Constituição e Código Tributário Comentados - Ed. 2020

Art. 153 - Constituição Federal

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Seção III

Dos Impostos da União

Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:

I - importação de produtos estrangeiros;

Rafael de Oliveira Taveira

Jurisprudência do STF: ADI 939/DF ; SS 775 AgR/SP; RE 203.954/CE ; RE 225.602/CE ; RE 225.655/PB ; RE 570.680 /RS .

Pareceres da PGFN: Parecer PGFN/CAT nº 690/2006; PGFN/CAT nº 1927/2009.

Comentário: O artigo em comento trata da possibilidade de o Poder Executivo, por meio de ato próprio, alterar as alíquotas de determinados impostos federais, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, utilizando-se, assim, do caráter extrafiscal da tributação. Isso porque, em determinadas circunstâncias, a finalidade meramente arrecadatória da tributação cede espaço à sua função regulatória, por meio da qual a interferência no domínio econômico busca influenciar o comportamento dos agentes econômicos no sentido pretendido pelo Estado. 453

Na lição de Ricardo Lobo Torres, “a extrafiscalidade, como forma de intervenção estatal na economia, apresenta uma dupla configuração: de um lado, a extrafiscalidade se deixa absorver pela fiscalidade, constituindo a dimensão finalista do tributo; de outro, permanece como categoria autônoma de ingressos públicos, a gerar prestações não tributárias”. 454

No que se refere aos tributos incidentes sobre o comércio exterior, notadamente o imposto de importação e o de exportação, o aspecto extrafiscal da tributação ganha especial relevância, já que o comércio internacional é, por essência, atividade econômica que exige permanente e apurada fiscalização e controle, tendo o próprio legislador constituinte reconhecido a regulação do comércio internacional como essencial à defesa dos interesses fazendários nacionais, nos termos do art. 237 da Constituição Federal de 1988. 455

Nesse sentido, Sacha Calmon Navarro Coelho foi preciso ao ensinar que os tributos aduaneiros são “tipicamente regulatório do comércio exterior”, de forma que “devem ser manejados rapidamente pelas autoridades administrativas”, já que “as conjecturas que envolvem os fluxos de importação e exportação formam-se com inusitada rapidez, exigindo respostas lépidas e prontas dos gestores do comércio exterior.” 456

Foi necessário, então, dotar o Poder Executivo da prerrogativa de manipular as alíquotas dos tributos aduaneiros de forma célere e dinâmica, dentro de determinados parâmetros legais, em observância do disposto no art. 146, II, da Constituição Federal e do art. 97, IV, do Código Tributário Nacional 457 , sem que fosse necessário submeter a atuação governamental, em toda oportunidade, ao debate no Congresso Nacional.

Sobre o assunto, o Supremo Tribunal Federal, ainda em 1996, no julgamento do RE 203.954/CE , entendeu pela constitucionalidade da Portaria nº 08, de 13 de maio de 1991, do Ministério da Fazenda, que proibia a importação de automóveis usados no país, reconhecendo que o tratamento jurídico dado às importações, estabelecido pela norma impugnada, estava em consonância com a atribuição constitucionalmente atribuída ao Poder Executivo de fiscalizar e controlar o comércio internacional, com vistas a preservar o interesse público nacional.

Em seu voto, o Ministro Relator Ilmar Galvão bem destacou que “o comércio de importação é, sabidamente, um dos mais importantes instrumentos de execução da política econômica oficial”, de forma que a proibição de importação de automóveis usados tenha visado “o aperfeiçoamento ou a melhoria de condições de competividade da indústria nacional” agindo o ente público estritamente no âmbito do exercício de poder de polícia previsto no referido art. 237 da Constituição Federal.

