Processo Administrativo - Lei 9.784/1999 - Ed. 2020

Capítulo 6. Princípios e Valores Hauridos Indiretamente da Constituição Federal

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O parágrafo único do artigo da Lei 9.784/99 apresenta o que denomina critérios que devem ser observados na condução dos processos administrativos pela Administração Pública.

O texto de lei tachou-os de critérios, que envolvem princípios e valores jurídicos. Nesse diapasão, subentendemos serem esses critérios normativos: valores axiomáticos e princípios, sem embargo de eventuais regras também jurídicas que norteiam e, de fato, vinculam todo o conduzir-se da Administração.

Dessarte, assinala, in verbis:

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

I – atuação conforme a lei e o Direito;

II – atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei;

III – objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades;

IV – atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;

V – divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição;

VI – adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;

VII – indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;

VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;

IX – adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;

X – garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio;

XI – proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei;

XII – impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados;

XIII – interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.

Juntamente com o caput do artigo ao qual pertence, o parágrafo único continua a elencar uma série de princípios e de valores axiomáticos implícitos, ambos auferidos indiretamente do Texto Constitucional de 1988, o que a própria lei denominou de critérios que devem ser observados pela Administração Pública no desenvolver dos processos administrativos, senão, vejamos:

6.1. ATUAÇÃO CONFORME A LEI E O DIREITO – O PRINCÍPIO DA JURIDICIDADE ADMINISTRATIVA

O primeiro inciso do parágrafo único do art. da Lei 9.784/99 prescreve que a Administração Pública deve agir nos processos administrativos observando a atuação conforme a lei e o direito. Senão, vejamos:

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

I – atuação conforme a lei e o Direito;

A atuação conforme a lei e o Direito perfaz o dever de conduzir-se com juridicidade. Dever este de tratar de forma jurídica o processo administrativo e isso se refere a agir ou a se omitir com base não somente na lei, mas, sim, com base também no Direito, como plexo de princípios e valores normativos, expressos e implícitos.

A ordem jurídico-normativa não é fechada a ponto de afastar os seus princípios e valores fundantes.

Esse é o princípio da juridicidade administrativa, que deve orientar toda e qualquer atuação da Administração Pública, em sua função atípica de dizer o direito ao caso concreto, ou seja, em sua função jurídica.

A juridicidade administrativa não é um contraponto um princípio de oposição à legalidade, mas sim o complementa para a atuação Administrativa em harmonia com um verdadeiro Estado Democrático e Constitucional de Direito.

6.1.1. Da legalidade administrativa aos mecanismos para a gestão das ilegalidades dos atos administrativos processuais

Os novos rumos experimentados pelo direito administrativo atual assimilam o fato de o princípio da legalidade não ser o único a moldar os contornos dos atos dos processos estatutários (processuais disciplinares), na medida em que se insere no cenário jurídico-normativo o princípio da juridicidade administrativa dos atos decisionais, para a concreção da lei na ideal medida de justiça mirada pelo Estado Democrático de Direito.

Sob essa óptica, lei e teoria do Direito somam-se para as ações administrativas, mormente no que se refere à atuação administrativa processual. Nesse ambiente, porém, a lei e o princípio da legalidade são mitigados pelo reconhecimento de “validade” e de “eficácia” dos atos processuais, malgrado praticados com ofensas à lei de regulação, desde que alcance suas finalidades, ou seja, desde que os atos processuais, isolados ou em conjunto no processo, não deem azo a prejuízo ao administrado, parte ré da relação processual com a Administração.

A juridicidade administrativa da atuação conforme a lei e o Direito, mormente quanto a este último conceito (o Direito) a perfazer a inserção de teorias jurídicas ao ato de decisão, pode tender à justificação da manutenção dos efeitos jurídicos processuais de atos contrários à lei. Por outro lado, conquanto o ato de decisão reportar-se, na essência, a um juízo de adequação para a aplicação da lei ao caso concreto, argumentos também há, para a invalidação dos atos processuais produzidos com ofensa às leis regentes do processo administrativo.

Sobre essa inter-relação imbricada entre a lei e a juridicidade de convalidação dos atos processuais, “invalidades não pronunciadas” 1 , sérias considerações devem ser formuladas. Essa constatação se faz assente na medida em que o modelo de manutenção da “marcha” administrativa processual com inobservância à lei ignora a verdadeira função do processo, sob um aspecto de ser ele instrumental à concreção de princípios e valores 2 constitucionais de garantia dos acusados, e não à formal legitimação da conclusão, a qualquer custo (ou sob o argumento de “custo mínimo”), do ato final do processo administrativo.

O processo não compreende uma fórmula de legitimação do exercício do poder, que por essa via, pode ser exercido de modo arbitrário e, sem embargo, dentro do “legal”, como conceito de legalidade mitigada.

Muito mais que isso, o processo administrativo e, do mesmo modo, qualquer processo jurídico estatal, comporta-se – ou assim o deveria – como instrumento de Estado, materializador de garantias dos jurisdicionados e dos administrados, com o fim, em consonância com a necessidade de aplicação da lei ao caso concreto, de limitar, e mesmo impedir, os arbítrios estatais.

Caso contrário, ao se ignorar as formalidades de produção dos atos processuais e do próprio processo administrativo, bastaria a aplicação sumária da sanção estatal, legitimada simplesmente pelo ato silogístico de subsunção do conceito dos fatos à hipótese de incidência legalmente prevista.

Sob essa óptica, analisemos a referida inter-relação dos conceitos principiológicos ora expostos, para, ao final, tecermos algumas considerações sobre a função do processo administrativo e a lente de que se deve valer o intérprete e aplicador do Direito para esses casos.

6.1.2. A legalidade administrativa aplicada ao processo

A submissão do Estado à lei e ao reconhecimento de igualdade de todos perante a regulação normativa apresenta-se fundamental ao Estado de Democrático de Direito. Direito e Democracia não prescindem de se harmonizarem, para a formatação de uma ordem social igualitária e justa 3 - 4 .

Essa concepção é, em essência, fruto ao menos indireto da noção teórica de contrato social 5 , que fez emergir “la potestas temperata, de un poder que inevitablemente y cada vez más aparece rodeado de reglas y de límites” 6 , embrionários, em que pese de base fundante contratual, da face atual do direito público 7 , em que se insere a Administração estatal.

A observância das estruturas normativas editadas pelas autoridades constituídas surge como verdadeiro princípio do Estado, comumente a ele se referindo as ciências jurídicas, o direito positivo e a jurisprudência como princípio da legalidade. O dever de agir conforme a lei, nos seus limites, atendendo aos mandamentos de obrigações, permissões e proibições, representativos das imposições, faculdades e omissões miradas pelo texto normativo, como normas de conduta e de regulação estatal e social 8 , foi paulatinamente 9 concebido para fazer frente ao poder absoluto do monarca 10 , a impor balizas à essência de tendente tirania do Estado absolutista.

A lei, como princípio do Estado de Direito, já em ascensão com a virada da antiguidade para a idade média, em que a normatividade, nesse primeiro momento, desprende-se da exclusividade radical dos campos político e moral e passa a adentrar ao campo normativo, ao mundo do Direito 11 , experimentou ainda, um segundo momento e de sensível aprimoramento 12 . Isso ocorreu a partir das revoluções americana, de 1779, e francesa, de 1789, inclusive com o advento da teoria da separação dos poderes, de Montesquieu 13 , em que a função legislativa e, por conseguinte, as leis passaram a ser fruto, apesar de indireto, do poder emanado do povo 14 .

A soberania do povo, até então, após um período caracterizado como espécie de democracia referente a polis grega e à res pública romana (entretanto, sem se falar, ainda, no conceito comum e propriamente dito de “soberania” – em qualquer de seus sentidos adjetivados –, somente foi por completo concebida a partir do Estado moderno, mas apenas em participação popular) 15 - 16 - 17 . Não havia qualquer participação verdadeiramente de relevo nas diretrizes do Estado 18 . Impôs-se, pela vontade do povo, a submissão do Estado ao ordenamento jurídico, inaugurando o denominado Estado de Direito.

Levando em consideração período mais recente da história do direito ocidental 19 , a legalidade assenta forma embrionária na Inglaterra, na Charta Magna Libertatum de 1215 (e aqui já se delineavam as primeiras características do princípio do devido processo legal a dar azo à sua aplicação, posteriormente, aos ramos administrativos e sancionadores, incluindo-se o direito disciplinar do Estado).

De modo a afastar-se das concepções costumeiras de ordem política e moral, apresentou a sua primeira positivação para o direito punitivo do Estado, pelas vias do direito penal, com sua previsão no código penal francês de 1810, seguido pelo Código Bávaro de 1913, como fruto do movimento iluminista 20 . Embora originariamente o princípio jurídico em comento tenha sido posto de forma estrita para regulação das normas de direito penal, nada obsta 21 – e muito pelo contrário, de tudo se impõe – a sua aplicação também em sede de direito sancionador geral, a abarcar, com isso, o direito administrativo sancionador e disciplinar 22 .

Em que pese a toda essa amplitude de incidência, o estatuto geral dos servidores públicos civis federais, Lei 8.112/90, que serve de paradigma para muitos outros estatutos disciplinares, não faz qualquer menção ao princípio, embora seu inquestionável reconhecimento pelos operadores e aplicadores desse ramo do Direito.

