Direito Urbanístico: Plano Diretor e Direito de Propriedade - Ed. 2014

Prefácio à 1.ª edição

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Prefácio à 1.ª edição

É com a maior honra e satisfação que me disponho a empreender a tarefa de prefaciar a presente obra de Victor Carvalho Pinto, a qual versa o atualíssimo tema do plano diretor urbanístico, rebatendo-o contra o recorrente e permanente debate sobre o direito de propriedade. Dessa confrontação temática surge o propósito, a um tempo ambicioso e realista, do autor: oferecer sua contribuição para uma teoria geral do direito urbanístico. Tal objetivo é aqui plenamente alcançado, como os leitores poderão aquilatar por si próprios, o que se traduz em realização plena para o modesto professor a quem coube a missão de orientar o pós-graduando Victor ao longo do seu brilhante doutorado.

Como é fácil compreender, uma teoria básica sobre direito urbanístico não poderia prescindir de amplo tratamento dos seus dois alicerces básicos: o conceito de plano e o conceito de propriedade. Se o primeiro implica regulamentação, o segundo pressupõe limitação. E é justamente dentro dessa dialética antinômica entre um instituto próprio a sistemas econômicos de cunho centralizado e outro que sempre se apresentou como o fulcro ou a essência mesma dos de cunho descentralizado que a obra percorre a faixa lindeira entre ambos: uma fronteira belicosa, instável e essencialmente movediça. É nessa faixa mal definida, em que soem ocorrer as escaramuças ou as batalhas entre “liberais” e “dirigistas”, cada qual com sua “linha maginot” bem disposta, que se situa o campo do direito econômico. Donde o capítulo exordial, destinado a introduzir o leitor nesse turbulento meio, pela lúcida apresentação da análise econômica da política urbana iniciada com a discussão do tema clássico, mas sempre aberto à inovação: direito e economia.

Em sequência lógica impecável, a obra lança um olhar vasto, mas experimentado, sobre o panorama atual do direito urbanístico nos principais centros do exterior para bem situar o direito urbanístico brasileiro desde uma visão comparativista. Focaliza assim o status questionae nos Estados Unidos, na Inglaterra e no continente europeu. Dessa sólida base, lança-se à análise do direito positivo pátrio, a partir dos seus fundamentos constitucionais, inclusive com a análise de casos concretos.

Não se poderia cogitar, porém, de uma teoria geral do direito urbanístico sem uma profunda meditação e avaliação do instituto da propriedade a partir da sua dimensão social, vale dizer funcional, uma vez que qualquer planejamento e, em particular o urbano, interfere ou impacta em conceitos profundamente arraigados sobre o mesmo: o seu conteúdo, a sua extensão, a sua função. Aliás, a situação de “ter” ou de “não ter” sempre representou uma primeira linha divisória a separar os membros de qualquer sociedade, colocando de um lado os have e de outro os have not numa terminologia inglesa que fez fortuna nas ciências sociais, a começar pela sua própria adoção já na célebre obra de Adam Smith. Pouco depois, em 1789 a Revolução Francesa consolidaria o instituto da propriedade, atribuindo-lhe o caráter de sagrado e inviolável.

Em épocas mais recentes, autores, sobretudo americanos, passaram a insistir numa distinção sutil, mas de grande significado doutrinário e prático: não haveria propriamente um grande direito de propriedade, abrangente e uniforme, mas sim vários direitos de propriedade os quais deveriam ser definidos e delimitados para cada tipo de bem passível de apropriação. Inicia-se uma tentativa de separação ou de fracionamento entre a ideia de propriedade e a de atividade. Sim, porque toda atividade pressupõe uma propriedade, que lhe dá suporte. Mas com ela não se confunde, surgindo aí a questão: existiria uma propriedade que não comporte ou não permita alguma atividade, algum uso? Indo mais a fundo, não teria o próprio instituto da propriedade surgido da necessidade de disciplinar o uso das coisas que vinham se tornando escassas justamente pelo seu uso ou utilização em proporções tais que poderiam ameaçar a própria permanência do bem em si?

Harold Demzets nos Estados Unidos e Pietro Barcelona na Itália exploram essa linha de pensamento: o primeiro focalizando historicamente o processo de demarcação das terras – antes comuns – onde viviam tribos de iroqueses e algonquianos no Norte da América dedicadas à obtenção de peles de animais até então livremente predados. Inicia-se uma incipiente demarcação indireta pela identificação das armadilhas colocadas em sítios distintos pelas várias famílias ou clãs de caçadores. Mas o sistema acaba por evoluir para a pura e simples apropriação privada das terras. Barcelona, por seu turno, chama a atenção para o imobilismo econômico na Europa pré-Revolução Francesa, justamente pela indefinição e sobreposição de vários direitos incidentes sobre uma mesma “propriedade”: direitos de passagem, direitos de pasto, direitos a uma parte do produzido, direitos de acesso à água etc., todos eles representando entraves à exploração econômica plena e racional de cada unidade, superados apenas quando da definição estável dos direitos próprios a cada tipo de propriedade, enfeixados num único titular.

Vê-se, pois, que a propriedade não é “natural” no sentido que lhe quiseram atribuir os jusnaturalistas, mas, sim, fruto da organização social quanto à estrutura para melhor enfrentar o problema universal da escassez, daí levando para a regulamentação das atividades próprias a cada bem apropriado, tendo em vista, sobretudo, a questão das externalidades, ou seja, os custos e benefícios gerados pelas atividades desenvolvidas com base em alguma propriedade, não captados pelos mecanismos institucionais próprios a cada sistema econômico. No caso do mercado, pela existência de custos sem preço e no caso do sistema centralizado pela desconsideração de tais custos no planejamento central.

A história é pródiga em oferecer exemplos elucidativos. Talvez um dos mais instigantes tenha sido o das commons na Idade Média, sobretudo britânica. Elas nada mais eram do que um tipo de propriedade coletiva, mantida por comunidades rurais, consistindo em terras, como diz o nome, comuns, cobertas de pasto que poderia servir de alimento a algumas tantas cabeças de gado trazidas, periódica e indistintamente, pelos membros da comunidade.

O sistema funcionou enquanto o volume da atividade privada de cada membro – criação de algumas cabeças de gado – permanecesse compatível com a extensão da terra common e a massa vegetal que a cobria.

Até um certo ponto a atividade privada e a propriedade coletiva podiam conviver em relativa harmonia. No entanto, tal harmonia rompia-se quando a produção tendia a se expandir para atender a crescente procura e aí cada “pecuarista” não tinha o menor interesse em manejar o pasto comum porque aquilo que sobejasse após os seus animais terem se fartado não teria para ele qualquer valor, pois seria devorado pelas rezes do seu vizinho – e concorrente. A alimentação do gado...

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6 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1212796890/prefacio-a-1-edicao-direito-urbanistico-plano-diretor-e-direito-de-propriedade-ed-2014