Processo Administrativo - Lei 9.784/1999 - Ed. 2020

Capítulo 1. Âmbito de Normatividade da Lei de Processo Administrativo Federal e Seu Escopo

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A Lei 9.784/99 é uma lei federal, votada e aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo Presidente da República, nos termos do processo legislativo, previsto nos artigos 59 e seguintes da Constituição Federal, para regular o processo administrativo no âmbito da Administração Pública federal.

Sob esses vértices, inicialmente, percebem-se alguns conceitos importantes, que interferem, ou, a depender do enfoque que se dê, podem interferir, nos efeitos jurídicos desta lei, a saber: lei federal (1), regular (2), processo administrativo (3), Administração Pública federal (4).

1.1 A LEI 9.784/99 É UMA LEI FEDERAL

Essa Lei 9.784/99 regula o processo administrativo em âmbito federal e assim se dá por ser emanação do Congresso Nacional, no exercício de competência para a regulação de matéria que, apesar de factível de regulação nacional, preferiu-se direcionar apenas à União Federal. Todavia, consideramos tratar-se de verdadeira lei nacional – e esse fenômeno se dá involuntariamente pela ação do Parlamento –, a ditar normas para todas as esferas de governo, mormente pelo fato de ser privativa da União a competência para legislar sobre “processo” 1 , inclusive em sede de direito processual administrativo. Assim, para além da carga normativa principiológica de conteúdo da referida lei processual a induzir, por si só, tratar-se de lei nacional e não apenas de lei federal, a repartição de competências legislativa parece retirar tal tema (de grande abrangência axiológica) do âmbito das competências dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 2 .

Sobre procedimentos administrativos, há competência concorrente; sobre processo administrativo, apenas competência da União. Assinala-se, assim, que, quanto à competência legislativa concorrente do art. 24, XI, CF (procedimentos em matéria processual), pedimos vênia para discordar dos doutrinadores que enxergam na norma apenas competência para estabelecer procedimentos em matéria processual jurisdicional (penal, civil ou trabalhista), uma vez que, a nosso ver, a competência contempla também procedimentos administrativos em matéria processual 3 .

Note-se que a competência para legislar em direito processual é privativa da União, ex vi do disposto no art. 22, I, CF. Por isso, imprescindível apartar os conceitos de processo e procedimento 4 .

1.2. A REGULAÇÃO NORMATIVA

A regulação é uma atividade do Estado, por via de atos normativos das mais variadas espécies. Compreendem atos estatais que funcionam como veículos inovadores da ordem normativa, veículos introdutores primários de normas, e como veículos não inovadores dessa mesma ordem, veículos introdutores secundários de normas jurídicas, figurando apenas com efeitos jurídicos de regulamentação de outro ato de maior hierarquia normativa. Trata-se, dessarte, das leis e das suas regulamentações.

A Lei 9.784/99 compreende uma lei ordinária, ou seja, um veículo introdutor primário de normas, com a capacidade de inovação da ordem normativa, todavia sempre ao amparo da Constituição Federal.

1.3. O PROCESSO ADMINISTRATIVO

A lei e o sistema normativo oferecem os limites de ação da Administração Pública e assim se infere para a atividade processual e sancionadora. A lei, outrora única orientadora do agir administrativo, agora sofre as modulações do Direito, ambos operados pelo gestor, para a concreção dos fins públicos da Administração, que, no caso dos processos jurídicos, passam a dispor de margens de manobras amplas, similarmente ao substrato que detém o Poder Judiciário. Agir com base no “direito” sob a concepção de “ciências jurídicas” a ditarem as interpretações sistemáticas de regras e princípios explícitos e, sem embargo, implícitos, não perfaz qualquer ilegalidade, mormente à vista do alargamento de “lei” para a ordem jurídica como um todo.

Importante, nesse âmago, assinalar que tal extensão do conceito de “lei”, para abarcar a concepção de “ordem normativa”, somente se aufere sob o fértil terreno da aceitação da processualidade ampla, receptiva, por completo, das modernas espécies de “atividade-ação” da Administração Pública.

O coerente manejo de conceitos de “partes processuais” e de sanção por meio do processo administrativo somente se legitima diante da possibilidade de a Administração se valer dos mesmos meios instrumentais laborados pelos órgãos encarregados do exercício da jurisdição e, assim, institutos como a legalidade temperada pela juridicidade, no bojo de uma processualidade ampla, criam o ambiente jurídico à concreção de direito a cargo do Estado-administração.

1.3.1. Processualidade jurídica e processo administrativo

Em uma acepção comum, o termo “processo” corresponde à noção de algo cronologicamente em construção, ainda inacabado, porém, em andamento para a conclusão. Esta compreendida como o termo final, o encerramento. Compreende, deveras, a concepção de um caminho, de um iter, a ser necessariamente percorrido, em todas as suas etapas, para se chegar de um ponto físico ou abstrato inicial a um ponto físico ou abstrato final 5 . Os processos jurídicos, dos quais o processo administrativo perfaz espécie, subjazem a essa concepção. São, dessarte, métodos, na acepção literal do vocábulo, na medida em que a palavra grega para referir-se a caminho é methodo, formada por aglutinação de duas outras palavras gregas, odos e meta, em que a primeira significa “entrada” e a segunda, meio de se obter algo 6 .