Esse reconhecimento se dá, inclusive: (i) em sede constitucional, à vista dos preceitos do artigoº, inciso XXXIX (este por analogia), combinado com o artigo377, caput, ambos daConstituição Federall brasileira de 1988, ao estipularem, respectivamente, que “não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal” e que “a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)”; e, em sede legal, por meio da norma estatuída pelo artigo 2º, caput, da Lei 9.784/99 , que assinala que “a Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência” 23 .

A questão de fundo posta em análise – o princípio da legalidade como norma jurídica – gira em torno da definição do conceito de “lei”.

Em sentido estrito e na experiência brasileira de bicameralidade legislativa do parlamento (na União Federal e nos Estados Federados) e da necessidade de aprovação da Lei do Poder Executivo (sanção do chefe do executivo), consiste na prescrição normativa geral e abstrata, votada e aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo Presidente da República, com posterior publicação (conforme o estabelecido no processo legislativo – arts. 59 e seguintes da Constituição Federal), para assim, ter eficácia jurídica e social. Esse é o sentido estrito de lei.

Em sentido lato, a lei pode ser entendida como qualquer ato jurídico-normativo da Administração Pública, editado pela autoridade estatal competente (interna ou externa ao ente ou órgão aos qual se destinarão os efeitos jurídicos) e em harmonia com as teorias de existência, validade e eficácia jurídica e social dos atos administrativos, e com o fim de genérica e abstratamente regular condutas internas à própria Administração ou, sem embargo, direcionadas aos administrados, ou a determinado grupo de administrados.

Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei, prescreve o inciso II, do art. da Constituição Federal, a declinar que os indivíduos submetidos à soberania e, por consequência, ao ordenamento jurídico nacional somente serão compelidos a agir ou a se omitir se houver lei que assim disponha, obrigando-os a um ou outro tipo de comportamento.

Com fundamento nesse princípio harmonizado ao mesmo princípio estatuído no caput do artigo 37 da Constituição Federal brasileira de 1988, verifica-se a essência normativa de que a Administração Pública tem o dever de atuar somente conforme a lei, nos seus limites, não lhe sendo permitido agir extra, ultra ou contra legem, devendo limitar-se à (e a não prescindir, na maioria dos casos, da) manifestação prévia da lei, a determinar ou a facultar o seu proceder.

A Administração somente age ou se omite à vista da previsão legal para o seu comportamento num ou noutro sentido. Distingue-se, deste modo, da faculdade de agir atribuída ao particular, que não encontra limites no silêncio da norma, sendo-lhe possibilitado qualquer tipo de proceder, comissivo ou omissivo, se a lei, ativamente não o proibir. A regulação jurídica distingue-se para um e para outro, particular e Administração, ao passo que esta última depende, para agir ou omitir-se, de manifestação legal, ao menos em forma de silêncio eloquente 24 .

O princípio da legalidade, no plexo de abrangência da normatividade administrativa, divide-se em dois outros distintos 25 . São eles o da (i) primazia da lei, que prescreve ao servidor público a limitação de agir ou de se omitir em conduta ofensiva a lei (o que, a nosso ver, fundamenta a instituição de regimes disciplinares), dando um efeito ativo à lei; e o da (ii) reserva da lei, que prescreve que a Administração Pública somente pode manifestar a sua vontade, agir ou se omitir, se houver previsão ou imposição legal para isso, apresentando um efeito negativo ao diploma normativo. Nesse último caso, a omissão legislativa representa, de fato, uma proibição de conduta para a Administração.

A normatividade do princípio da reserva legal assinala que a Administração Pública somente poderá agir perante autorização expressa de lei, fazendo-se constatar que “esse princípio, portanto, pede mais do que o princípio da primazia. Enquanto este apenas (negativamente) proíbe a infração contra leis existentes, aquele pede (positivamente) um fundamento legal para a atividade administrativa” 26 .

Em passagem conhecida, a doutrina aborda o aspecto “reserva da lei”, assinalando que “na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza” 27 .

Aufere-se daí uma relação de subordinação da Administração Pública à lei, distinta da relação legal de coordenação regente dos assuntos particulares 28 - 29 .

Essa liberdade de conduta deferida ao particular radica origem no direito privado clássico, do auge do modelo jurídico liberal, garantidor da autodeterminação individual da autonomia privada, que apresentava estatuto regulatório jurídico distinto e estanque ao do direito público.

Orienta-se sob as balizas de normas, e.g., regentes das pessoas e da proteção jurídica contra delitos, do direito de propriedade e da liberdade dos contratos, em uma ordem normativa exclusiva, sem imanentes compromissos ético-sociais, de modo à minimamente intervir nas esferas de direitos dos administrados 30 .

A par disso e da crescente eficácia horizontal dos direitos fundamentas, para a imposição de reconhecimento e aplicação de categorias naturais do direito público ao âmago das relações privadas, sobretudo à luz da necessidade de não extinção da autonomia privada, mas a sua harmonização à autonomia cidadã do particular e à autonomia pública regulatória, “o liame que vincula a Administração à lei é mais estrito que o travado ente a lei e o comportamento dos particulares” 31 .

No direito punitivo do estatal – e aqui a englobar e.g. o direito penal, o direito sancionador e o direito disciplinar –, o dever de legalidade é, sobretudo, menos flexível para o Estado e, sem embargo, para as parte processuais, quanto aos aspectos do direito material e do direito processual, uma vez que, sob o enfoque da persecução disciplinar, representa (i) o exercício de ações com fins públicos e coletivos, tendentes a suprimir direitos e (ii) a tensão entre direitos subjetivos de partes em litígio: o Estado, no exercício do jus persequendi e do jus puniendi e o administrado ou jurisdicionado, no exercício de direitos fundamentais.

No direito administrativo disciplinar, a legalidade, sob o enfoque da primazia da lei, apresenta relevante importância, pois, para nós, as sanções somente podem ser levadas à concreta aplicação se estiverem descritas em preceitos legais, como consequente lógico da realização de condutas contrárias aos interesses da Administração, ou seja, condutas descritas legalmente em tipos definidores de ilícitos administrativos disciplinares.

Deste modo, o tipo ilícito disciplinar é descrito pela lei (ou outro ato normativo com força de lei) e esta introduz, de fato e como garantia ao agente público, o princípio da legalidade, no seio do direito administrativo disciplinar, devendo-se apresentar em seus conteúdos formais e materiais.

Para o direito penal, como visto, a Constituição Federal brasileira de 1988 estatui, em seu artigo , XXXIX, que “não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal” e o mesmo preceito é repetido pelo art. do Código Penal Brasileiro, ao asseverar que “não há crime sem lei anterior que o defina. Não há pena sem prévia cominação legal” 32 .

Desse enunciado normativo, conhecido em direito penal, para além da concepção de simples princípio da legalidade, como princípio da reserva legal, extraem-se dois conteúdos normativos, quais sejam, o formal e o material 33 .

O conteúdo formal do princípio da legalidade penal enlaça a proibição de tipificação ilícita (i) por lei posterior ao fato, (ii) por uso de analogia a outro tipo incriminador, (iii) por uso dos costumes, e (iv) por uso de tipos incriminadores abertos. O conteúdo material desse princípio de direito penal proíbe a incriminação de condutas que podem ser coibidas pelos demais ramos do Direito, distintos do direito penal, pois este é a última razão (ultima ratio) de agir do Estado, para a coerção do ilícito 34 .

À vista do exposto, apesar de sua construção teórica desenvolvida em sede de direito penal, nada obsta, mas sim determina o seu uso em sede de direito sancionador geral e assim a aplicação também ao direito administrativo disciplinar 35 . O reconhecimento de normatividade e aplicação de direitos fundamentais, incluindo-se os de garantia aos acusados em geral, são atualmente reconhecidos mesmo nas relações privadas, em que não figura em um dos polos da relação material ou processual entidade ou órgão representativo do Estado 36 .

No entanto, no direito penal a abrangência do princípio da legalidade não permite que condutas criminosas sejam instituídas por leis delegadas ou por medidas provisórias, ficando adstritas à lei formal, votada e aprovada pelo Congreo Nacional e sancionada pelo Presidente da República, pois tal princípio se constitui em direito fundamental previsto na Constituição e ees diplomas normativos, elencados no art. 62 e ss. sse art. 68 e ssss. da CF/88, não podem tratar de direitos fundamentais, consoante texto da própria Constituição.

Para o direito disciplinar, essa proibição constitucional no tocante às medidas provisórias e à lei delegada não vigora. Por mais que o princípio da legalidade seja um direito fundamental, no nosso entender também aplicável ao direito administrativo disciplinar, e aufira-se patente, quanto à lei penal incriminadora, a proibição constitucional de abordagem por meio de leis delegadas e de medidas provisórias, importante se faz compreender o texto constitucional e o próprio ordenamento jurídico de modo sistemático.

