Direito Urbanístico: Plano Diretor e Direito de Propriedade - Ed. 2014

Apresentação

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Apresentação

O presente trabalho tem por objetivo contribuir para o desenho institucional da política urbana brasileira, oferecendo uma interpretação dos princípios e institutos de direito urbanístico presentes em nosso ordenamento jurídico. Dois temas são escolhidos como eixos estruturadores: o da posição dos particulares perante o Estado e o da racionalidade técnica das ações do Estado. Cada tema é abordado à luz de um instituto jurídico correspondente. O primeiro é representado pelo direito de propriedade. O segundo, pelo plano diretor.

A escolha dos temas do plano diretor e do direito de propriedade decorre da percepção de que o urbanismo brasileiro padece de dois graves problemas institucionais. As ações do Poder Público, representadas pelo zoneamento e pelas obras públicas, não obedecem a uma racionalidade técnica. Com frequência, atendem a pressões econômicas e interesses políticos particularistas e contribuem para agravar os problemas urbanos. Contribui para tal situação o fato de que a política urbana pode produzir fortunas ou desgraças do dia para a noite, uma vez que o valor econômico dos imóveis urbanos é enormemente influenciado pelas obras realizadas em sua vizinhança e pelos índices urbanísticos que definem seu potencial construtivo.

Ambos os temas encontram-se, portanto, intimamente entrelaçados. De um lado, a “loteria” do uso do solo estimula a pressão dos proprietários sobre o Poder Público, criando um ambiente político adverso ao planejamento. De outro, o benefício ou prejuízo causado pela legislação urbanística assume contornos de maior injustiça na medida em que deixa de obedecer a uma fundamentação técnica.

A política urbana define as condições de acesso aos bens coletivos que definem a cidade. A proximidade de serviços e equipamentos públicos, combinada com a intensidade de usos permitida, representa um benefício econômico que se incorpora aos preços dos imóveis urbanos. Neste contexto, a política urbana converte-se em um instrumento de alocação de recursos públicos alheio ao princípio da impessoalidade e que não está sujeito a um sistema de controle transparente e eficiente. 1

As análises feitas e propostas formuladas não pretendem, naturalmente, esgotar o tema da crise por que passam as cidades e o planejamento urbano brasileiros. Uma abordagem desse tipo é própria de outras disciplinas, como a Administração Pública, a sociologia, a geografia, a economia, o urbanismo etc. O que se pretende é apresentar uma contribuição restrita ao campo do direito, fazendo uso eventual de outras disciplinas, notadamente da economia e do urbanismo, como insumos para a argumentação jurídica.

É importante, desde logo, reconhecer os limites da abordagem jurídica do fenômeno urbano, especialmente em um país em desenvolvimento como o Brasil. As cidades crescem, em sua maior parte, à margem da lei. Nisso não diferem de outras atividades, como as encontradas na chamada economia informal. As causas desse fenômeno são diversas, abarcando desde o baixo poder aquisitivo da maior parte da população até o papel restritivo desempenhado pela legislação urbanística sobre a produção imobiliária.

Cabe destacar, no entanto, que o direito urbanístico faz parte de um “pacote” institucional, administrativo e tecnológico, que só funciona quando todos seus componentes estão presentes. 2 Não se faz planejamento urbano sem mapeamento do território, cadastramento de imóveis, fiscalização do uso do solo e repressão a obras irregulares. Cada uma dessas atividades demanda o uso de certas tecnologias, como aerofotogrametria, sensoriamento remoto, sistemas de informação geográfica etc., além de recursos humanos profissionalmente habilitados, como urbanistas, arquitetos, engenheiros, geógrafos, topógrafos etc.

A imensa maioria dos Municípios brasileiros não dispõe desses elementos básicos para o desenvolvimento da política urbana. 3 Alguns têm partes do sistema funcionando, mas são falhos em alguma área crítica. Poucos são aqueles em que todo o sistema de gestão urbanística funciona razoavelmente. Em geral, apenas as cidades grandes e médias se enquadram nessa categoria.

Daí não se deve concluir que o direito urbanístico seja inaplicável à maior parte do País. Ao contrário do que possa parecer, a montagem de um sistema de gestão urbanística não é um objetivo distante, inalcançável para as prefeituras menores. Na imensa maioria dos casos, ele pode ser montado sem dificuldade, mediante aquisição de equipamentos simples e contratação de profissionais amplamente disponíveis no mercado. Em geral, as mesmas prefeituras que alegam não dispor de recursos para o planejamento urbano gastam muito mais em obras públicas realizadas sem planejamento ou mesmo projeto adequado. Ao se defender a aplicação do direito urbanístico – tal como definido na Constituição e nas leis federais – a todo o País, o que se pretende, em última instância, é induzir esses Municípios a se modernizarem, constituindo uma burocracia estável capaz de assegurar um mínimo de racionalidade e eficiência aos seus gastos públicos. 4

A ilegalidade urbana domina, no entanto, mesmo as cidades dotadas de governos bem estruturados, como as grandes capitais. Muitos concluem daí que a expectativa de controlar o desenvolvimento urbano por meio do Estado estaria fadada ao fracasso, ante a ingovernabilidade dos assentamentos informais.

