Direito Urbanístico: Plano Diretor e Direito de Propriedade - Ed. 2014

Introdução

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Introdução

A qualidade de vida das cidades brasileiras está altamente deteriorada. Congestionamentos de tráfego, desmoronamentos, enchentes, carência de infraestrutura e de equipamentos públicos, poluição sonora, visual, da água e do ar são apenas alguns dos infindáveis exemplos do desconforto a que se submete quotidianamente a maior parte da população brasileira. Várias têm sido as explicações para essa situação e as soluções propostas. 1 Raramente se atenta, entretanto, para a importância da dimensão institucional da política urbana, que é o objeto do presente trabalho.

Muitos atribuem os problemas urbanos ao subdesenvolvimento econômico. Argumenta-se que, enquanto a economia nacional não for capaz de gerar empregos e de distribuir renda, a população carente estará condenada a viver precariamente, por não dispor do poder aquisitivo necessário para morar com dignidade. Esta é uma visão sedutora, que certamente tem um fundo de verdade, mas que ignora a especificidade da questão urbana. Uma melhor organização das cidades pode alterar significativamente a qualidade de vida no interior de uma mesma faixa de renda. Além disso, a própria política urbana influi sobre a economia. As cidades são polos de desenvolvimento para a região sob sua influência. A concentração demográfica em cidades é condição para a viabilidade de uma série de serviços que apresentam economias de escala. As normas urbanísticas atuam diretamente sobre um dos ramos mais importantes da indústria, que é o da construção civil. Cidades mais eficientes podem reduzir os custos da infraestrutura e dos serviços públicos.

Outro diagnóstico muito influente é o de que as cidades funcionam mal por falta de planejamento. Defendida principalmente por urbanistas, mas também bastante disseminada na opinião pública, esta visão enxerga nas cidades um “caos”, resultado da ação desarticulada de inúmeros agentes, cada um dos quais preocupado exclusivamente com seus interesses particulares: loteadores, incorporadores, empreiteiros, industriais, motoristas e moradores em geral. O caos urbano seria a demonstração cabal da irracionalidade do mercado e exigiria uma forte intervenção estatal para seu equacionamento. 2 Atribui-se o fracasso de planos anteriores ao caráter restrito de seu objeto, que estaria limitado ao aspecto físico das cidades. Defende-se um planejamento “integrado”, que atue simultaneamente sobre os programas sociais, a Administração Pública e o desenvolvimento econômico. Esta orientação teve expressão destacada durante as décadas de 60 e 70, quando se elaboraram, com apoio do governo federal, os “Planos de Desenvolvimento Local Integrado”. Os PDLIs abordavam todo o governo municipal, que era dividido nos setores físico-territorial, social, econômico e administrativo. 3 Mais recentemente, voltou-se a enfatizar a dimensão econômica do planejamento por meio dos “planos estratégicos”, que se preocupam com a geração de empregos e a inserção competitiva da economia local no mercado internacional. 4 O urbanismo tradicional tem se aproximado do movimento ambientalista, que vê na regulação estatal a principal forma de proteção dos recursos naturais e da qualidade de vida.

Num extremo oposto, outros entendem que é o excesso de regulação estatal que impede o mercado de funcionar adequadamente, ao estabelecer padrões elitistas de desenvolvimento urbano. A infindável burocracia necessária para o licenciamento de projetos de loteamento e de edificação e a exigência de alvarás de funcionamento para estabelecimentos não residenciais constituiria um sistema falido, dominado por políticos corruptos e funcionários ideologicamente preconceituosos. As restrições legais às possibilidades de expansão horizontal e verticalização estariam bloqueando as possibilidades que o mercado tem de produzir habitações e encarecendo o preço dos imóveis. 5 O resultado mais visível deste processo seria o surgimento de assentamentos informais, estabelecidos à margem da lei. A influência desta visão está crescendo, o que tem favorecido a introdução de mecanismos de flexibilização das normas urbanísticas e regularização de assentamentos informais. 6

Outra vertente de desregulamentação é a substituição dos loteamentos tradicionais por empreendimentos que permanecem sob gestão privada depois de concluídos. A gestão pode ser comunitária, como no caso dos condomínios horizontais, ou empresarial, como ocorre nos shopping centers. 7

Em oposição a estas últimas visões, encontra-se a adotada pelo movimento da reforma urbana, que critica tanto o funcionamento do mercado quanto o planejamento estatal. No que diz respeito ao primeiro aspecto, o diagnóstico é basicamente o mesmo do urbanismo tradicional. O mercado é visto como um mecanismo de segregação social e concentração de renda. O planejamento urbano é considerado, entretanto, não um corretor do mercado, mas um complemento deste. Fortemente influenciada pela teoria marxista do capitalismo monopolista de Estado, a visão da reforma urbana entende ser o planejamento estatal um instrumento de interesses dos capitalistas para a valorização das propriedades e a segregação da população pobre. 8