A uma, porque de ilícito penal não se trata. A duas, porque o art. 84, inciso VI, alínea a, da CF/88, proporciona a instituição de atos normativos gerais distintos da lei estrita para o âmbito do serviço público e, com isso, a possibilidade de instituição de comandos estatutários prescritivos de ilícitos disciplinares. Surge a questão: (i) ou o princípio da legalidade não se aplica ao direito disciplinar, não se constituindo em direito fundamental do servidor público; (ii) ou se deve fazer uma interpretação sistemática daConstituição Federall, para assinalar a sua aplicação hiper-restritiva ao direito penal e, por outro lado, a incidência não tão restrita ao direito disciplinar. Ou seja, para entender que, por mais que a lei delegada e a medida provisória não possam tratar de matéria criminal, instituição de crime (em razão de ser essa restrição um direito fundamental), o princípio da legalidade, assim como no direito penal, constitui direito fundamental aplicável ao servidor público, todavia de ordem menos rígida e passível de ser tratado por decreto autônomo, por força do art. 84, VI, a, da CF/88.

Com efeito, posto a regular, assim, a possibilidade de instituição de ilícitos disciplinares também por medidas provisórias e leis delegadas. Posicionamos de acordo com essa segunda formulação. A proibição se estenderia somente para as matérias penais. Em contrapartida, mitiga-se tal direito fundamental, ou lhe dá uma roupagem dentro do sistema constitucional, quando o assunto da legalidade esteja afeto à instituição de ilícito no âmbito do serviço público, permitindo, com efeito, a sua abordagem por outros atos que possuam força de lei. Sem embargo, imprescindível, todavia, que os atos tenham, ao menos, força de lei.

No nosso entender, o princípio da legalidade, no direito disciplinar, deve ser observado e aplicado aos casos de tipificação do ilícito e descrição da sanção. Porém, não somente a lei em sentido estrito tem o condão de instituir o ilícito disciplinar, mas também todo e qualquer ato normativo com força de lei, a exemplo dos decretos autônomos e, com efeito, das medidas provisórias e das leis delegadas.

Por outro lado, simples regulamentos, ou instruções normativas, ordens de serviços ou portarias, ou atos administrativos similares, por não terem força de lei estrita, ficam impedidos de firmarem a previsão do que seja ilícito em sede de serviço público e de Administração Pública.

Porém, advirta-se que abalizada doutrina 37 entende que o princípio da legalidade estrita, para as tipificações restritivas, do direito penal em nada se aplica ao direito disciplinar, devendo este apresentar margens de tipificações ampliativas e genéricas, para possibilitar a atuação da Administração na persecução de seus fins. Com esse fundamento, ensinam, em linhas gerais, que “não é, pois, necessário que haja um catálogo das faltas disciplinares, como existe um catálogo para os crimes” 38 .

Apenas em sede de persecução penal se justificaria a previsão estrita e analítica de condutas proibidas. “Não haverá igualmente necessidade de definição geral estabelecida por um texto. O princípio ‘nullum crimen sine lege’ não encontra aplicação alguma no caso” 39 .

Em sentido oposto ao da doutrina apresentada, é possível expressar posicionamento mais garantista a inclinar-se à aceitação da legalidade para as tipificações e para as sanções disciplinares, em que se assevera que o “ideal, entretanto, é a formulação prévia, em lei ou regulamento, das regras disciplinares, por não competir à autoridade configurar, a seu arbítrio, os casos de infração à disciplina e decretar sanções geradas a seu critério” 40 .

Parte-se da premissa de que a ampla discricionariedade relegada ao direito da disciplina do serviço público é nociva e, por esse motivo, vem-se alargando a área de incidência do princípio da legalidade, com a tendência de a legislação menosprezar ou diminuir a abrangência do poder discricionário nesse âmago, qual seja o direito sancionador estatal.

Nesse contexto, revela-se, assim, com a edição do estatuto dos funcionários públicos, a busca por “exatificar os casos em que o administrador deve agir sob o vínculo da legalidade, reduzindo continuamente ao mínimo a faixa da ação discricionária” 41 .

Disso, faz-se concluir que o “emprego das sanções disciplinares é de adequar-se, com toda a propriedade, o princípio do ‘nullum crimen sine lege’. Igualmente, pois, vigora, para a disciplina dos funcionários, a regra ‘nulla poena sine lege’” 42 , devendo as normas disciplinares descrever, analiticamente, o que a Administração entende como ilícito disciplinar, vinculando-as às pertinentes sanções punitivas, estipulando as suas graduações.

Como deixamos claro, o nosso posicionamento é no sentido da migração das teorias que se referem ao princípio da legalidade, em seu aspecto formal e material, para a plena aplicação, com as ressalvas quanto à possibilidade de utilização de outros instrumentos com força de lei, ao direito administrativo disciplinar, como fonte de garantia de um direito certo e comprometido com o valor de justiça.

Assim, não basta a mera previsão no estatuto dos tipos disciplinares e suas sanções, mas sim que sejam previsões fechadas, analíticas e que realmente descrevam a conduta proibida, com todos os seus contornos linguísticos e assim também o seja para a sanção a ela cominada.

Por fim, anote-se que as características da lei definidora de ilícitos em sede interna de serviço público, quais sejam, a imperatividade, a exclusividade, a generalidade e a impessoalidade. É imperativa, pois impõe seus ditames a todos os servidores públicos que assim, por relação especial de sujeição, relacionem-se com a Administração. É exclusiva, em razão de somente a lei ou ato com força de lei possuir legitimidade para criar as obrigações e proibições definitórias da infração disciplinar. É geral, em razão de obrigar todos os servidores sujeitos aos seus ditames. E é impessoal ante o fato de não regular casos concretos, mas sim se destinar à regulação de casos futuros, sem visar a agente público determinado.

Essas características do ato normativo prescritor do ilícito dá respaldo ao conteúdo formal e ao conteúdo material do princípio da legalidade: nullum illicitum vel sanctio iuris sine lege praevia, nullum illicitum vel sanctio iuris sine lege scripta, nullum illicitum vel sanctio iuris sine lege stricta, nullum illicitum vel sanctio iuris sine lege certa e nullum illicitum vel sanctio iuris sine lege necessarae.

Do princípio da legalidade surge o princípio da taxatividade material do ilícito administrativo e o princípio da taxatividade formal do processo administrativo, como faces iteradas a comporem o princípio do devido processo legal administrativo, que seja o processo administrativo sancionador, que seja o processo administrativo tributário ou previdenciário, e.g., o processo administrativo disciplinar.

O princípio da taxatividade material do ilícito administrativo configura o princípio da legalidade em seu conteúdo formal da tipicidade aplicado ao direito administrativo sancionador, disciplinar e outros ramos do direito administrativo material e, como suprademonstrado, essa norma encontra-se condizente com a tipificação dos ilícitos em sede de direito administrativo, a declinar, assim, que os tipos definidores de ilícito devem ser analíticos, taxativos em seus limites e contornos, descritores detalhados do que a Administração entende como contrário aos seus fins e interesses e, assim, passível de sanção administrativa 43 .

Normatiza, como visto da análise do princípio da legalidade puro, que as infrações disciplinares devem ser descritas de modo pormenorizado, com redações tipológicas fechadas, com o fim de primar pela inteligibilidade dos preceitos proibitivos pelos administrados e pela segurança jurídica para a aplicação da norma ao caso concreto pela Administração Pública.

Por seu turno, o princípio da taxatividade formal encontra sua aplicação em sede processual. Assim como a taxatividade material, compreende também faceta do devido processo legal, em que, em essência, prescreve-se que o procedimento apuratório de direito disciplinar deve ser o descrito em lei, não podendo a Administração inovar e se dispor a aplicar regras ou fases de procedimentos outros, diversos, criando ritos anômalos, dissociados do rito taxativo previsto em lei, ou seja, do típico enlace de atos processuais caracterizador do devido processo legal.

Assim, ao exercer o jus persequendi, deve a Administração pautar-se na lei e nos ritos procedimentais por ela postos, para, só deste modo, chegar às conclusões justas, aplicáveis ao caso concreto.

Assim como o princípio da taxatividade material, apresenta conotação com a sanção aplicada, tornando-a nula, acaso decorrente de procedimento que se tenha utilizado de institutos ofensores de um desses princípios.

No entanto, anote-se que no processo civil há uma nova tendência em se permitir não procedimentos atípicos, mas momentos processuais atípicos, para propiciar maior efetividade à prestação social de índole cível 44 . Repare que essa factibilidade de momentos processuais atípicos ou flexíveis se refere somente à seara jurisdicional, adstrita ao processo civil, somente, a exemplo da previsão de reformulação e definir a distribuição do ônus da prova, na fase de decisão de saneamento, conforme artigo 357, III, da Lei 13.105/2015, que instituiu o novo Código de Processo Civil brasileiro 45 .

Não se afere similitude no que tange ao direito processual penal. Por outro lado, para os casos de ausência de exercício de jurisdição, não percebemos essa tendência especificamente no processo administrativo disciplinar – em que taxatividade formal e a rigorosidade procedimental são imprescindíveis –, porquanto de caráter punitivo-sancionador, prende-se ao sistema típico ou rígido. Ou seja, cada ato jurídico encadeado e cada fase procedimental se comprometem com a concreta necessidade de observância de direitos e garantias dos acusados no regime de controle das condutas ilícitas internas, a exemplo de propiciar deferência ao contraditório e à ampla defesa, princípios estes que dependem da forma procedimental, como via adequada para a sua perfeita materialização e, com efeito, aferição in concreto do princípio do devido processo legal administrativo sancionador e disciplinar.