Em outra oportunidade, o Supremo Tribunal Federal deferiu a suspensão de uma liminar concedida em mandado de segurança, que havia liberado o impetrante de recolher o imposto de importação em alíquota elevada por meio de decreto. Em seu voto, o Ministro Sepúlveda Pertence destacou que a medida governamental questionada, que aumentou a alíquota do imposto de importação de uma série de mercadorias, em um momento de desequilíbrio da balança comercial o fez com nítida “natureza regulatória, extrafiscal: não visou precipuamente ao incremento do produto da arrecadação do tributo, mas sim ao desestímulo das importações”. 458

Não obstante, o texto constitucional impõe determinados parâmetros para o exercício da prerrogativa de manipulação de alíquotas. A própria legitimidade da alteração – por se tratar de exceção, e não regra – deve ser aferida com vistas “não só dos efetivos objetivos das normas apresentadas como extrafiscais, mas dos próprios resultados por elas obtidos, de forma a constatar se não se sobressaem os efeitos arrecadatórios da norma, o que acarretaria automaticamente na necessidade de observância estrita dos princípios tributários da forma como se aplicam às normas dessa natureza”, assim ensina Rafael Santiago, citado pelo professor Leandro Paulsen. 459

Nesse sentido, o controle do ato do Poder Executivo se impõe a partir da análise de sua motivação 460 , tendo o Supremo Tribunal Federal, quando instado a se manifestar no RE 225.602/CE , entendido que a motivação não necessariamente precisa constar no respectivo ato administrativo ou decreto que altere a alíquota, bastando que se encontre no processo administrativo ou em sua exposição de motivos, de forma que a previsão do art. 153, § 1º, da CF não implica a exigência formal de motivação, mas é possível a controlabilidade dos motivos do ato, que devem atender aos objetivos da política econômica governamental pretendida. 461

Outro parâmetro constitucional estabelecido à alteração das alíquotas é a necessária observância das condições e limites previstos em lei, isto é, norma emanada do Poder Legislativo ou instrumento a ela equiparada pela própria Constituição Federal. Conforme consta do Parecer PGFN/CAT nº 1927/2009, em um sistema tributário fechado, regido pela tipicidade, como é o caso brasileiro, a autorização para o Poder Executivo alterar alíquotas configura delegação de função típica do Poder Legislativo, tratando-se de opção política – e, por isso, necessariamente constitucional – cujo objetivo é “viabilizar o alcance de metas governamentais mediante o controle do quantum de incidência do tributo sobre determinado setor da economia”.

Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal também assentou que a lei que impõe condições e limites à fixação das alíquotas é a lei ordinária que institui o tributo, conforme consta do julgamento do RE 225.602/CE anteriormente mencionado. Em suas razões, explica o Tribunal que a lei complementar somente será exigida se a Constituição Federal assim o expressamente determinar, como é o caso da regulação das limitações constitucionais ao poder de tributar, nos termos do art. 146, II, do diploma constitucional, de forma que, em princípio, a hipótese do art. 153, § 1º, somente poderia ser regulamentada por lei complementar.

Não obstante, a própria Constituição – e esta poderia fazê-lo – excepciona a regra ao exigir apenas lei, não exigindo o quórum qualificado para aprovação de lei complementar, já que, ao estruturar o sistema tributário nacional, quando lei complementar quer, expressamente assim o diz, a exemplo de sua exigência para instituição de empréstimos compulsórios (art. 148, I e II) e do imposto sobre grandes fortunas (art. 153, VII), entre outros.

Ainda no que se refere às limitações constitucionais do poder de tributar, por não se tratar de matéria afeta à lei, mas, antes, por estar adstrita aos limites e condições estabelecidos por ela, a manipulação de alíquotas também não está sujeita ao cumprimento da anterioridade, princípio constitucional contido no art. 150, III, b e c, da Constituição Federal, que veda a cobrança de tributos no mesmo exercício financeiro e antes de decorridos noventa dias da data em que tenha sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, referindo-os os dispositivos à lei em sentido estrito.

Até mesmo, porque, conforme exposto no Parecer PGFN/CAT nº 1927/2009 anteriormente citado, o objetivo da anterioridade é resguardar a previsibilidade do contribuinte quanto à carga tributária a que está sujeito, de forma que “o advento de decreto que movimenta alíquotas, originalmente previstas em lei ordinária, não representa surpresa, não é imprevisível e nem abala a confiança do contribuinte na ordem jurídica”. No caso, a autorização constitucional para manipulação de alíquotas “cria um fracionamento na aplicação dos princípios constitucionais da legalidade tributária e da anterioridade que incidirão diretamente sobre a lei ordinária e indiretamente sobre o decreto, por intermédio da lei”.