A condição de pobreza em que vive a maior parte da população certamente é um fator fundamental para explicar as dimensões atingidas pela ilegalidade nas cidades brasileiras. É preciso considerar, no entanto, que também nos países desenvolvidos há grande contingente de populações pobres, mas nem por isso se podem encontrar assentamentos informais. 5 Basta considerar, por exemplo, os imigrantes ilegais, nos Estados Unidos ou na Europa Ocidental. São milhões de pessoas, originadas da América Latina, de ex-colônias e do Leste Europeu, que chegam a esses países sem nenhuma renda e sem sequer falarem a língua local. Onde moram esses imigrantes ilegais? Por que não há favelas nesses países? A título de hipótese, é possível supor que os imigrantes vivem em edificações coletivas de alta densidade, ou seja, cortiços. As favelas não existem devido à forte fiscalização do uso do solo e não devido a uma suposta inexistência de pobres. Neste aspecto, a ilegalidade urbana pode ser considerada um caso específico de um problema brasileiro mais amplo, qual seja o do déficit na aplicação da lei em geral. De fato, a impunidade é uma constante em todas as áreas do direito, abarcando desde a criminalidade comum até a corrupção de agentes públicos e a sonegação de impostos.

Não se pode desconhecer ainda o fato de que muitos dos ocupantes de terrenos adotam tal expediente como estratégia de sobrevivência. Vários lotes são “grilados” por prepostos de um mesmo indivíduo, que os revende ou aluga assim que o assentamento é consolidado. É a chamada “indústria da invasão”, fator bastante negligenciado na explicação da ilegalidade urbana. 6 Mais recentemente, constitui fator de preocupação o domínio do crime organizado sobre as favelas das grandes cidades. 7 As quadrilhas de criminosos, que se constituem originalmente para explorar o comércio varejista de drogas, assumem funções de imposição da ordem nesses assentamentos. Elas não apenas asseguram o cumprimento dos contratos informais de locação de barracos, mas são, muitas vezes, as próprias locadoras. 8

Nenhuma norma é aplicada se não houver algum risco de punição aos seus infratores. Na ausência de punição, mesmo a população de renda alta ou média adotará a prática de grilar ou adquirir terras griladas, fenômeno comum em todo o País, especialmente nos Municípios litorâneos.

A ninguém ocorre impor a legalidade urbanística à força sobre a atual cidade ilegal. Entretanto, a atual política de tolerância institucionalizada a novas ocupações só faz aumentar a ilegalidade, 9 tornando praticamente inviável qualquer forma de ordenamento territorial. 10 Outro fator de estímulo à ocupação irregular do solo são as políticas de universalização de serviços públicos, que subsidiam sua oferta à população de baixa renda, independentemente da legalidade do assentamento. 11

Não se pode admitir, por outro lado, que, a pretexto de adaptar o direito à realidade, se pretenda legitimar a ocupação irregular do solo urbano. Essa postura tem tido ampla adesão, tanto por parte de urbanistas quanto de autoridades e mesmo juristas. Alguns responsabilizam a legislação urbanística pela ilegalidade urbana, alegando que o verdadeiro objetivo das normas urbanísticas é excluir a população pobre do acesso aos serviços públicos e colocá-la em posição de submissão perante o aparelho policial. Sem entrar no mérito de tais colocações, que refletem uma visão de mundo fortemente conspiratória, vale registrar que a tolerância inicial e a regularização posterior dos assentamentos informais criam no mercado imobiliário uma expectativa de investimentos públicos que valoriza os imóveis vazios e realimenta a ilegalidade, uma vez que a torna rentável. A aplicação rigorosa da legalidade urbanística teria por efeito econômico a redução do preço dos imóveis não urbanizados e seria indiferente para o consumidor final. 12

De todo modo, ainda que os críticos da legislação urbanística tivessem razão, tal fato jamais poderia justificar o seu descumprimento por particulares e principalmente pelo próprio Estado. Um país em que cada um pudesse simplesmente descumprir as leis que lhe desagradam estaria à beira do caos. O princípio do Estado de Direito, adotado no art. 1.º da Constituição, exige que se cumpram as leis em vigor e canaliza as pressões por mudanças para os órgãos de representação política democraticamente constituídos. O Estado de Direito não apenas é o que distingue a civilização da barbárie, mas tem sido considerado pré-condição necessária para o desenvolvimento econômico. 13 Sem a segurança jurídica propiciada pelo cumprimento impessoal das leis, simplesmente não há investimento produtivo.