6.1.3. A juridicidade administrativa, corolário do conceito de processualidade ampla, para abarcar os processos da Administração Pública

A necessidade de atuação conforme a lei e o Direito representa um dos mais relevantes efeitos da aceitação da processualidade ampla, a alcançar não somente os processos jurisdicionais, mas também os processos nas diversas áreas do direito público. Porta-se, sob esse vértice, a libertar o processo administrativo de seu inicial confinamento em um ambiente somente formal, para, a partir desse marco conceptivo, dar-lhe substância 46 , similarmente ao que já ocorre em sede jurisdicional.

Por meio do exercício da juridicidade, a Administração age com notada ampliação de funções atípicas provenientes, na origem remota, do exercício jurisdicional (todavia modalizada, a ponto de jurisdição não se tratar), a serviço da cooperação complexa entre os poderes da República, na busca da aplicação do direito ao caso concreto, de modo eficiente, eficaz e efetivo dos direitos e garantias constitucionais fundamentais 47 .

Partindo-se da premissa de que cabe também à Administração Pública (a par do Poder Judiciário, o qual detém a última palavra em “dizer o Direito”) o dever de interpretar e aplicar o Direito, solucionando o caso concreto posto por lei à sua esfera de atribuição e de decisão, o princípio em comento delimita o agir da Administração conforme os preceitos legais em sentido lato e, assim, em consonância com o Direito, para englobar os pertinentes princípios, regras e valores.

A juridicidade haurida à qualidade de princípio impõe a atuação da Administração não somente conforme a lei, mas também conforme o Direito como um todo. A lei é o seu ponto de partida, e o Direito, como ciência, a sua fronteira intransponível 48 .

Há como balizas para a Administração (i) o direito haurido da estrutura literal da lei e (ii) o direito proveniente dos valores oriundos das possibilidades de interpretação dessa mesma lei, com fundamento em abertura normativa, de característica plurissignificativa e, mesmo, evolutiva.

Não se trata de tese nova. Já esposada por Eduardo García de Enterría, na obra “Reflexiones sobre la Ley y los principios generales del Derecho”, em comentários aos artigo 103.1 da Constituição da Espanha, Artigo 103.1, esclarece que a Administração Púbica, no uso de seu direito de ação procedimental deve agir “con sometimento pleno a la Ley y al Derecho [y] examinado en sí mismo, este precepto es realmente notable, puesto que pressupone de manera inequívoca que existe un Derecho que tiene otro origen distinto del de la Ley” 49 .

Assegura, portanto, que toda a atividade do Estado no exercício da função administrativa pauta-se, no mais das vezes, em regras imperativas de comportamento. Estas previamente autorizam a ação ou a omissão estatal (legalidade estrita), sem embargo, de modo a imprimir um viés ampliativo, a ponto de o Estado utilizá-las, as leis e sistemas jurídicos e suas teorias, com a inclusão dos princípios e dos valores implícitos decorrentes das leis e do ordenamento jurídico como um todo.

E assim se opera no âmbito da Administração, para a fundamentação de qualquer decisão, quer seja ela favorável ou desfavorável ao administrado.

A doutrina tem denominado essa ampliação que vai para além das fronteiras da legalidade estrita como “bloco de legalidade”, na medida em que estende as margens dos institutos jurídicos justificantes da atuação administrativa, validando-a desde que, partindo-se da legalidade estrita, mantenha-se dentro da ciência do Direito.

Com isso, permite-se, exempli gratia, a deferência à força normativa dos princípios explícitos e implícitos do ordenamento para a fundamentação de decisões administrativas, inclusive em sede de direito administrativo de regime especial, a exemplo do direito administrativo sancionador e disciplinar e seus respectivos processos.

A Lei 9.784/99 , no parágrafo único, inciso I, de seu art. 2º, prescreve que a Administração deverá observar na formalização e desenvolvimento de processos administrativos a atuação conforme a lei e o Direito.

Do enunciado do estatuto geral regente do processo administrativo em sede de administração federal denotam-se dois mandamentos, quais sejam o de (i) atuação conforme a lei e o de (ii) atuação conforme o Direito.

O primeiro decorre da necessidade de observância da estrita legalidade para fundamentar o agir administrativo, onde somente se tachará de legítima a conduta plenamente amparada na lei – princípio da legalidade estrita. Classificado como “atuação conforme o Direito”, o segundo imprime a necessidade de a Administração somente se fundamentar, na condução de seu agir e na produção de processos administrativos, por regras jurídicas de interpretação e aplicação da lei, valendo-se, e.g., das regras de hermenêutica e da dogmática jurídica. Importa, com isso, em uma Administração juridicizada, permeada pelas noções de ordenamento jurídico, sistema jurídico, normas-princípios, normas-regras, assim como valores neles contidos, decorrentes desse ordenamento regente de seu agir ou de seu omitir.

Há, com efeito, submissão à lei e, não obstante, utilização das teorias do Direito, da Ciência Jurídica como metalinguagem do direito positivo como objeto, para a solução dos casos postos a seu cargo. Ao considerar-se essa adstrição à lei, o que não está nela incutido, deve ser afastado. Assim, não se constituindo em valores imanentes do sistema, fica vedada a utilização de fundamentos extrajurídicos, a exemplo da equidade ou de valores morais não expressos ou implicitamente positivados, plasmados em comandos normativos, para a motivação de seus atos, sob as consequências de ofensa ao princípio em comento.

O princípio da atuação conforme a lei e o Direito ou princípio da juridicidade, reflete faceta do próprio princípio da legalidade, todavia, em seu sentido lato, a dar à Administração legitimidade interpretativa da lei, do texto-normativo, do direito-texto, para a resolução do caso concreto 50 .

Deste modo, factível a assimilação de ser plenamente aplicável ao direito disciplinar, por analogia, a norma estatuída no novo código processual civilista, Lei 13.105/2015, em seu artigo 140 e parágrafo único, ao assinalar, respectivamente, que, “o juiz não se exime de decidir sob a alegação de lacuna ou obscuridade do ordenamento jurídico” e “o juiz só decidirá por equidade nos casos previstos em lei” 51 .

Essa regra traz o princípio jurisdicional de proibição do non liquet, que representa a proibição de o juiz não decidir uma causa a ele formalmente submetida e, por conseguinte, consubstancia o dever de o órgão jurisdicional entregar ao jurisdicionado a prestação jurisdicional, mesmo que seja para não reconhecer o direito pretendido, sobre o qual se funda a lide. A obrigação se estende a todo e qualquer ente ou órgão estatal com poder de decisão, nos limites do exercício de cada típica ou atípica função do Estado – a judicial, a legislativa e a executiva.

Com efeito, os entes e órgãos também do Poder Legislativo e do Poder Executivo – e não somente os do Poder Judiciário –, com atribuições de decisões procedimentais, ficam vinculados à vedação do non liquet, como princípio de prestação de serviços públicos e, igualmente, de sua continuidade eficiente.

Assim, também a Administração Pública, na qualidade de titular da atribuição de apuração disciplinar – a exemplo do que ocorre em todo e qualquer processo administrativo, inclusive os não punitivos ou oriundos do direito de petição –, mormente as autoridades instauradoras, instrutoras e julgadoras, não se eximem de atuar ex officio (princípio da oficiosidade) 52 e de decidir as etapas processuais a seus cargos. Não há de se alegar, dessarte, lacunas ou obscuridade da lei ou do ato normativo, ou regulamentar, e, para tanto, impõe-se recorrer à analogia, aos costumes e aos princípios gerais do direito; e aos princípios gerais de direito administrativo e de direito punitivo geral.

No entanto, esse atuar consoante a lei e o Direito não representa um poder absoluto, a distanciar o Estado-administração do múnus de gestor da coisa pública. Não lhe dá poderes, mas antes, deveres, na medida em que a juridicidade é regida pelo Estado Democrático de Direito e, sem óbices, também orientada pelo interesse público. Não há que se refutar ao inafastável princípio da ubiquidade, vertido no controle judicial, jurisdicional e imparcial. Como bem observado, os atores executivos dos deveres-poderes público e administrativo – em um caminho que assim é dirigido do gênero à espécie – não prescindem da premissa original de que “a Administração em nome do Estado assume poderes orgânicos, ou funções que são poderes funcionais tão amplos e determinados que, na dinâmica dos fatos de governo, subordinam à atividade legiferante e à ação judicante ou jurisdicional” 53 .

6.2. PERQUIRIÇÃO DO INTERESSE GERAL – PRINCÍPIO DO INTERESSE PÚBLICO

O interesse público geral, ou interesse público primário, não é mais, ou somente, “o dever de perquiri o bem comum da coletividade administrada” 54 . Essa expressão é lacônica, demasiadamente vaga a permitir uma miríade de sentidos: bem comum direto e bem comum indireto, imediato e mediato, o que não se coaduna com o atual Estado Democrático e Constitucional de Direito.