Além disso, conforme destacado no Parecer PGFN/CAT/ nº 690/2006, que concluiu pela inaplicabilidade da anterioridade nonagesimal ao decreto que altere a alíquota do imposto sobre produtos industrializados, a alteração de alíquotas é importante “instrumento regulador da economia e utilizado em defesa do próprio cidadão” de forma que, no atual estágio de complexidade da economia, “submeter tais modificações a um hiato de 90 dias significa um prejuízo maior para a economia nacional do que para a arrecadação tributária.”

Nesse sentido, é de clareza ímpar a conclusão de que o instituto da manipulação de alíquotas não se compatibiliza com o decurso da anterioridade, especialmente no que se refere aos tributos aduaneiros, cuja ação rápida e eficiente, como instrumento de política econômica, deve ser privilegiada. Interpretação diversa “sujeitaria qualquer alteração de alíquota promovida por decreto à observância da dobra da garantia constitucional, pelo decurso de prazo duplo para aplicação da norma: primeiro, quando da edição da lei ordinária; depois, quando da edição do decreto dela decorrente” de forma a sistemática restaria inutilizada, em virtude de que seu objetivo é “propiciar a adequação automática do aspecto quantitativo do tributo à política pública que se tenha em mira”. 462

Outro aspecto importante de ser destacado sobre o artigo comentado é que a competência para alteração de alíquotas não é privativa do Presidente da República, sendo compatível com a Constituição Federal a norma infraconstitucional que atribui a órgão integrante do Poder Executivo da União a faculdade de estabelecer as alíquotas dos impostos reconhecidamente extrafiscais, elencados no já mencionado art. 153, § 1º, da Constituição Federal.

Sobre a questão, o Supremo Tribunal Federal, no RE 570.680 /RS , julgado sob a sistemática de repercussão geral, entendeu que a Constituição Federal atribui à União a competência para instituir o imposto de exportação 463 , conferindo ao Poder Executivo a atribuição de promover as alterações das alíquotas, o que não se circunscreve no rol de atribuições privativas do Presidente da República estabelecido no art. 84 da Constituição Federal.

Em seu voto, o Ministro Ricardo Lewandowski destaca que a competência excepcional conferida ao Poder Executivo para manipulação de alíquotas decorre exatamente do caráter regulatório do tributo aduaneiro, exigindo “ação pronta e tecnicamente adequada por parte do Governo para que o País possa reagir de modo eficiente às oscilações da conjuntura econômica interna e internacional”, de forma que é totalmente adequada a criação de um órgão governamental, especializado, para desincumbirse dessa atribuição. 464

Por fim, cumpre destacar que a referência no art. 153, § 1º, aos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V é taxativa, não admitindo sequer ampliação por emenda constitucional, já que a legalidade constitui direito fundamental do contribuinte, não sendo passível de supressão nem de excepcionalização, conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 939/DF , declarando inconstitucional trecho de emenda constitucional que autorizou a União a instituir o imposto provisório sobre movimentações financeiras, excepcionando-o do princípio da anterioridade tributária anual. 465

Em conclusão, o artigo em questão trata da abertura, concedida ao Poder Executivo, para manipular as alíquotas de tributos extrafiscais, notadamente os aduaneiros, mediante a observância de determinados parâmetros constitucionais e legais. A razão de ser da autorização constitucional reside na necessidade de flexibilizar a rigidez da tributação dos impostos mencionados, de modo que possa haver uma reação adequada do ente governamental às conjunturas econômicas e cambiais internas e internacionais, com vistas a preservar o interesse público nacional e a soberania do país.

II - exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados;

Rafael Antunes Silva Mota

Jurisprudência do STF: AI 578.372 AgR; RE 570.680 .

Pareceres da PGFN: Parecer PGFN/CAT/Nº 0385/2001; Parecer PGFN/CAT/Nº 776/2003.

