Tratado de Direito Administrativo Vol. 6 - Ed.2019

Capítulo 5. Contratos Administrativos Inválidos - Parte II - Contratos Administrativos

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Jacintho Arruda Câmara

1. O que são contratos administrativos inválidos? 2

Os contratos administrativos são atos jurídicos bilaterais; nesse sentido, são normas jurídicas (normas individuais e concretas, mas normas). Como tais, são susceptíveis de invalidação, isto é, podem ser expulsas do sistema de direito positivo em virtude de incompatibilidade com normas superiores desse sistema.

É importante fazer a diferença entre um contrato inválido e um contrato meramente viciado, isto é, que contenha incompatibilidades com normas superiores, mas que não tenha sido invalidado.

A constatação de vício e a invalidação de um contrato administrativo têm algo em comum, mas que não é suficiente para confundir as duas situações. O ponto comum, que as torna semelhantes numa primeira vista, é a falta de conformidade com o ordenamento jurídico. Elemento que tanto um contrato inválido, quanto um contrato meramente viciado carregam. Entretanto, as consequências que o sistema prescreve para cada uma delas as distinguem de modo marcante.

O contrato será meramente portador de vício caso não obedeça, não se amolde, ao quadro normativo que lhe é superior e serve de fundamento, mas, mesmo assim, permaneça válido no ordenamento jurídico. A constatação de que um contrato é portador de vício se dá por um juízo.

A invalidação vai mais além de um simples juízo quanto à adequação entre normas. É manifestação normativa também, cujo propósito é a expulsão (retirada do sistema) de norma desconforme ao ordenamento. Essa manifestação advém de um órgão dotado de competência para tanto (esse tema será tratado no tópico seguinte).

O juízo de constatação de um vício no contrato não é suficiente, por conseguinte, para torná-lo inválido. É possível afirmar, seguindo essa mesma linha de raciocínio, que o juízo que constata o vício de um contrato é condição necessária de sua invalidação, mas não suficiente. 3 É perfeitamente admitida pelo direito a hipótese segundo a qual exista um juízo constatando o vício de determinado contrato, sem que este deva ser invalidado pela autoridade competente.

É o próprio ordenamento jurídico que determina, para algumas situações, que contratos portadores de vício permaneçam no sistema como válidos. 4

Isso acontece, por exemplo, com os chamados “contratos irregulares”, 5 que, apesar de apresentarem vícios de legalidade, permanecem válidos no sistema, em virtude de seus vícios não importarem substancial afronta ao direito.

Também há casos em que, em vez de promover a invalidação, deve-se corrigir o defeito que maculava o contrato. Essa correção se opera por meio do ato denominado convalidação. 6 A convalidação opera efeitos retroativamente, é concebida para incidir sobre situação passada: aquela constituída a partir do contrato viciado que se quer sanar. Sua razão de ser é preservar os efeitos do contrato produzido com vício. Assim, ao se convalidar, além de se conservar a legalidade da atividade administrativa – uma vez que se corrige a ilegalidade –, preservam-se os efeitos do contrato originariamente produzido com vício.

O contrato portador de vício ainda poderá, noutras circunstâncias, ser estabilizado pelo direito, tornando-se imune à invalidação.

A estabilização difere da convalidação, porque nesta, ao contrário do que ocorre naquela, o contrato administrativo permanece ostentando o mesmo vício de quando foi celebrado. Não reclama qualquer ação, seja da Administração, seja do contratado, no sentido de corrigir o vício que maculou o contrato. O contrato permanecerá válido, porque sobre ele incidem normas que o preservam. Isso ocorre quando, pelo transcurso de um dado lapso de tempo, a prescrição atinge a relação jurídica constituída, ou, ainda mesmo antes disso, quando sobre ele incidam princípios do direito, tais como o da segurança jurídica e da proteção à boa-fé do administrado, que também impeça sua desconstituição. 7

Em suma, quando se estiver diante de um contrato viciado, que deva ser convalidado ou que já tenha sido estabilizado (totalmente ou em parte) pelo direito, não se terá como invalidá-lo. O contrato, em tais casos, mesmo portando alguma espécie de vício de legalidade, permanecerá tido como norma válida, como ato jurídico perfeito, se preferirem.

