Constituição e Código Tributário Comentados - Ed. 2020

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Art. 153 - Constituição Federal

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Seção III

Dos Impostos da União

Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:
I - importação de produtos estrangeiros;

Rafael de Oliveira Taveira

Jurisprudência do STF: ADI 939/DF ; SS 775 AgR/SP; RE 203.954/CE ; RE 225.602/CE ; RE 225.655/PB ; RE 570.680 /RS.

Pareceres da PGFN: Parecer PGFN/CAT nº 690/2006; PGFN/CAT nº 1927/2009.

Comentário: O artigo em comento trata da possibilidade de o Poder Executivo, por meio de ato próprio, alterar as alíquotas de determinados impostos federais, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, utilizando-se, assim, do caráter extrafiscal da tributação. Isso porque, em determinadas circunstâncias, a finalidade meramente arrecadatória da tributação cede espaço à sua função regulatória, por meio da qual a interferência no domínio econômico busca influenciar o comportamento dos agentes econômicos no sentido pretendido pelo Estado. 453

Na lição de Ricardo Lobo Torres, “a extrafiscalidade, como forma de intervenção estatal na economia, apresenta uma dupla configuração: de um lado, a extrafiscalidade se deixa absorver pela fiscalidade, constituindo a dimensão finalista do tributo; de outro, permanece como categoria autônoma de ingressos públicos, a gerar prestações não tributárias”. 454

No que se refere aos tributos incidentes sobre o comércio exterior, notadamente o imposto de importação e o de exportação, o aspecto extrafiscal da tributação ganha especial relevância, já que o comércio internacional é, por essência, atividade econômica que exige permanente e apurada fiscalização e controle, tendo o próprio legislador constituinte reconhecido a regulação do comércio internacional como essencial à defesa dos interesses fazendários nacionais, nos termos do art. 237 da Constituição Federal de 1988. 455

Nesse sentido, Sacha Calmon Navarro Coelho foi preciso ao ensinar que os tributos aduaneiros são “tipicamente regulatório do comércio exterior”, de forma que “devem ser manejados rapidamente pelas autoridades administrativas”, já que “as conjecturas que envolvem os fluxos de importação e exportação formam-se com inusitada rapidez, exigindo respostas lépidas e prontas dos gestores do comércio exterior.” 456

Foi necessário, então, dotar o Poder Executivo da prerrogativa de manipular as alíquotas dos tributos aduaneiros de forma célere e dinâmica, dentro de determinados parâmetros legais, em observância do disposto no art. 146, II, da Constituição Federal e do art. 97, IV, do Código Tributário Nacional 457 , sem que fosse necessário submeter a atuação governamental, em toda oportunidade, ao debate no Congresso Nacional.

Sobre o assunto, o Supremo Tribunal Federal, ainda em 1996, no julgamento do RE 203.954/CE , entendeu pela constitucionalidade da Portaria nº 08, de 13 de maio de 1991, do Ministério da Fazenda, que proibia a importação de automóveis usados no país, reconhecendo que o tratamento jurídico dado às importações, estabelecido pela norma impugnada, estava em consonância com a atribuição constitucionalmente atribuída ao Poder Executivo de fiscalizar e controlar o comércio internacional, com vistas a preservar o interesse público nacional.

Em seu voto, o Ministro Relator Ilmar Galvão bem destacou que “o comércio de importação é, sabidamente, um dos mais importantes instrumentos de execução da política econômica oficial”, de forma que a proibição de importação de automóveis usados tenha visado “o aperfeiçoamento ou a melhoria de condições de competividade da indústria nacional” agindo o ente público estritamente no âmbito do exercício de poder de polícia previsto no referido art. 237 da Constituição Federal.

Em outra oportunidade, o Supremo Tribunal Federal deferiu a suspensão de uma liminar concedida em mandado de segurança, que havia liberado o impetrante de recolher o imposto de importação em alíquota elevada por meio de decreto. Em seu voto, o Ministro Sepúlveda Pertence destacou que a medida governamental questionada, que aumentou a alíquota do imposto de importação de uma série de mercadorias, em um momento de desequilíbrio da balança comercial o fez com nítida “natureza regulatória, extrafiscal: não visou precipuamente ao incremento do produto da arrecadação do tributo, mas sim ao desestímulo das importações”. 458

Não obstante, o texto constitucional impõe determinados parâmetros para o exercício da prerrogativa de manipulação de alíquotas. A própria legitimidade da alteração – por se tratar de exceção, e não regra – deve ser aferida com vistas “não só dos efetivos objetivos das normas apresentadas como extrafiscais, mas dos próprios resultados por elas obtidos, de forma a constatar se não se sobressaem os efeitos arrecadatórios da norma, o que acarretaria automaticamente na necessidade de observância estrita dos princípios tributários da forma como se aplicam às normas dessa natureza”, assim ensina Rafael Santiago, citado pelo professor Leandro Paulsen. 459

Nesse sentido, o controle do ato do Poder Executivo se impõe a partir da análise de sua motivação 460 , tendo o Supremo Tribunal Federal, quando instado a se manifestar no RE 225.602/CE , entendido que a motivação não necessariamente precisa constar no respectivo ato administrativo ou decreto que altere a alíquota, bastando que se encontre no processo administrativo ou em sua exposição de motivos, de forma que a previsão do art. 153, § 1º, da CF não implica a exigência formal de motivação, mas é possível a controlabilidade dos motivos do ato, que devem atender aos objetivos da política econômica governamental pretendida. 461

Outro parâmetro constitucional estabelecido à alteração das alíquotas é a necessária observância das condições e limites previstos em lei, isto é, norma emanada do Poder Legislativo ou instrumento a ela equiparada pela própria Constituição Federal. Conforme consta do Parecer PGFN/CAT nº 1927/2009, em um sistema tributário fechado, regido pela tipicidade, como é o caso brasileiro, a autorização para o Poder Executivo alterar alíquotas configura delegação de função típica do Poder Legislativo, tratando-se de opção política – e, por isso, necessariamente constitucional – cujo objetivo é “viabilizar o alcance de metas governamentais mediante o controle do quantum de incidência do tributo sobre determinado setor da economia”.

Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal também assentou que a lei que impõe condições e limites à fixação das alíquotas é a lei ordinária que institui o tributo, conforme consta do julgamento do RE 225.602/CE anteriormente mencionado. Em suas razões, explica o Tribunal que a lei complementar somente será exigida se a Constituição Federal assim o expressamente determinar, como é o caso da regulação das limitações constitucionais ao poder de tributar, nos termos do art. 146, II, do diploma constitucional, de forma que, em princípio, a hipótese do art. 153, § 1º, somente poderia ser regulamentada por lei complementar.

Não obstante, a própria Constituição – e esta poderia fazê-lo – excepciona a regra ao exigir apenas lei, não exigindo o quórum qualificado para aprovação de lei complementar, já que, ao estruturar o sistema tributário nacional, quando lei complementar quer, expressamente assim o diz, a exemplo de sua exigência para instituição de empréstimos compulsórios (art. 148, I e II) e do imposto sobre grandes fortunas (art. 153, VII), entre outros.

Ainda no que se refere às limitações constitucionais do poder de tributar, por não se tratar de matéria afeta à lei, mas, antes, por estar adstrita aos limites e condições estabelecidos por ela, a manipulação de alíquotas também não está sujeita ao cumprimento da anterioridade, princípio constitucional contido no art. 150, III, b e c, da Constituição Federal, que veda a cobrança de tributos no mesmo exercício financeiro e antes de decorridos noventa dias da data em que tenha sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, referindo-os os dispositivos à lei em sentido estrito.

Até mesmo, porque, conforme exposto no Parecer PGFN/CAT nº 1927/2009 anteriormente citado, o objetivo da anterioridade é resguardar a previsibilidade do contribuinte quanto à carga tributária a que está sujeito, de forma que “o advento de decreto que movimenta alíquotas, originalmente previstas em lei ordinária, não representa surpresa, não é imprevisível e nem abala a confiança do contribuinte na ordem jurídica”. No caso, a autorização constitucional para manipulação de alíquotas “cria um fracionamento na aplicação dos princípios constitucionais da legalidade tributária e da anterioridade que incidirão diretamente sobre a lei ordinária e indiretamente sobre o decreto, por intermédio da lei”.

Além disso, conforme destacado no Parecer PGFN/CAT/ nº 690/2006, que concluiu pela inaplicabilidade da anterioridade nonagesimal ao decreto que altere a alíquota do imposto sobre produtos industrializados, a alteração de alíquotas é importante “instrumento regulador da economia e utilizado em defesa do próprio cidadão” de forma que, no atual estágio de complexidade da economia, “submeter tais modificações a um hiato de 90 dias significa um prejuízo maior para a economia nacional do que para a arrecadação tributária.”

Nesse sentido, é de clareza ímpar a conclusão de que o instituto da manipulação de alíquotas não se compatibiliza com o decurso da anterioridade, especialmente no que se refere aos tributos aduaneiros, cuja ação rápida e eficiente, como instrumento de política econômica, deve ser privilegiada. Interpretação diversa “sujeitaria qualquer alteração de alíquota promovida por decreto à observância da dobra da garantia constitucional, pelo decurso de prazo duplo para aplicação da norma: primeiro, quando da edição da lei ordinária; depois, quando da edição do decreto dela decorrente” de forma a sistemática restaria inutilizada, em virtude de que seu objetivo é “propiciar a adequação automática do aspecto quantitativo do tributo à política pública que se tenha em mira”. 462

Outro aspecto importante de ser destacado sobre o artigo comentado é que a competência para alteração de alíquotas não é privativa do Presidente da República, sendo compatível com a Constituição Federal a norma infraconstitucional que atribui a órgão integrante do Poder Executivo da União a faculdade de estabelecer as alíquotas dos impostos reconhecidamente extrafiscais, elencados no já mencionado art. 153, § 1º, da Constituição Federal.

Sobre a questão, o Supremo Tribunal Federal, no RE 570.680 /RS, julgado sob a sistemática de repercussão geral, entendeu que a Constituição Federal atribui à União a competência para instituir o imposto de exportação 463 , conferindo ao Poder Executivo a atribuição de promover as alterações das alíquotas, o que não se circunscreve no rol de atribuições privativas do Presidente da República estabelecido no art. 84 da Constituição Federal.

Em seu voto, o Ministro Ricardo Lewandowski destaca que a competência excepcional conferida ao Poder Executivo para manipulação de alíquotas decorre exatamente do caráter regulatório do tributo aduaneiro, exigindo “ação pronta e tecnicamente adequada por parte do Governo para que o País possa reagir de modo eficiente às oscilações da conjuntura econômica interna e internacional”, de forma que é totalmente adequada a criação de um órgão governamental, especializado, para desincumbirse dessa atribuição. 464

Por fim, cumpre destacar que a referência no art. 153, § 1º, aos impostos …

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5 de Julho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1212769057/art-153-constituicao-federal-constituicao-e-codigo-tributario-comentados-ed-2020