O processo é um iter, um caminho legalmente lógico e necessário, por meio do qual o caso ou a coisa ingressa, transforma-se e, ao final, forma-se com outras características distintas ou ao menos aclaradas ou especificadas. Sob o amparo desses argumentos, há processos de todas as ordens fático-sociais e abstratas, a exemplo de industriais, econômicos e financeiros, de nascimento, amadurecimento e morte das pessoas, de aquisição e perda da propriedade e, não obstante, jurídicos formais e instrumentais ao direito material. Interessa-nos os processos jurídicos formais e instrumentais à concreção do direito material e é nesse sentido que utilizaremos a expressão “processo”.

No direito administrativo, a exemplo dos ramos processuais jurisdicionais, o processo corresponde à relação jurídica em contraditório 7 , envolvendo um litígio entre a Administração Pública e particular administrado, em torno de uma lide, ou de um pleito do particular, ou, ainda entre a Administração Pública e o agente público, neste último caso, acusado de cometimento de ilícito disciplinar. Nada obsta a ocorrência de processos administrativos sancionadores, em que o particular administrado figura como acusado de infração administrativa, todavia, externa corporis. Para o caso do agente público no polo passivo do processo administrativo, o processo em sede interna corporis também é a relação jurídica em contraditório, em que as partes se vinculam por meio de direitos, deveres, poderes, faculdades, sujeições e ônus. Essa relação, com esses mesmos elementos, forma-se entre a Administração Pública e o particular, nos casos de processos administrativos comuns ou sancionadores externa corporis.

O procedimento é a forma como a relação jurídica processual 8 se apresenta por meio de um encadear de atos subsequentes e necessariamente praticados pelas partes processuais e, a depender da fase específica, requeridos juridicamente por atos precedentes, direcionados ao ato final 9 .

Há, assim, processos e procedimentos fora do ambiente jurisdicional, o que de fato se vê, por exemplo, nos casos de apuração de ilícitos praticados por particulares, nos processos administrativos sancionadores, e de ilícitos praticados por agentes público, nos processos administrativos disciplinares, levados a efeito, ou inaugurados, pela Administração Pública, em que “procedimento é a forma como o processo se exterioriza e materializa no mundo jurídico” 10 .

O conceito de processo, sob o aspecto subjetivo, orgânico e material, ou seja, da pessoa e da instituição com atribuição ou competência para o seu desenvolvimento e desfecho, não é noção privativa dos procedimentos em contraditório no âmbito do Poder Judiciário e sob a presidência de um magistrado – o que se entende em doutrina como processualidade estrita 11 . Anote-se que essa concepção, todavia, foi o ambiente em que, por muito tempo após o advento legal da interferência estatal na solução dos conflitos sociais, ostentou ser o único legitimado a possuir uma processualística pura, como reflexo do exercício da jurisdição, distinta e equidistante das partes interessadas 12 . Para a processualidade estrita, a submissão do processo ao exercício da jurisdição forma o âmago do conceito.

Assim, somente nos órgãos dotados de exercício de jurisdição a ser levada a efeito pelas autoridades julgadoras se formaria o processo, como instrumento de exercício desse atributo empregado à imparcialidade das decisões, por meio da substitutividade e da equidistância das partes envolvidas na lide 13 .

À Administração Pública, por ausência desses elementos pressupostos da jurisdição, quais sejam em especial, a substitutividade e a equidistância das partes, assim como a imparcialidade e a definitividade do juízo das decisões, não se lhe atribuía a capacidade de processamento, para proferir decisões jurídicas, mas tão somente de procedimentalização, rito de encadeamento de atos, a servir de instrução procedimental, sem as garantias do processo que, no caso, seria somente o judicial.

Essa ideia, corolário da inicial distinção de essência entre os sujeitos do Estado, cujas personalidades jurídicas se encontravam segmentadas e estanques entre as Funções ou Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, sem qualquer caráter de unicidade 14 , apresentou-se fundada no fato de a Administração ser parte nos próprios procedimentos, por ela iniciados, realizados ou instruídos e concluídos de modo interna corporis. Sem a participação de terceiros estranhos à relação material estatutária, dava-se azo a uma relação jurídica procedimental anômala, dual, linear, e, dessarte, parcial. Sustentavam, com isso, a conotação de que o conceito de processo alcançaria somente os procedimentos em que o órgão julgador se posicionasse a par dos atores processuais diretos, partes.