Um problema institucional que contribui bastante para enfraquecer a atuação fiscalizadora das prefeituras é a competência restrita que foi atribuída às guardas municipais pela Constituição: “proteção de seus bens, serviços e instalações” (art. 144, § 8.º). Tem-se entendido, equivocadamente, que as guardas não poderiam atuar na aplicação de medidas coercitivas decorrentes do poder de polícia urbanística municipal, tais como interdições, embargos e demolições. Tal atribuição seria das polícias militares estaduais, no exercício de sua competência para “preservação da ordem pública” (art. 144, § 5.º). Estas não têm tido, no entanto, empenho no cumprimento dessa atribuição, uma vez que estão mais preocupadas com a função de policiamento ostensivo. Em geral, recusam-se a atender a uma solicitação do Município se esta não estiver amparada em uma ordem judicial. Tal exigência descabida viola o princípio da autoexecutoriedade dos atos administrativos, 14 permitindo que se consolidem situações de fato de difícil reversão.

De todo modo, não se pode desconhecer a existência de um mercado imobiliário formal, que opera dentro do direito, ainda que ele atenda apenas aos segmentos de renda média e alta da população. Ordenar esse mercado pode trazer benefícios não apenas ao nele residentes, mas a toda a população, na medida em que praticamente todos transitam, seja como consumidores, seja como trabalhadores, pela cidade formal. Além disso, o direito urbanístico pode impedir que parcelas do mercado formal apropriem-se privadamente de recursos públicos, a exemplo do que ocorre quando imóveis se valorizam em decorrência de obras públicas ou mudanças no uso do solo.

Mais importante que controlar o mercado imobiliário formal é controlar a própria atividade urbanizadora do Poder Público. Na realidade, muito pouca atenção tem sido dada ao papel nocivo desempenhado pelas intervenções assistemáticas do Poder Público sobre o tecido urbano. Nenhuma urbanização privada, seja ela legal ou ilegal, é sustentável na ausência da infraestrutura básica representada por sistema viário, abastecimento de água e eletrificação. Mesmo os assentamentos informais não conseguiriam adquirir a escala que têm se não tivessem acesso a esses serviços. Assim sendo, ao lado da ilegalidade propriamente urbanística, existe a ilegalidade das ligações clandestinas nas redes de água e energia, ou da construção de poços e fossas.

Ao contrário das edificações ilegais, tais ligações clandestinas podem ser facilmente detectadas e combatidas, inclusive mediante adoção de tecnologias menos vulneráveis a elas. Este fato é especialmente verdadeiro para as distribuidoras de energia elétrica, uma vez que é praticamente impossível a geração autônoma de energia, enquanto a água pode ser facilmente extraída de poços artesianos de difícil detecção.

Surpreendentemente, no entanto, as ligações clandestinas têm sido não apenas toleradas, como também rapidamente oficializadas pelas concessionárias de serviços públicos, ansiosas por ampliar o universo de seus consumidores. 15 Tal prática é irresponsavelmente estimulada pelas políticas de “universalização” de serviços com abastecimento de água e energia elétrica, que induz as concessionárias a atenderem a quaisquer pedidos de ligação, à margem de qualquer consideração urbanística ou ambiental. 16 Com isso, não seria exagero dizer que as concessionárias de serviços públicos, notadamente as distribuidoras de energia elétrica, são os maiores loteadores clandestinos existentes no País. Ora, a instalação de redes de infraestrutura é o principal papel do Poder Público no desenvolvimento urbano e, como tal, não pode ser feita à margem do direito urbanístico. As concessionárias precisam respeitar o planejamento urbano municipal tanto quanto qualquer particular, inclusive no que diz respeito ao licenciamento urbanístico de suas redes.

Mesmo as obras propriamente urbanísticas do Poder Público são igualmente realizadas à margem do planejamento urbano, como a abertura ou alargamento de avenidas e a construção de metrôs ou conjuntos habitacionais. Isso ocorre com obras das três esferas da federação, inclusive o próprio Município. Muitas dessas obras contribuem para agravar os problemas urbanos, como a ocupação dos mananciais de água potável, o crescimento excessivo da mancha urbana, os congestionamentos de tráfego etc.

Se o direito urbanístico for capaz de controlar o mercado formal e o Poder Público, terá dado uma grande contribuição para a melhoria do quadro em que se encontram as cidades brasileiras, mesmo que a cidade informal continue com a escala atual.

A escolha de um tema sempre representa uma tomada de posição do jurista diante dos problemas sociais. As interpretações propostas têm por objetivo, em última instância, influenciar o comportamento das pessoas, com base em determinada interpretação da realidade. Em suma, antes da...

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
6 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1212796892/apresentacao-direito-urbanistico-plano-diretor-e-direito-de-propriedade-ed-2014