1.1. O objeto da invalidação

Ao se invalidar um contrato administrativo, busca-se extinguir os efeitos por ele produzidos ou – quando a invalidação se der antes da eclosão de sua eficácia – evitar que venha a produzi-los.

O contrato administrativo, como se tem insistido, é norma jurídica, prescreve obrigações para a Administração-contratante e para o particular-contratado; como tal, é capaz de produzir efeitos de natureza jurídica e de ordem fática (eficácia jurídica e eficácia social, ou fática). 8

A eficácia jurídica diz respeito às prescrições emanadas do contrato, produtoras de relações jurídicas entre as partes. Esses efeitos podem tomar diversos contornos, tais como a obrigação de executar o objeto do contrato, de pagar ao contratado o valor avençado correspondente à execução daquele objeto, entre outros.

Eficácia fática é a repercussão que o mandamento provoca no ambiente social no qual está inserido (eficácia social). O contrato ganha eficácia fática quando são produzidos fatos para dar cumprimento às cláusulas nele estabelecidas. Como, por exemplo, a execução do contrato por parte do contratado e o pagamento do preço avençado pela Administração contratante.

Ao contrário do que se possa imaginar num primeiro momento, quando um contrato administrativo já executado é invalidado, nem sempre se dá, como decorrência necessária, a desconstituição de toda a gama de consequências dele derivadas.

Com o advento da invalidação, é possível afirmar com segurança apenas que não há preservação dos efeitos jurídicos próprios do contrato. Isso significa dizer que não persiste obrigação contratual para qualquer das partes.

O contrato, por ter sido invalidado, não tem mais o condão de prescrever obrigações para quem quer que seja. Não é mais tido como ato jurídico válido. Entretanto, se deixa de existir como ato jurídico válido, ganha nova coloração do direito ao se tornar “contrato inválido”: passa a ser fato jurídico. Como tal, provoca uma nova série de efeitos jurídicos, não mais como fonte direta que era (ato jurídico válido), mas como fato que provoca a incidência de outras normas jurídicas – é o caso, por exemplo, da norma que pune o responsável pela celebração do contrato anulado.

Se, com certeza, o contrato inválido perde sua eficácia jurídica, o mesmo não se pode afirmar para sua eficácia de ordem fática. Algumas das situações fáticas criadas a partir do contrato inválido não são suscetíveis de desconstituição. Situações irreversíveis por sua própria natureza (demolição de um prédio, por exemplo), ou aquelas cuja desconstituição implique um prejuízo maior ao interesse público do que o causado pela sua manutenção afrontosa à legalidade, são exemplos de efeitos que, não obstante derivem de um contrato inválido, permanecem no mundo fenomênico produzindo reflexos jurídicos.

Entretanto, seria possível invalidar um contrato, mantendo seus efeitos fáticos? Dessa questão derivam outras: qual seria a finalidade de uma invalidação que desconstitui apenas efeitos jurídicos do contrato? Na prática, essa solução não seria a mesma coisa que deixar válido o contrato portador de vício? Qual (is) a (s) consequência (s) que a invalidação com objeto único nos efeitos jurídicos do contrato traria (m)?

A invalidação com as características expostas – isto é, sem atingir os efeitos fáticos do contrato – não é um exercício lúdico de elucubração teórica. Mesmo com seu campo de incidência reduzido, as repercussões concretas da invalidação não ficam totalmente eliminadas.

O grande objetivo dessa espécie de invalidação é a preservação da legalidade; seus demais efeitos não passam de decorrência secundária em relação a esse fim maior.

A preservação de efeitos de um contrato viciado, por mais que sirva para salvaguardar o equilíbrio das relações sociais, dando proteção à segurança jurídica e à boa-fé dos administrados que se dispõem a contratar com a Administração, jamais poderia, mesmo com tudo isso, implicar uma desvalia do princípio da legalidade. Isso porque é justamente a observância...

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jusbrasil.com.br
29 de Novembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1212768855/capitulo-5-contratos-administrativos-invalidos-parte-ii-contratos-administrativos-tratado-de-direito-administrativo-vol-6-ed2019