Por outro lado, a concepção contemporânea de processo não somente passou a abarcar os ritos realizados pela Administração Pública – que, de fato, motivou toda a reflexão de transição de conceito –, como também os realizados por instituições e pessoas jurídicas de direito privado, a exemplo dos processos realizados por condomínios, clubes e empresas particulares 15 . Pode-se falar em processo em diferentes ambientes e sistemas, a exemplo do processo civil, do processo legislativo constitucional, do processo tributário, do processo previdenciário e, dentre outros, das diversas modalidades de processos administrativos, nos quais se encontram os disciplinares ou de controle interno da disciplina no serviço público, perfazendo, este último, um verdadeiro sistema de direito processual da função pública 16 .

A mudança de paradigma, a alocar o conceito de processo, na seara publicística, também nos demais poderes da República – processualidade pública ampla – somente veio a ocorrer a partir de meados (de modo incipiente) e final (de modo mais claro e incisivo) do século XX, com a sua aceitação, primeiro pelos administrativistas, década de 40, e posteriormente pelos os processualistas, a partir da década de 60 e, em especial, com desenvolvimento mais acentuado, nas décadas de 80 e 90 17 . Hoje o tema é pacífico entre os processualistas e administrativistas, não restando a considerar corrente jurisprudencial ou doutrinária expressiva que sustente em sentido contrário e isso se dá em razão de uma maior maturidade dogmática, em consonância com os contornos delineados pela Constituição Federal à luz de novos princípios e regras e de sua interpretação evolutiva e construtiva.

Sob o vértice de instrumentalidade a serviço da pacificação social, assim como da aplicação da justiça e da eficácia do Direito posto, escopos clássicos, processo e procedimento são institutos jurídicos distintos e, contudo, aquele, o processo, perfaz espécie do gênero deste último. O procedimento (e seus ritos comuns, ordinários e sumários, e especiais) constitui-se o resultado coletivo da sequência de atos processuais que, de forma cronologia e ordinária, levam os interessados a usufruírem de uma nova condição jurídica em razão da produção e efeitos do ato decisório final (conceito de procedimento em sentido lato, dando uma conotação de processamento de atos, como visto anteriormente).

Havendo interessados (partes) em polos antagônicos da relação jurídica processual, auferir-se-á o conceito de “processo” que se caracteriza pelo conceito de procedimento qualificado, todavia, pela relação processual em contraditório. Logo, pode ser entendido como procedimento em contraditório 18 , ou seja, como procedimento permeado pela formação de relação processual em que, nesta, passam a figurar partes com interesses antagônicos, conflitantes e controversos, nos polos ativo e passivo da lide.

Quanto ao processo disciplinar da Administração Pública federal, o conceito advém dos termos do artigo 148, da lei 8.112/90, ao estatuir que “o processo disciplinar é o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido”.

Constata-se um procedimento a cargo da Administração Pública, cuja relação processual se opera entre a própria Administração, como parte autora, e o servidor acusado de infração disciplinar, como parte ré, em torno de um objeto comum, o ilícito administrativo disciplinar, em que a administração busca a apuração da verdade, podendo o deslinde do procedimento dar azo à punição do servidor acusado.

O processo administrativo disciplinar constitui-se em instrumento jurídico de incumbência da Administração Pública, dedicado à apuração de infrações estatutárias e, por conseguinte, ainda que presentes um ou mais agentes públicos acusados, ao oferecimento de fases oportunas ao exercício de direitos e garantias constitucionais fundamentais, a exemplo do contraditório e da ampla defesa. Emprega-se na busca da verdade dos fatos imputados a agentes públicos acusados de cometimento de ilícitos disciplinares e, diante da constatação de uma ou mais condutas contrárias à lei, opera-se a viabilizar a responsabilização dos infratores, com a aplicação do direito ao caso concreto 19 .

Cumpre assinalar que no processo disciplinar sempre se fará presente no polo passivo, como réu, identificado agente público acusado de autoria de infração administrativa. Para os casos de desconhecimento da autoria do ilícito, o procedimento será outro, a sindicância de caráter investigativo, com a finalidade específica de elucidação das circunstâncias fundantes do processo: suposição de autoria e elementos fortes da materialidade 20 .

Nos mesmos moldes do processo disciplinar, deve-se desenvolver os demais processos em que particulares figuram como acusado de infrações. Dá-se, dessarte, o contraditório e a ampla defesa, como recursos de direitos fundamentais para a elucidação da verdade processual.

O procedimento em contraditório a cargo do Estado-administração compreende, nesses moldes vazados, uma das várias faces da substantivação do devido processo legal administrativo. Compreende o caminho procedimental a trilharem Administração e particular, ou Administração e agente público, envolvidos na relação formal processual, para a solução constitucionalmente qualificada da lide administrativa, em que ambas as partes oferecem as suas versões dos fatos, com o fim de sustentação da tese e da antítese.

Assim se dá, sem embargo de à Administração a tese se afigurar não propriamente como uma acusação de fatos a determinado particular ou a determinado agente público, mas sim, num contexto maior, como a busca da verdade, sobre os supostos fatos imputados a alguém.

O sujeito processado, particular ou agente público,...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1212769549/capitulo-1-ambito-de-normatividade-da-lei-de-processo-administrativo-federal-e-seu-escopo-processo-administrativo-lei-9784-1999-ed-2020