O exercício de função atípica jurídica de dizer o direito ao caso concreto deferido pela Constituição Federal à Administração Pública, por meio do processo administrativo, dá esse dever-poder ao Estado-administração, o dever-poder de concretização de direitos, quais seja, os direitos fundamentais. Esse é o atual conceito de interesse geral ou interesse público primário 55 .

O princípio da finalidade refere-se às balizas para a concreção do interesse público. Disso, surge a concepção de finalidade pública, qual seja, o objetivo de realizar ações para a persecução do interesse público.

Nessa linha, defendemos que a finalidade pública aplicada à realização do interesse público não mais se coaduna com o conceito de interesse público como perquirir “o bem comum da coletividade administrada” 56 , em um sentido vago e plurissignificativo, mas sim tendo o conteúdo material do interesse público como o dever de a Administração Pública concretizar direitos fundamentais 57 .

6.2.1. O dever de atendimento aos fins de interesse geral

A par de a finalidade público vir definida na regra de competência, ou seja, no rol legal de atribuições das funções cargos, órgãos e entes públicos, esta regra de competência deve ser notadamente temperada com o dever de a autoridade administrativa, assim como todo e qualquer servidor público, e a Administração Pública, em especial no exercício de sua função atípica jurídica de dizer o direito ao caso concreto, concretizar direitos fundamentais, retirando normatividade direta, sem normas intermediadoras, da própria Constituição Federal 58 .

Esse dever de agir com interesse público se apresenta no texto da Lei 9.784/99 à vista do inciso II, do parágrafo único do artigo 2º, in verbis:

II – atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei;

O atendimento a fins de interesse geral diz respeito ao dever de a Administração Pública conduzir-se com impessoalidade, atendendo, dessarte, ao princípio da igualdade de todos perante a lei.

O interesse público primário aponta, sem embargo do princípio da legalidade, para o princípio da impessoalidade e compraz princípio básico da Administração Pública, contido no caput do art. 37 da Constituição Federal, declinando que à administração somente cabe o agir determinado pela lei e esta será sempre geral e abstrata, impessoal, portanto.

O seu fim único é a vontade do povo, delineada pela norma posta a seu mister. O agente público, quando pratica um ato administrativo (ou um ato da administração), não deve ter em mira interesses ou sentimentos pessoais desabalizados do interesse público.

Por mais que não queira ou não concorde com os ditames prescritos, deve proceder conforme a lei, malgrado a possibilidade de margem de valor decisório nos atos dotados de características discricionárias.

O agir com sentimentos pessoais, a par da finalidade pública prescrita em lei, atrai responsabilidades civis e penais, por prática de improbidade administrativa, por desvio de finalidade, crime de prevaricação e, também, por desvio de finalidade do querer administrativo – responsabilidade disciplinar –, constituindo, e.g., falta grave a não declinação da prática do ato, por impedimento, quando presentes os requisitos previstos nos arts. 18, I, II e III c.c. o art. 20 da Lei 9.784/99 , sem embargo de iguais implicações para a necessidade de declaração de suspeição, art. 19 do mesmo diploma.

Esse princípio rege os atos das autoridades instauradora, instrutora e julgadora, malgrado esses agentes públicos serem partes na relação jurídica processual disciplinar, devendo agir com o fim legal, sem tomar para si sentimentos outros distintos da vontade administrativa plasmada em lei.

Apresenta duas vertentes, (i) uma, direcionada à não pessoalidade no momento de realização do comando normativo, qual seja: o dever de o intérprete e aplicador do direito no ambiente administrativo não ter em mira os sentimentos e especificações pessoais, mas sim, a vontade da lei, que deve ser abstrata e geral, onde, neste caso, (ii) surge a segunda vertente, que obriga ao legislador, com vista à produção legislativa sem favoritismos e benefícios pessoais, os quais se afastam da vontade social e do interesse público, uma vez que “os interesses legais, contidos na Lex representam o suprimento das conveniências e necessidades da coletividade, sendo certo, que jamais poderá haver como interesse-fim do legislador conveniências privadas ou individuais, pois a finalidade do ente legislativo não é a de estabelecer normas para agraciar determinados interesses isolados em detrimento do coletivo59 .

A impessoalidade e a igualdade correlacionam-se diretamente como os valores certeza e justiça do Direito.

A par de Hans Kelsen, por outro giro, grande aporte ao diálogo jurídico também se encontra nos escritos de John Rawls, em sua obra “Uma Teoria da Justiça” e, posteriormente, em “O Liberalismo Político60 , em que, na primeira obra, partindo dos pressupostos operacionais axiológicos que denominou de “posição original” e “véu da ignorância”, tratou da justiça de modo sociopolítico, como garantia de equilíbrio social em uma sociedade individualista, objetando uma nova espécie de “acordo social”, cuja justiça passaria a confundir-se com a busca da “igualdade” entre os submetidos ao contrato político e isso se daria sob a premissa de que tais indivíduos não conheceriam em quais posições ou em quais estratos sociais efetivamente se encontravam apostos.

Lograr êxito no acordo e em sua manutenção foi uma das importantes indagações enfrentadas por Rawls. A primeira questão referida, qual seja, a obtenção do contrato social a partir do desconhecimento da posição do indivíduo no estrato social firmou-se no que ele tachou de “escolha racional” do indivíduo e é, de fato, pressuposição axiológica, definida em sua obra como corte metodológico e ponto hipotético de partida. A segunda, cingida no modo de manutenção do contratado, para a sua perpetuação, arrima-se no dever de a avença social ser regulada por institutos que contrabalançassem o interesse individual e o interesse coletivo, em prol de uma ideal igualdade.

Com efeito, para Rawls, o Estado deve ser democrático e baseado em iniciais “princípios de justiça” institucionalizados, por leis aprovadas pelo povo. As não aprovações ou as refutações a posteriori (estas, acaso não corrigidas) desencadeariam o fenômeno do “não equilíbrio refletido” e da legitimidade da “desobediência civil”, como possibilidade de revisão dos princípios avençados originalmente.

O primeiro, “o não equilíbrio refletido” implica, diretamente, a reestruturação dos princípios de justiça, idealizados em um inicial momento, em que os indivíduos se encontravam na posição original. O segundo instituto, qual seja, a “desobediência civil”, encontra-se diretamente afeta à legitimidade das leis e, com efeito, o modo como os princípios passam a fazer parte do dia a dia social. A desobediência civil, para Rawls, seria uma forma viável e não violenta de demonstração social de desacordo com o direito positivado.

Em suma, essas são algumas idealizações dos pressupostos de uma teoria da justiça de John Rawls, obra inspirada na necessidade de urgentes reflexões sobre os valores sociais, jurídicos, econômicos, políticos e humano-antropológicos após a Segunda Grande Guerra mundial, e que, cronologicamente, seguiu-se de outros estudos, ora com cunho de modernização e de ampliação de sua teoria, ora votados à refutação e variadas críticas, ou mesmo de desprezo às abordagens, mas, todavia, também de grande relevância, a exemplo de autores, a par dos alhures citados, do plexo da filosofia e das ciências sociais, políticas e jurídicas, como Robert Nozsick (“Anarquia, Estado e Utopia”) 61 , David Schimidtz (“Os Elementos da Justiça”), Leo Strauss (“Direito Natural e História”) 62 , Guy Hahasher (“Filosofia dos Direitos do Homem”) 63 , Mechel Villey (“Os Direitos e os Direitos Humanos”) 64 e Ronald Dworkin (“Levando os Direitos a Sério” e “Justiça para Ouriços”) 65 .

Nesse viés de observação, a Teoria Geral do Direito experimentou uma fase de ênfase nos direitos humanos e na dignidade da pessoa humana, como uma espécie de tentativa de inter-relação entre a certeza e a justiça do Direito, vislumbrando no pós-positivismo ou neopositivismo de forte influência constitucional-normativa da Idade Contemporânea (para alguns: neoconstitucionalismo) o marco teórico, inaugurado especialmente nas lições de Konrad Hesse 66 , para a força normativa da Constituição e, como marco filosófico, para a reaproximação entre o Direito, a Moral e a Ética e, em decorrência, para a reaproximação do Direito ao conceito de Justiça. Procura-se, assim, afastar a noção do juspositivismo lógico de Direito centrado no estudo objetivo da norma como ciência.

Essa concepção de justiça que permeia o Direito é fruto do racionalismo moderno no qual se baseou o Estado liberal (liberalismo clássico que se opunha formalmente aos poderes absolutos do Estado), elevando a certeza da razão humana (i) como fonte do conhecimento (direito natural válido por sua racionalidade, concebida dentro do jusnaturalismo moderno) e (ii) fundamentada no princípio universal da justiça 67 . Empreendeu-se em afastar o neopositivismo ou positivismo lógico, pós-Estado liberal, da segunda década do século XX, firmado nas bases do conhecimento na filosofia analítica, empirismo lógico, mesmo quando o objeto sob análise estivesse afeto às ciências sociais, a exemplo do movimento conhecido como “Círculo de Viena” – em que doutos estudiosos e cientistas se reuniam para discutir a cientificidade dos métodos –, fundamentada nas experiências do “real”, na medida em que, paulatinamente, aproximavam ou restringiam, em nítido reducionismo, o Direito ou a Ciência do Direito à lei e aos signos que a representam 68 .