Comentário: O artigo 153, inciso II, da Constituição Federal de 1988 estabelece a competência da União para criar, por meio de lei, o imposto sobre exportação. Roque Antônio Carrazza (2017, p. 597-598) assevera que “Competência tributária é a possibilidade jurídica de criar, in abstracto, tributos, descrevendo, legislativamente, suas hipóteses de incidência, seus sujeitos ativos, seus sujeitos passivos, suas bases de cálculo e suas alíquotas. Como corolário disto, exercitar a competência tributária é dar nascimento, no plano abstrato, a tributos”.

A Constituição Federal dá a possibilidade de as pessoas jurídicas de direito público interno editarem normas jurídicas criando, em abstrato, tributos. A competência tributária, portanto, esgota-se na lei: depois que esta for editada, “não há mais falar em competência tributária (direito de criar tributo), mas, somente em capacidade tributária ativa” (CARRAZZA, p. 601).

Dentro de tal contexto, o artigo 153 inaugura a Seção III (Dos Impostos da União), a qual, por sua vez, está contida no Capítulo I (Do Sistema Tributário Nacional) do Título VI (Da Tributação e do Orçamento) da Constituição Federal de 1988. O dispositivo discrimina os impostos de competência da União.

No inciso II do citado artigo está prevista a competência para instituição de imposto sobre exportação (IE), para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados. Nesse sentido, o imposto em análise incide sobre o comércio exterior, assim como o imposto sobre importação, previsto no inciso I da mesma norma, sendo ambos, também, impostos extrafiscais ou regulatórios, como será explicado a seguir. No plano infraconstitucional, o imposto sobre exportação é regulado pelos arts. 23 a 28 da Lei nº 5.172/66 (Código Tributário Nacional), bem como pelo Decreto-lei nº 1.578/77.

Quando o sujeito passivo (exportador ou quem a ele a lei equiparar, conforme art. 27 da Lei nº 5.172/66 – Código Tributário Nacional) comercializa produtos nacionais ou nacionalizados (bens ou serviços) com um agente econômico situado em outro país, o imposto incidirá. O contribuinte do imposto, portanto, “é o exportador, assim considerado qualquer pessoa que promova a saída do produto do território nacional” (art. do Decreto-lei nº 1.578/77).

Produto nacional é aquele produzido dentro do território do Brasil, fabricado no país; produto nacionalizado, por sua vez, é aquele que procede do exterior e sofre alguma alteração ou transformação no Brasil, para ser exportado em seguida (COSTA, 2016, p. 361). Conforme o § 1º do art. 212 do Decreto nº 6.759/09, “Considera-se nacionalizada a mercadoria estrangeira importada a título definitivo” (g.n.).

O termo “produtos”, segundo Leandro Paulsen (2018, p. 403) “abrange tanto a mercadoria (com destinação comercial) como outros bens (para consumo, incorporação ao ativo fixo etc.), além do que abrange tanto os produtos da ação humana (produtos manufaturados, industrializados etc.) como os da própria natureza (produtos primários)”.

A título de curiosidade, Miguel Hilú Neto (2003, p. 73), indica que “o sistema constitucional tributário brasileiro, ao se referir a produtos, utiliza o vocábulo em sentido estreito, ou seja, de bens corpóreos resultantes da transformação progressiva de elementos da natureza. Excluem-se, dessa forma, os bens que não têm existência física, como aqueles transferidos por download”.

Sobre o tema, cabe destacar um conceito relacionado à tributação do comércio exterior: drawback; previsto no Decreto-lei nº 37, de 1966, “é um dos regimes aduaneiros especiais e constitui um incentivo à exportação, já que se reporta às importações vinculadas à exportação. Esse regime aduaneiro especial pode consistir na restituição total ou parcial do valor do imposto na suspensão ou na isenção de tributos que incidirem sobre a importação de mercadorias em relação a produtos a serem exportados após beneficiamento ou destinados à fabricação, complementação ou acondicionamento de outra a ser exportada” (COSTA, 2016, p. 362-363).

Cabe salientar que “O imposto sobre a exportação pode recair tanto sobre a saída de produtos nacionais como de produtos nacionalizados, mas não sobre a saída de produto estrangeiro que tenha entrado no país apenas para a participação em uma feira ou para simples trânsito pelo território nacional, pois, nestes casos, nem chegou a ser ‘nacionalizado’” (PAULSEN, 2018, p. 403).