A legislação urbanística criaria áreas nobres, cujos preços excluiriam a população de baixa renda, levando-a a viver em cortiços, favelas e loteamentos irregulares. A moradia ilegal colocaria a população pobre em posição de vulnerabilidade, pois ela não teria direito a qualquer benefício, podendo inclusive vir a ser reprimida pelo Estado. A teoria do planejamento urbano seria antes uma ideologia tecnocrática do que uma ciência neutra. Sua função seria a de transformar em interesse geral os interesses dos capitalistas e impedir a participação democrática na gestão dos problemas urbanos. 9 O autoritarismo e a rigidez do planejamento urbano seriam os responsáveis por seu fracasso. O caminho para superar esta situação seria a organização dos moradores de baixa renda, a adoção de mecanismos participativos de gestão e a regularização dos assentamentos populares. Afirma-se que os planos só serão obedecidos na medida em que a população participe de sua elaboração. Defende-se a politização do planejamento, para que ele reflita a correlação de forças existente em cada cidade. Daí a definição do plano diretor como um “pacto territorial”. Em última instância, a solução para os problemas urbanos é identificada com o fortalecimento dos movimentos sociais e a eleição de políticos comprometidos com suas reivindicações. 10

Sem entrar no mérito de cada um dos diagnósticos supradescritos, a presente obra adota uma perspectiva diversa, que se fundamenta nos recentes desenvolvimentos do institucionalismo econômico. 11 A especificidade desta abordagem reside na valorização do ambiente institucional dentro do qual operam os agentes econômicos e políticos, como um componente decisivo para o funcionamento do sistema, uma vez que o comportamento dos agentes decorre da estrutura de incentivos criada pelas normas jurídicas.

Neste paradigma, originado na tradição de análise econômica dos custos de transação, 12 dos direitos de propriedade 13 e da escola da Public Choice, 14 a tendência para a maximização do interesse próprio é vista como princípio orientador do comportamento humano não apenas no mercado, mas também no sistema político. Recusa-se a dicotomia segundo a qual o mercado estaria a serviço de interesses privados, enquanto a atuação do Estado representaria o interesse público. Admite-se que haja uma relação permanente entre empresários, políticos e burocratas, cada um dos quais dotados de interesses próprios e influenciando os demais agentes.

Dados estes interesses, o funcionamento do sistema depende da maneira como as instituições os filtram e canalizam. Instituições distintas produzem, para uma mesma distribuição de interesses, resultados diferentes. Mais que isto, a própria conformação dos agentes é uma decorrência das instituições, uma vez que os indivíduos organizam-se sempre para tirar partido das oportunidades por elas criadas.

Em temos de teoria normativa, cabe apontar as instituições capazes de melhor harmonizar os interesses existentes na sociedade, criando um ambiente no qual os indivíduos, ao buscarem seus interesses próprios, promovam simultaneamente o interesse dos demais. Trata-se de uma visão análoga à adotada pelo constitucionalismo, com sua teoria de “freios e contrapesos” e pelo utilitarismo dos economistas clássicos.

Reconhecem-se as virtudes do mercado, assim como suas falhas, mas recusa-se a crença ingênua de que a intervenção estatal possa necessariamente levar à sua correção. Admite-se que há falhas de governo tão ou mais graves que as falhas de mercado. Nem por isto se enxerga a sociedade como uma selva na qual os mais fracos estariam condenados a obedecer aos mais fortes. O desafio é desenhar instituições que maximizem as potencialidades do mercado e do Estado, minimizando simultaneamente suas respectivas falhas. Esse desenho depende da estrutura de cada sociedade em particular, com suas instituições e sua distribuição de interesses, uma vez que as reformas institucionais são feitas segundo as regras e pelos agentes herdados do passado.

Nesse contexto, entende-se que as exortações ao planejamento, à sua flexibilização ou à participação popular são infrutíferas na ausência de instituições que lhes ofereçam suporte. O funcionamento das cidades depende de regras sobre assuntos diversos, como direito de propriedade, desapropriação, loteamento, zoneamento, sistema eleitoral, organização administrativa dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, regimento interno da Câmara Municipal, financiamento de campanhas eleitorais, endividamento público etc. Essas regras não são...

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8 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1212796893/introducao-direito-urbanistico-plano-diretor-e-direito-de-propriedade-ed-2014