Título VI

Da Tributação e do Orçamento

Capítulo I

Do Sistema Tributário Nacional

Seção I

Dos Princípios Gerais

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

I - impostos;

Alexandra Maria Carvalho Carneiro

*Vide Bibliografia nas notas ao § 1º deste artigo.

▪ Jurisprudência do STF: RE 138.284 , ADI 447 , RE 232.467 , RE 643.247 , ADI 3.576 , RE 800.282 , AI 463.910 , AI 474.335 , ADI 2.108 , RE 608.872 .

▪ Comentário: Em sendo o tributo essencial para o financiamento do Estado, destinou o texto constitucional um Título exclusivo para a regulamentação do sistema tributário nacional, definindo um conjunto de princípios e normas que visam a limitar a atuação do legislador ordinário no exercício das competências tributárias, proteger o contribuinte e regulamentar a repartição das receitas tributárias.

A Constituição não apresenta um conceito de tributo, o qual pode ser encontrado no art. 3º do Código Tributário Nacional: prestação pecuniária compulsória instituída em lei, cobrada pela Administração Pública de forma vinculada e que não representa sanção de ato ilícito 1 .

Há diversas categorias de tributos. Embora o texto do dispositivo inicial mencione apenas três espécies 2 (impostos, taxas e contribuição de melhoria), é possível afirmar que entre as diversas classificações dos tributos, adotou o Constituinte originário a divisão quinquipartite 3 : impostos, taxas, contribuição de melhoria, contribuições especiais e empréstimo compulsório 4 . As duas últimas espécies encontram-se disciplinadas em outros dispositivos, que tratam de competência exclusiva da União (arts. 148 e 149).

O art. 145 estabeleceu, portanto, quais tributos podem ser instituídos 5 por todos os entes federativos, conferindo-lhes competência tributária apta a proporcionar renda própria para o exercício de suas autonomias política e administrativa, em respeito ao modelo federativo de Estado. Define, assim, a repartição do poder de tributar do Estado.

Os tipos de tributos, em regra, são diferenciados entre si pelo respectivo fato gerador e base de cálculo 6 . A destinação do valor arrecadado (embora irrelevante para definir a natureza jurídica do tributo) e a vinculação, ou não, a uma atividade específica, também pode ser usada como elemento de diferenciação, especialmente entre impostos e taxas 7 .

A primeira espécie de tributo elencada pelo texto constitucional, ora analisada, reflete a clássica noção de apropriação de bens dos cidadãos para custear a atividade estatal de proporcionar uma sociedade justa e organizada. Representa o “dever fundamental de pagar impostos”, como visualizado por José Casalta Nabais 8 , na sua forma mais pura. Isso porque os impostos são tributos cuja exigência não está vinculada a qualquer atividade específica do Estado 9 , nem demandam uma contraprestação direta ao contribuinte (conforme discriminado no art. 16 do CTN), ou, conforme assentou Aliomar Baleeiro, “nenhuma vantagem, serviço ou contraprestação específica recebe individualmente o contribuinte do imposto pelo fato de o haver pago”, “seu direito ao gozo dos serviços públicos gerais e indivisíveis é igual ao de qualquer outro que tenha pago menor imposto ou até nenhum”. 10

Os valores arrecadados a título de impostos não possuem destinação predefinida (princípio da não afetação dos impostos), com exceção do disposto no art. 167, IV 11 . Representam para o Estado, portanto, uma receita desvinculada, que pode fazer frente às mais variadas despesas dos entes federados, isto é, para atender às atividades prestadas pelo ente público em caráter uti universi 12 . Em suma, os impostos possuem fato gerador não vinculado 13 e arrecadação não afetada 14 . Nas palavras de Blumenstain, os impostos são tributos sem causa e, segundo Isensee, não possuem uma justificativa especial, a não ser a necessidade financeira geral do Estado 15 . Em regra, os impostos compõem a maior parte da receita do Estado.

Em razão disso, incidem sobre um fato econômico (atividade ou situação) estipulado previamente no texto constitucional (arts. 153, 155 e 156), o qual limita e condiciona o legislador ordinário no momento de definir os elementos fundamentais do tributo (pessoal, material, temporal, espacial e quantitativo).

O art. 154 e incisos conferiram à União, ainda, uma competência residual para criação de novos impostos, desde que observadas as condições ali previstas.

Importante mencionar que a doutrina classifica os impostos em:

– ORDINÁRIOS, que representam receita permanente do Estado e EXTRAORDINÁRIOS, criados temporariamente para satisfazer despesas excepcionais;

– PRINCIPAIS, quer sejam autônomos e independentes de outra relação jurídica ou ADICIONAIS, quando representam majoração de imposto já existente, do qual são dependentes;

– DIRETOS, sendo aqueles cujo ônus é efetivamente suportado por quem recolheu o tributo (havendo identidade entre o contribuinte de direito e o de fato); e INDIRETOS 16 , quando o ônus pelo pagamento do tributo é repassado a terceiros (contribuinte de fato). 17 Muito se discute, atualmente, no entanto, se essa classificação não estaria superada, pois não seria possível, na prática, aferir a existência efetiva da repercussão econômica do ônus do tributo no contribuinte de fato ou no contribuinte de direito. É fato que, em alguns casos, o custo dos tributos ditos diretos é repassado ao consumidor, enquanto, nos indiretos, nem sempre haveria essa repercussão para terceiros. Tudo depende das condições do mercado e da concorrência 18 ;

– FISCAIS, quando sua finalidade única é a de proporcionar recursos financeiros ao Estado; EXTRAFISCAIS, que não visam à arrecadação propriamente dita, mas sim induzir ou desestimular certas atividades pelos contribuintes, seja pela tributação, seja pela não tributação 19 (concessão de benefícios fiscais), a fim de interferir no contexto político-social e econômico do país; e PARAFISCAIS, cuja arrecadação é direcionada à pessoa diversa do ente que a instituiu;

– FIXOS, com montante a pagar certo e definido; PROPORCIONAIS, cujo valor é variável a depender da base de cálculo; e PROGRESSIVOS, cujo valor aumenta pela aplicação de uma alíquota crescente;

– INSTANTÂNEOS, cujo fato gerador é isolado; COMPLEXIVOS, que levam em consideração um conjunto de fatos; e CONTINUADOS, que refletem uma situação que se perpetua no tempo;

– PESSOAIS, que consideram características subjetivas do contribuinte na estipulação do valor a ser recolhido; e REAIS, os que estão relacionados a um fato ou estado de fato, incidindo sobre …