O pós-positivismo, como marco filosófico do neoconstitucionalismo, volve o Direito ao entendimento de não se conceber somente como norma positivada, aspecto subjetivo de determinado sistema de normas ou fato social, mas sim como ciência a qual visa, por meio do jurista, intérprete e aplicador, a realizar a finalidade de uma vontade social, em sua justa medida – aspecto objetivo da ordem social. Assim, serve como exigência de um valor, qual seja, o valor de justiça em sua concepção alinhavada aos anseios do corpo social e em determinada fase de seu evoluir 69 .

Daí a necessidade social de ser pautar o Direito como algo justo, plasmado no conceito de Justiça firmada pela razão humana, não sob o lume da ratio pura e simples, mas como matiz de contorno de palavra pensada sob essa razão, que compreende o logus, concebendo que o Direito, para ser válido, deve antes de tudo, ser justo. Por esse aspecto, Direito não se resume ao texto da lei e sua pré-concebida margem de decisão (como idealizado por Kelsen) e, todavia, não se confunde com normas extrajurídicas puras, uma vez que representa o ordenamento jurídico “devido”, “certo”, “igualitário”, “razoável” e “proporcional”, com o amparo na noção de “justiça”. À vista desses últimos argumentos, o Direito também não se resume à justiça proposta por Rawls.

Em que pese o conceito de Direito, conquanto ciência ou conjunto de normas, buscar a realização da justiça, com esta também não se confunde, pois apenas a tem como referencial a ser axiologicamente alcançado ou mirado por vários vieses, e.g., igualitária, distributiva.

De certo que, apesar de o positivismo jurídico afirmar o contrário, pode-se decidir pela invalidade de qualquer norma, por ofensa a esse ideal de justiça – para muitos, uma questão metafísica somente – a que deve se reportar toda e qualquer norma do sistema. Decorrem, assim, a noção de suprapositividade desse princípio, orientando todo e qualquer ramo do Direito, qual seja, o princípio da Justiça do Direito.

Os próprios princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, ou mesmo o princípio da igualdade, representam a força normativa do princípio da Justiça do Direito, na medida em que fundamentam decisões de invalidade, com amparo na não razoável ou não proporcional eficácia e, por conseguinte, não aplicação da norma, que nada mais é que a sua rotulação como “injusta”.

E aqui voltamos ao pensamento kelseniano de efetividade como requisito de eficácia e de validade do direito positivo, mas, porém, acrescentando, um ponto a visar, qual seja, a justiça desse ordenamento efetivo, eficaz e válido.

À vista disso, o Direito, como formador de uma ordem social justa em suas relações intersubjetivas, deve deferência à noção de valor absoluto à pessoa humana, sem a qual não se concebe um Estado que se diga Democrático, uma vez que “a justiça consiste essencialmente no reconhecimento prático que o homem [e o Estado como um todo] faz da dignidade dos demais homens70 .

6.2.2. Interesse público, competência e delegação

Esse dever de agir com interesse público elencado no art. 2º, parágrafo único, II , da Lei 9.784/99 , a par de determinar o dever de “atendimento a fins de interesse geral”, veda “a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei”.

Nesses moldes, interesse público e realização das competências administrativas andam juntos. O Capítulo VI da Lei 9.784/99 , sob a denominação “Da Competência”, em continuidade a estes dispositivo art. 2º, parágrafo único, II, assinala, em seu art. 11, que à Administração Pública não se legitima a renúncia de competências legais e, com efeito, prescreve que “a competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos”.

O Capítulo ainda estipula os contornos da delegação de atribuições e competências de um órgão e de seu titular (mesmo para em caso de órgãos colegiados) para outros órgãos e titulares, assinalando em seu artigo 12 e parágrafo único que “um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial”. Quanto aos órgãos colegiados, o parágrafo único do art. 12 permite a “delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes”.

Por força do art. 14 da Lei 9.784/99 , os atos de delegação e de revogação de delegação (a revogação de delegação pode ocorrer a qualquer tempo, conforme o teor do § 2º do art. 14) devem ter ampla publicidade, carecendo para a eficácia de seus efeitos serem publicados no veículo de publicidade oficial do Poder Público delegante. Esses atos ainda devem especificar, conforme § 1º, do art. 14, “as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada”.

Com requisito de validade dos atos administrativos e dos atos da Administração decorrentes da delegação, por força do § 3º, do art. 14, “as decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado”.

Em que pese à rigidez do tema delegação de revogação de delegação dentro do tema competência, as competências dadas por lei e de caráter privativo ou exclusivo não são totalmente engessadas sob o prisma de atribuições da entidade, do órgão ou da autoridade administrativa referida na lei. Autoridade administrativa hierarquicamente superior poderá, “em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, [efetivar] a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior” Este é o teor do art. 15 da Lei 9.784/99 .

Por restrição à delegação de competência, o art. 13 e incisos apresenta um rol taxativo, numeros clausus, assinalando, in verbis:

Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:

I – a edição de atos de caráter normativo;

II – a decisão de recursos administrativos;

III – as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

A edição de atos de caráter normativo não é factível de delegação de competência, conforme inciso I do art. 13. Vejamos alguns exemplos de atos normativos da Administração Pública.

Os atos de caráter normativo editados pela Administração Pública compreendem atos administrativos em sentido lato, ou seja, não são atos administrativos propriamente ditos, mas sim atos da Administração 71 . São eles todos os atos gerais e abstratos abaixo da legais, todavia, com força de lei para determinados casos específicos, sem, contudo, afastá-los da apreciação do Poder Judiciário quanto à sua validade à vista da Constituição Federal e, mesmo, das leis que compões o ordenamento jurídico.

Esses atos da Administração, atos normativos, são fontes formais normativas mediatas do direito administrativo (daí a sua impossibilidade de delegação de sua elaboração, na medida em que comprazem competências privativas de determinados agentes públicos ou entes e órgão da Administração Pública). Assim é para o regime jurídico-administrativo e exercem força normativa indireta nos seus diversos sub-regimes jurídicos, sancionador, licitatório, de recursos humanos, de concessão de ajudas de custo e de diárias, de tempo de serviço, de investidura etc., na medida em que irradiam efeitos jurídicos submetidos à validação de teor das fontes formais imediatas.

Desta feita, não podem ser contrárias ao estatuído, i.e., em lei ou ato com força direta de lei. Atuam, assim, no campo da legalidade, não se legitimando instituir obrigações novas, direitos e deveres novos na ordem normativa, mas, todavia, abarcando o campo da legalidade, da noção do lícito, bem como fornecendo parâmetros interpretativos e integrativos (como no caso das normas em branco heterogêneas) das fontes imediatas.

Vejamos alguns exemplos:

(i) Os decretos autônomos. O decreto autônimo é veículo inovador primário da ordem jurídica. Ou seja, para alguns assuntos especificamente delimitados da Administração Pública, têm força de lei e pode inovar a ordem do Direito, trazendo obrigação nova a seus destinatários. Não compreende ato meramente regulamentar, mas sim ato de lei. O decreto, a par dos decretos legislativos, a exemplo dos expedidos pelo Senado Federal, é instrumento afeto aos chefes dos Poderes Executivos federal, estadual e municipal, com a finalidade de normatizar (i) assuntos da rotina burocrática interna ou diretamente relacionados à Administração Pública, e.g., no que tangem ao serviço público, ao servidor público, a cargos e funções, ou (ii) dedicados à tarefa de regulamentação de leis, tecendo os contornos concretos para a fiel execução de seus ditames. Desse modo, pode inovar o jurídico, criando diretamente o direito posto interna corporis, ou apenas pormenorizando o direito, por meio de regulamentação de norma já existente.

Possui, assim, carga normativa geral e abstrata, podendo, ainda, estender seus efeitos jurídicos aos particulares administrados, à medida que tende a regulamentar determinado diploma legal (espécie mais comum de efeitos jurídicos dos decretos) ou a incidir diretamente em relação individual e específica.

Portanto, classificam-se em individuais e gerais e, sob este viés – o de ato geral da administração que visa à normatização em abstrato ou à regulamentação da lei estrita – são independentes ou autônomos e de execução ou regulamentares 72 . Os autônomos extraem fundamento de validade da própria Constituição Federal, prescindindo de lei que lhes propicie a razão de existência – portanto, não apresentam a finalidade de regulamentar lei alguma. Os decretos de execução ou regulamentares, consoante a própria classificação, são editados com vista à regulamentação de lei que assim os preveja, tendo em mira a sua execução.

O decreto autônomo, por muito tempo afastado de nosso ordenamento jurídico, mais em razão dos resquícios deixados pelo regime ditatorial das décadas de 60, 70 e 80, do que por sua incompatibilidade com o sistema jurídico em si, retornou ao ordenamento, por via de Emenda Constitucional (EC 32/2001) que alterou a redação de parte das atribuições do Presidente da República, em sua competência privativa para editar atos administrativos e políticos, prevista na Constituição Federal.