No exemplo do parágrafo anterior pode ocorrer uma admissão temporária, procedimento regulamentado pela Instrução Normativa da Receita Federal do Brasil nº 1.600, de 14 de dezembro de 2015, caso em que o bem ingressa no país apenas fisicamente, e não economicamente. A admissão temporária, portanto, é uma exceção ao conceito de “produto nacional ou nacionalizado” para fins de incidência do imposto sobre exportação.

Assim, o imposto sobre exportação é caracterizado por sua função extrafiscal, econômica ou regulatória, que é sintetizada na máxima do comércio exterior segundo a qual “não se deve exportar tributos”. Por ser extrafiscal, a sua finalidade principal não é arrecadatória: significa que, por meio dessa exação, o Estado interfere no comportamento dos agentes econômicos, ora incentivando, ora inibindo comportamentos, tendo o interesse público como norte.

O Estado pode, por exemplo, não ter interesse em exportar determinado produto (para evitar desabastecimento interno etc.) e aumentar até o máximo possível o imposto sobre exportação (IE). Na prática, o Fisco opta por desonerar a grande maioria dos produtos exportáveis, diante da máxima indicada anteriormente.

Com efeito, “a receita líquida do imposto destina-se à formação de reservas monetárias, na forma da lei” (art. 28 do CTN e art. do Decreto-lei nº 1.578/77). Sendo o comércio exterior sujeito a turbulências de toda espécie, a exação é um poderoso instrumento de política cambial, que exige ações rápidas e eficazes, o que, inclusive, justifica sua insubmissão ao princípio da legalidade e anterioridade, como será demonstrado adiante. Saliente-se, ainda, a redação do art. 26 do Código Tributário Nacional, in verbis: “O Poder Executivo pode, nas condições e nos limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas ou as bases de cálculo do imposto, a fim de ajustá-los aos objetivos da política cambial e do comércio exterior” (g.n.).

Roque Antônio Carrazza (2017, p. 133) aduz que “Há extrafiscalidade quando o legislador, em nome do interesse coletivo, aumenta ou diminui as alíquotas e/ou bases de cálculo dos tributos, com o objetivo principal de induzir os contribuintes a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa. Por aí se vê que a extrafiscalidade nem sempre causa perda de numerário; antes, pode aumentá-lo, como, por exemplo, quando se exacerba a tributação sobre o consumo de cigarros”.

As exportações líquidas (ou exportações menos importações, ou balança comercial) representam o caminho para o crescimento econômico nos países em desenvolvimento, como o Brasil, por exemplo. Assim, devem ser evitadas onerações ou que elas sejam de baixo impacto, fazendo com que os produtos nacionais sejam competitivos no mercado externo.

O objetivo a ser perseguido é incentivar as exportações para que, no caso brasileiro, a balança comercial seja superavitária, fator que auxiliará no crescimento e desenvolvimento do país. Nesse viés, o texto constitucional prevê outros estímulos à exportação, como os arts. 149, § 2º, 153, § 3º, inciso III, 155, § 2º, inciso X, alínea ‘a’ e 156, § 3º, inciso II.

O aspecto espacial e o temporal do imposto sobre exportação estão previstos no art. do Decreto-lei nº 1.578/77, in verbis: “Art. O Imposto sobre a Exportação, para o estrangeiro, de produto nacional ou nacionalizado tem como fato gerador a saída deste do território nacional. § 1º Considera-se ocorrido o fato gerador no momento da expedição da Guia de Exportação ou documento equivalente” (g.n.).

