Canais e a Inspetoria Federal de Navegação vinculadas ao Ministério da Viação e Obras Públicas, criadas em 1911 64 . Em 1932, é criado o Departamento Nacional de Portos e Navegação (DNPN) 65 cuja competência era zelar pela infraestrutura da navegação. Este, em 1943, é substituído pelo Departamento Nacional de Portos, Rios e Canais (DNPRC) 66 . No ano de 1963, é instituído o Departamento Nacional de Portos e Rios Navegáveis (DNPVN) 67 . Por fim, em 1975, é criada a Empresa de Portos do Brasil (Portobras) 68 que foi extinta em 1990 69 , gerando um grande prejuízo institucional ao setor 70 .

Para financiar o setor aquaviário, foram criados, pela Lei nº 3.381, de 24 de abril de 1958, o Fundo da Marinha Mercante – FMM e a Taxa de Renovacao da Marinha Mercante. Tal norma foi substituída pelo Decreto-lei nº 1.142, de 30 de dezembro de 1970. Atualmente, rege a matéria a Lei nº 10.893, de 13 de julho de 2004 , com a redação dada pela Lei nº 12.788, de 14 de janeiro de 2013 .

A Lei nº 10.233, de 05 de junho de 2001 instituiu a ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários). A agência reguladora do setor foi criada muito depois das primeiras medidas destinadas à concessão de portos e hidrovias, iniciadas com a Lei nº 8.630, de 25 de fevereiro de 1993 , sinal da falta de planejamento do Brasil em seu programa de concessões, bem como o …

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23 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1212768812/capitulo-vi-das-agencias-nacionais-de-regulacao-dos-transportes-terrestre-e-aquaviario-lei-n-10233-de-5-de-junho-de-2001