Possui fundamento de validade no art. 84, VI, a e b da CF/88, onde permite ao chefe do Poder Executivo federal a produção de normas diretas e autônomas, independentemente de existência de lei, vinculativas dos servidores públicos federais, podendo, assim, ser utilizado para a prescrição de deveres, direitos e proibições ao quadro efetivo e em comissão do órgão ou ente vinculado. Em que pese ser espécie de veículo introdutor primário de normas, com força para inovar o ordenamento jurídico independentemente de lei precedente, apresenta um rito mais célere e prescinde de manifestação de vontade de outro Poder da República, senão do próprio Poder Executivo, para sua vigência. Pode, assim, por força constitucional, inovar em questões de direito administrativo sancionador e disciplinar, trazendo inclusive tipificações de atos ilícitos e suas respectivas sanções administrativas gerais e sanções disciplinares, bem como, demais normas afetas a tais questões e que instituam o regime da disciplina do serviço público como um todo, positivando-o por completo.

(ii) Os decretos regulamentares. O decreto regulamentar constitui-se em ato privativo dos chefes dos Poderes Executivos federal, estadual e municipal; visa à regulamentação para a fiel execução de lei ou mesmo de decretos independentes, autônomos.

Não possui força para a imposição direta de obrigações, direitos e proibições para os servidores públicos ou para os particulares em geral, carecendo de preexistência de lei em sentido estrito ou ato administrativo normativo com força de veículo introdutor primário de normas, para sua validade e aplicabilidade. Deste modo, desempenha normatividade acessória de lei, porém faz a função de fonte formal imediata secundária do direito e do processo administrativo.

Se, acaso mesmo com a nomenclatura de “decreto regulamentar”, criar obrigações, deveres e proibições a particulares e a agentes públicos, na essência fará as vezes de decreto autônomo, sem maiores problemas para a sua validade e força operativa de efetividade.

(iii) Os precedentes administrativos. A nova redação dada pela Lei 13.655/2018 à Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), Decreto-lei 4.657/1942, fala em precedentes administrativos pelo uso da expressão e instituto súmula administrativa. Assim, dispõe em seu artigo 30 que “as autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas”.

Os precedentes administrativos são decisões reiteradas referentes a soluções de casos concretos, decorrentes do uso das praxes administrativas e, não obstante, decorrentes também da aplicação das leis e dos regulamentos, formando uma “linha de pensar” o direito, sua interpretação e aplicação, consubstanciando o que se denomina “jurisprudência administrativa”.

Os precedentes indicam, em linhas gerais, as tendências de soluções para casos análogos aos decididos pela Administração, em que uma mudança de posicionamento que se confronte com os casos já decididos leva à obrigatoriedade de minuciosa motivação, coerente e abalizada com eventuais mudanças de fatos ou da legislação, princípios ou regras aplicáveis.

Compreende diretamente aplicação do princípio da segurança jurídica e de seus princípios corolários da “boa-fé” e da “proteção da confiança”. Este último, originário do direito alemão e em início de aplicação no Brasil, normatiza que há de haver garantia de estabilidade do produto jurídico da Administração Pública, como forma de orientação e de realização do Direito, no que diz respeito “à calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos atos” 73 . Com a observância dos princípios da segurança jurídica, da boa-fé e da proteção da confiança logra-se a produção do “ato administrativo próprio”, que diz respeito ao produto jurídico da Administração harmônico e coerente, íntegro, com a visada de decisões já produzidas para casos idênticos ou semelhantes. Nestes termos, exclusivamente, é que se permite falar em precedentes administrativos: sob o flanco da segurança jurídica e de seus princípios decorrentes.

Denota, dentro dessa linha, uma íntima relação com a teoria dos motivos determinantes, pois, se para casos similares, a Administração vem reiteradamente decidindo de modo uniforme, nada justifica uma destinação diversa, dada ao novo caso submetido a exame, porquanto também semelhantes aos demais já analisados e decididos.

(iv) Os atos administrativos normativos. Atos normativos infralegais e hierarquicamente inferiores aos decretos podem apresentar efeitos concretos aos particulares e a determinado grupo de servidores, ou efeitos gerais e abstratos, quando, então, são tidos como de caráter normativo propriamente dito, abarcando particulares e agentes públicos, indistintamente. São eles, em linhas gerais, as instruções ministeriais, instruções normativas, orientações normativas, ordens de serviço e portarias normativas 74 .

A exemplo do decreto de execução ou regulamentar, esses atos da Administração carecem de veículo introdutor primário, lei em sentido estrito ou decreto autônomo, para apresentarem validade e normatividade, esta in casu, também secundária de direito e de processo administrativo.

As instruções normativas são de atribuição das autoridades administrativas de elevado escalão hierárquico, e.g., dirigentes gerais de entes e de órgãos públicos. Exaradas para dispor de forma geral e abstrata interna corporis a respeito de certos assuntos que carecem de regulamentação apurada a respeito de institutos postos por leis ou por decretos autônomos ou regulamentares. Frise-se, aqui, a sua possibilidade de edição para a regulamentação de outro ato regulamentador de hierarquia normativa superior, a exemplo de decreto de execução que venha a ser regulamentado por uma instrução normativa.

As instruções normativas, quando lavradas por ministro de Estado recebem a denominação de instrução ministerial, se aplicando ao exercício da regulamentação normativa ou ao exercício de ato delegado pelo Presidente da República.

As orientações e portarias normativas constituem-se em instrumentos postos a autoridades dirigentes de unidades descentralizadas (rectius, desconcentradas), para fazer observar as disposições de instruções ministeriais e ou instruções normativas. Apresentam um limite de efeitos jurídicos, dentro do ente ou órgão, menor que as instruções, na medida em que se limitam a circunscrições ou assuntos específicos. Como exemplo, citemos as orientações ou portarias normativas exaradas por corregedor-geral de ente ou de órgão público, cujo teor vincula os demais órgãos de atribuições correicionais ou sancionadoras e de controle de ética.

As ordens de serviço abrangem as atribuições de autoridades com limitado poder decisório, mormente chefes de unidades regionais, serviços, seções, setores ou núcleos. Não obstante, detêm carga normativa geral e abstrata para regulamentar o teor de ordens, orientações, portarias e instruções normativas das autoridades superiores.

Em sede de direito administrativo e de procedimentos e de processo administrativo, quer sejam eles de caráter comum ou especial (licitatório, sancionador, disciplinar etc.) podem ser comumente aplicáveis, regulamentando atos superiores, apresentando, dessarte, caráter secundário de obrigatoriedade. Não obstante, tal caráter secundário é dado pela necessidade de existência de ato superior a ser regulamentado, mas, uma vez exarada com essa finalidade, deve ser observado esse conteúdo normativo pelos servidores públicos e pelos administrados que se encontrem na linha de normatividade (ou seja, em relação de especial sujeição com a Administração Pública) do ato, sob pena de eventual sanção ou prejuízo processual, constituindo-se, assim, em fonte formal imediata secundária, a exemplo de todo ato infralegal legítimo: existente, perfeito, válido e eficaz.

Todos esses atos infralegais, porém de caráter normativo e empregados de forma a delimitar geral e abstratamente as questões referentes à ordem interna e externa do serviço público, em auxílio às normatizações de hierarquia superior (Constituição Federal e leis), comportam-se como fontes formais mediatas do direito administrativo e do processo administrativo.

(v) Os pareceres não vinculantes da Administração Pública. Esta espécie de ato da Administração não são atos de caráter normativo. Portanto, são passíveis de delegação, uma vez que também, a par de não se revestirem de normatividade, não compreendem, na maioria dos casos, ato de competência privativa de agente público ou de entes ou órgãos públicos. Todavia, ressalva seja feita aos agentes públicos da Advocacia-Geral da União e à própria Advocacia-Geral da União, que possuem competências (rectius, atribuições) de emissão de opiniões jurídicas privativas. Neste caso, fala-se em impossibilidade de delegação dessas atribuições, na medida em que assim dispõe a legislação sobre o tema.

Feitas essas ressalvas, mister anotar que, sem embargo de uma sustentável vinculação dos precedentes administrativos em geral à luz do princípio da proteção da confiança, hão de se analisar aqui também os atos administrativos vinculantes da Administração, mormente os pareceres elaborados pela Advocacia-Geral da União (AGU).

Os pareceres emitidos pela Advocacia-Geral da União nem sempre têm a sua aprovação pelo Presidente da República publicada no Diário Oficial da União. Nesses casos, em que a autoridade máxima do Poder Executivo Federal aprova o parecer, mas o ato de aprovação não é publicado no veículo oficial de publicidade da União Federal, o ato da Administração, o parecer, não vincula a Administração Pública e os particulares, servindo apenas de ato opinativo, para a fundamentação da decisão do caso concreto, procedimento do qual fora originário ou de referência aos operadores do direito administrativo e do processo administrativo.

Não somente a Advocacia-Geral da União está habilitada a emanar pareceres, nos casos de sua atribuição, mas, também e por via legal, os demais órgãos consultivos, de acordo com o organograma e o funcionamento da entidade ou do órgão da Administração.

Esses pareceres são meramente opinativos e, com efeito, não apresentam o condão de vincular a autoridade administrativa para a decisão do processo administrativo, para qualquer efeito, ao passo que somente emitem opinião jurídica sobre o assunto consultado, proferindo, ao final, uma sugestão de procedimento e fundamentação do ato decisório, que pode ou não (e neste caso de discordância, motivadamente), concordar com o parecer 75 .