Atualmente, para efeito de cálculo do imposto, considera-se ocorrido o fato gerador na data de registro do registro de exportação no Sistema Integrado de Comércio Exterior (SISCOMEX) (art. 213, parágrafo único, do Decreto nº 6.759/09). O Supremo Tribunal Federal já decidiu que “[…] Não é qualquer registro no SISCOMEX que corresponde à expedição do documento equivalente à guia de exportação prevista no § 1º, in fine, do art. do Decretolei 1.578/77, como determinante da ocorrência do fato gerador do tributo. Somente o Registro de Exportação corresponde e se equipara à Guia de Exportação. […]”. 466

O § 1º do art. 153 da Constituição Federal preceitua que é facultado ao Poder Executivo, respeitando a legislação de regência, alterar as alíquotas do imposto em análise. Com efeito, no tocante à alteração das alíquotas, o imposto sobre exportação é uma exceção ao princípio constitucional da legalidade, bem como do princípio da anterioridade, conforme previsão do art. 150, § 1º, da Constituição Federal.

O Decreto-lei nº 1.578 de 1977, diante da autorização constitucional anteriormente indicada, estabelece que: “Art. 3º. A alíquota do imposto é de trinta por cento, facultado ao Poder Executivo reduzi-la ou aumentá-la, para atender aos objetivos da política cambial e do comércio exterior. Parágrafo único. Em caso de elevação, a alíquota do imposto não poderá ser superior a cinco vezes o percentual fixado neste artigo” (g.n.).

Sobre a exceção ao princípio da legalidade (art. 153, § 1º, da CF/88) o Supremo Tribunal Federal já decidiu que “É compatível com a Carta Magna a norma infraconstitucional que atribui a órgão integrante do Poder Executivo da União a faculdade de estabelecer as alíquotas do Imposto sobre Exportação. Competência que não é privativa do presidente da República. Inocorrência de ofensa aos arts. 84, caput, IV, e parágrafo único, e 153, § 1º, da CF ou ao princípio de reserva legal. Precedentes. Faculdade discricionária atribuída à Câmara de Comércio Exterior (CAMEX), que se circunscreve ao disposto no DL 1.578/1977 e às demais normas regulamentares.” 467 (grifo nosso)

Quanto à base de cálculo do imposto, o caput do art. do Decreto-lei nº 1.578 de 1977, com a redação da Medida Provisória nº 2.158-35/01, de 24 de agosto de 2001, estabelece que “A base de cálculo do imposto é o preço normal que o produto, ou seu similar, alcançaria, ao tempo da exportação, em uma venda em condições de livre concorrência no mercado internacional, observadas as normas expedidas pelo Poder Executivo, mediante ato da CAMEX – Câmara de Comércio Exterior”. O Fisco, portanto, não está vinculado ao valor que está consignado na fatura comercial (SABBAG, 2018, p. 1352).

O § 1º do dispositivo citado no parágrafo anterior preceitua que “O preço à vista do produto, FOB ou posto na fronteira, é indicativo do preço normal”. Sobre o tema, Leandro Paulsen leciona que “A base de cálculo do Imposto sobre Exportação, portanto, é o preço FOB da mercadoria. FOB é um Incoterm (Internacional Commercial Term 468 ) designando a cláusula-padrão no comércio internacional em que as obrigações do vendedor se encerram quando a mercadoria transpõe a amurada do navio no porto de embarque, ficando, daí em diante, por conta e sob a responsabilidade do comprador, não obrigando o vendedor pela contratação e pagamento de frete e seguro, de modo que indica o preço da mercadoria sem tais custos. Por isso, FOB (Free on Board)”.

Cabe destacar o teor do Parecer PGFN/CAT/Nº 0385/2001, o qual discute se a competência atribuída ao Poder Executivo pelo art. do Decreto-lei nº 1.578/77 autorizaria a promover a alteração da base de cálculo do imposto sobre exportação, mais especificamente se seria constitucionalmente sustentável a definição de uma pauta mínima de preço, aplicável – exclusivamente – às situações excepcionais previstas no § 2º do dispositivo citado. Nesse sentido, vale destacar a redação do dispositivo: “§ 2º Quando o preço do produto for de difícil apuração ou for susceptível de oscilações bruscas no mercado internacional, o Poder Executivo, mediante ato da CAMEX, fixará critérios específicos ou estabelecerá pauta de valor mínimo, para apuração de base de cálculo”.

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jusbrasil.com.br
29 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1212769057/art-153-constituicao-federal-constituicao-e-codigo-tributario-comentados-ed-2020