(vi) Os pareceres vinculantes da Administração Pública. Administração Pública se manifesta por meio de “atos administrativos” e de “atos da Administração”, em que os primeiros são dotados, dentre outras características, de efeitos jurídicos concretos e os segundos são caracterizados, mormente nesse contexto classificatório, por apresentarem efeitos jurídicos gerais e abstratos. Os pareceres administrativos vinculativos, comumente, são espécies de “atos da Administração”, por exararem efeitos normativos gerais e abstratos, efeitos jurídicos indiretos.

De acordo com Marcello Caetano, “o parecer é a proposta de resolução de um processo administrativo formulada sobre o seu estudo fundamentado por um órgão colegial consultivo ou por consultor singular perito na matéria a decidir76 , podendo ser facultativo ou obrigatório, vinculante ou não vinculante 77 , sendo certo que o parecer vinculante se divide em dois tipos, quais sejam: os que vinculam a autoridade consultante e os que vinculam de forma geral e abstrata os destinatários da norma objeto de consulta (pareceres normativos, vinculantes após a homologação). Tem-se, portanto, parecer da Administração Pública que vincula a autoridade administrativa, ou o particular administrado, que efetivou a consulta e parecer que vincula os destinatários da norma interpretada, de forma geral e abstrata.

No primeiro caso, a autoridade consultante (ou o particular consultante) fica obrigada a homologar (ou a seguir) o posicionamento esposado no parecer, apresentando-se, na essência, como verdadeiro ato administrativo, uma vez que externa efeitos jurídicos concretos diretos e imediatos, incidentes sobre a vontade da autoridade ou do particular consultante.

No segundo caso, a autoridade consultante (ou o particular consultante) pode não homologar (e para o particular: não observar o resultado da consulta) o posicionamento contido no parecer, mas se assim o optar e isso se der com posterior publicação da homologação no Diário Oficial da União, o ato consultivo apresentará força normativa, para obrigar a sua observância aos demais entes, órgãos e particulares que se relacionem com a Administração. Este último caso se constitui em “ato da administração” de efeito normativo geral e abstrato, facultando-se, a depender da temática abordada no parecer, o trato de assuntos em processos administrativos das mais variadas espécies.

Os pareceres da Advocacia-Geral da União, quando homologados, aprovados pelo Presidente da República e publicados no Diário Oficial da União, passam a ser não meramente sugestivos, mas, sim, vinculativos e de observância obrigatória por todos os órgãos da Administração Pública direta, obrigando, assim, os destinatários da norma interpretada e conforme interpretada 78 .

Em razão disso, são considerados, para a Administração Pública direta, veículos introdutores primários de normas, erigidos, dessarte, à espécie de fontes formais imediatas, a exemplo da lei em sentido estrito.

Em nosso sistema jurídico há em vigor vários pareceres vinculantes nas mais diversas matérias do serviço público e que devem ser seguidos quando das correlatas decisões em processos administrativos, produzidos nos termos suprarreferidos, malgrado raramente observados pelas autoridades administrativas, pelos órgãos e entes encarregados da instauração, da condução e da decisão em procedimentos e processos administrativos.

Partindo-se da boa-fé da autoridade administrativa, isso se dá, a uma, pelo desconhecimento do próprio conteúdo do ato normativo, ou, a duas, pelo desconhecimento de sua obrigatoriedade de observância para o serviço público.

Não obstante, a inobservância do positivado na peça vinculativa (parecer administrativo vinculante) pelos órgãos, entidades e autoridades atuantes em procedimentos e processos administrativos, a depender de ensejar prejuízo ao particular ou ao agente público, ou ainda, a depender de tocar algum elemento cuja nulidade seja de reconhecimento absoluto 79 , torna nulo o ato administrativo assim produzido, devendo a autoridade com atribuição correicional e revisora observar seus preceptivos e, sendo o caso, efetivar a anulação do ato discordante 80 .

6.3. OBJETIVIDADE NO ATENDIMENTO DO INTERESSE PÚBLICO – PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA IMPESSOALIDADE APLICADOS AO INTERESSE PÚBLICO

O interesse público primário, consubstanciado não somente no bem comum da coletividade administrada, mas sim no dever de a Administração Pública concretizar direitos fundamentais pela via do processo administrativo, deve ser levado a efeito de modo objetivo. Isso quer dizer que não cabe à Administração primar por rodeios e por burocracias que não se direcionem diretamente ao cerne da demanda, da lidei, e ou do pleito do administrado, do particular em relação jurídica com o Estado.

Com efeito, o início do processo administrativo, assim como a sua fase de instrução e mesmo a fase de decisão do processo devem ser eficientes e efetivas.

A objetividade requerida por este dispositivo legal refere-se nomeadamente à eficiência (e à efetividade) com o propósito de economia processual e, dessarte, fim de proteção dos direitos dos administrados e busca do melhor cumprimento dos fins da Administração, como requer o caput do artigo 1º deste mesmo diploma legal.

Esse dever-poder de objetividade na consecução do interesse público vem insculpido no inciso III do parágrafo único do artigo 2º, in verbis:

III – objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades;

A objetividade no atendimento do interesse público respeita ao princípio da finalidade como escopo do conduzir-se administrativo. O interesse público primário deve guiar todo e qualquer agir ou omitir-se do Estado-administração não só nos processos e procedimentos administrativos, mas, também, em todas as suas condutas materiais.

A finalidade, os fins e as funções da Administração Pública devem estar bem delimitados e atendidos por meio dos procedimentos e dos processos administrativos. A promoção pessoal de agentes ou autoridades ferem esses propósitos de não somente eficiência como, também, de efetividade. Com efeito, a promoção pessoal de agentes ou autoridades compreendem desvios de finalidade pelas vias do procedimento e do processo administrativo. O desvio de finalidade, em linhas gerais, abarca a conduta de praticar atos diversos dos fins previstos na regra de competência. Com o menoscabo do interesse público primário para a promoção pessoal de agentes ou autoridades há a subversão dos fins d processo administrativo, qual seja, a proteção de direitos dos particulares e a busca da melhor decisão para o alcance dos fins públicos. Lembre-se que estes dois motes são a finalidade de toda a Lei 9.784/99 , conforme enuncia o art. da Lei 9.784/99 , in verbis: “Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração”.

6.4. PRINCÍPIO DA ATUAÇÃO MORAL

Os agentes públicos e, dessarte, a Administração Pública devem-se relacionar com os particulares com honestidade.

Não devem agir em segredo, com sonegação de informações de interesse do processo administrativo, ou com desrespeito à condição de particular, hipossuficiente, perante todo o aparato estatal. A máquina pública não é pessoal no sentido de pertencer ao gestor público ou no sentido de escolher quem quer beneficiar e quem quer prejudicar.

Conforme escreve Ruy Cirne Lima, “administrar é a atividade daquele que não é senhor absoluto” 81 - 82 - 83 . O atuar como se senhor absoluto fosse da coisa pública perfaz uma atuação imoral, desonesta, ímproba.

6.4.1. Do dever de atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé

Esse dever-poder encontra-se estatuído no inciso IV do parágrafo único do artigo 2º, in verbis:

IV – atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;

A ética, a probidade e, o decoro e a boa-fé são expressões administrativas de boa administração e verdadeiros elementos que compõem o conceito de moralidade administrativa.

Verifiquem-se o Decreto 1.171, de 22.06.94, que aprova o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal; a Lei 4.878/65, que dispõe sobre o Regime Jurídico dos Servidores Policiais Civis da União e do Distrito Federal; a Lei 8.112/90, que dispõe sobre o Regime Jurídico dos Servidores Publicos Civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas Federal; a Lei 8.026/90, que dispõe sobre a Aplicação da Pena de Demissao a Funcionario Público, a Lei 8.027/90, que dispõe sobre Normas de Condutas dos Servidores Públicos Civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas; a Lei 9.784/99 , que Regula o Processo Administrativo no âmbito da Administração Pública Federal; e a Lei 9.873/99, que Estabelece Prazo de Prescrição para o Exercício de Ação Punitiva pela Administração Pública Federal Direta e Indireta.

A Lei 8.112/90, na qualidade de estatuto geral dos servidores federais, tratou do regime disciplinar dos servidores públicos civis da União, Autarquias e Fundações Públicas, nos arts. 116 e seguintes, positivando deveres, proibições, responsabilidades, penalidades e procedimentos (rectius, processos e sindicâncias) a serem seguidos para a apuração administrativa.

A Lei 4.878/65, estatuto dos servidores policiais civis da União e do Distrito Federal, abordou o tema a partir do artigo 41, dividindo o assunto em cinco capítulos, delineando os limites legais dos seguintes institutos: “dos deveres e das transgressões”, “das penas disciplinares”, “da competência para imposição de penalidades”, “da suspensão preventiva”, “do processo disciplinar” e “do Conselho de Polícia”.

Todo esse apanhado de legislação visa, pelas vias da ética, da probidade, do decoro e da boa-fé, ao controle interno da disciplina no serviço público, partindo-se do pressuposto da existência de ilícitos – deveres e proibições – que se dirigem aos agentes encarregados de sua...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1212769554/capitulo-6-principios-e-valores-hauridos-indiretamente-da-constituicao-federal-processo-administrativo-lei-9784-1999-ed-2020