Direito Urbanístico: Plano Diretor e Direito de Propriedade

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1. Análise econômica da política urbana

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Análise Econômica da Política Urbana

Sumário: 1. Direito e economia – 2. Urbanismo e política urbana – 3. O mercado imobiliário urbano – 4. A regulação urbanística do mercado imobiliário – 5. A importância do urbanismo – 6. O desafio do direito urbanístico.

Neste capítulo, faz-se uma análise econômica da política urbana, com o objetivo de oferecer parâmetros de avaliação e reforma das instituições que regulam a política urbana. A modelagem aqui realizada pode instrumentalizar não apenas a elaboração de propostas de legislação, mas também a hermenêutica dos textos legais em vigor.

1. Direito e economia

A utilização da economia como ferramenta decorre de seu realismo na análise do comportamento dos agentes, que oferece um valioso contraponto ao idealismo próprio das análises jurídicas tradicionais.

De fato, grande parte da atividade legislativa opera pela simples positivação de desejos, independentemente de uma análise mais profunda sobre os reais efeitos das regras sobre o comportamento das pessoas. Muitas vezes as obrigações assim criadas são contrárias ao interesse dos que as devem executar ou inviáveis tecnicamente. Não deve causar surpresa o fato de que muitas delas não sejam executadas ou produzam efeitos contrários aos pretendidos.

A despeito da ineficácia prática desse tipo de legislação, ela continua a ser produzida, em virtude de seu sucesso político. Em vez de instrumento de ordenação e de transformação da sociedade, a lei converte-se em símbolo representativo de ideias. A positivação de promessas de campanha oferece ao político a confortável posição de transferir a responsabilidade pelos problemas aos Poderes Executivo e Judiciário, que podem então ser acusados de “omissão” na aplicação das leis.

Tal situação constitui um desafio ao intérprete e ao aplicador do direito, que se deparam com leis vagas, contraditórias e irrealistas. Em lugar de fazer uma interpretação gramatical dos textos legais para em seguida constatar sua ineficácia, cumpre adotar uma hermenêutica teleológica, que ofereça soluções viáveis e eficazes para os problemas, respeitados os limites necessários à preservação da segurança jurídica.

Faz-se necessário, muitas vezes, respeitar a interpretação dada a uma norma de hierarquia superior pelo órgão incumbido de regulamentá-la ou aplicá-la. Em matéria constitucional, tal orientação deve estar particularmente presente, haja vista a ampla utilização de conceitos jurídicos indeterminados. 1 A interpretação constitucional, explícita ou implícita, adotada pelo legislador ordinário, deve ser aceita pelo intérprete, salvo se ela acarretar a violação clara de algum princípio estrutural.

A adoção deste tipo de hermenêutica exige do jurista a utilização de métodos desenvolvidos por outras disciplinas científicas, que se propõem a explicar e prever o comportamento dos indivíduos e a oferecer diretrizes para influenciá-lo. A economia apresenta-se como um instrumento indispensável ao jurista, na medida em que estuda os diversos efeitos das instituições sobre os agentes econômicos, estejam eles operando dentro ou fora do mercado. A economia permite ainda identificar os trade-offs 2 existentes entre os diversos objetivos políticos, deixando transparentes os custos e benefícios das alternativas institucionais disponíveis.

No plano normativo, a economia oferece importantes elementos para a escolha de modelos institucionais. O conceito de eficiência apresenta-se aqui como critério neutro de normatividade, na medida em que seja entendido como critério de escolha de arranjos institucionais que permitam atingir os objetivos públicos e conciliar os interesses privados ao menor custo possível. A neutralidade apontada decorre do fato de que a economia não trata diretamente desses interesses e objetivos, mas apenas da melhor maneira de harmonizá-los.

De outro lado, a compreensão do fenômeno jurídico mostra-se cada vez mais relevante para a economia. Têm crescido extraordinariamente os estudos econômicos sobre as instituições. Considera-se que os agentes econômicos atuam em função de incentivos que, por sua vez, decorrem de normas jurídicas formais e informais. 3 O desenvolvimento econômico depende da constituição de relações de confiança entre os agentes econômicos, que só pode ser criada por instituições adequadas. 4

As pessoas agem conforme as expectativas que tenham com relação ao comportamento alheio. Nem sempre essas expectativas correspondem ao que cada agente promete realizar. A simples palavra tem valor apenas entre pessoas mutuamente conhecidas, que realizam uma série de transações ao longo do tempo. Em sociedades de massa, em que a maior parte das transações econômicas é realizada entre desconhecidos, só o direito estatal é capaz de induzir as pessoas a acreditarem nas promessas feitas pelas outras. Daí por que é necessário que o Estado regule e exija o cumprimento dos contratos. Onde não há segurança no cumprimento dos contratos, não há poupança, crédito e investimento, mas apenas autoprodução e vendas à vista. 5

É preciso, por outro lado, garantir que o próprio Estado não se aposse do patrimônio privado. Para isso, não basta a simples promessa dos governantes. Faz-se necessário que essa promessa seja dotada de credibilidade. Nesse ponto, adquirem importância as instituições que conformam o estado de direito. É preciso que o governo se submeta a regras que não possam ser mudadas arbitrariamente. Essas regras são o que os economistas chamam de “constituição econômica”. 6 Elas não estão necessariamente contidas na Constituição jurídica. São as regras que não podem ser alteradas pelos agentes econômicos, aí incluído o próprio governo. Uma boa “constituição econômica” permite à iniciativa privada investir com segurança, sem receio de ações oportunistas por parte dos governantes. 7

A busca das instituições adequadas para cada setor da economia constitui o campo do desenho institucional. Trata-se de identificar as regras jurídicas aptas a criar os incentivos econômicos capazes de induzir as pessoas a se comportarem segundo objetivos previamente definidos. O método ora apresentado, embora possa à primeira vista parecer apropriado unicamente à atividade legiferante, pode ser também de grande utilidade na interpretação de textos normativos e na decisão de casos particulares. O aplicador da lei dispõe sempre de algum grau de liberdade e precisa de critérios que o orientem em sua atividade. Além disso, praticamente não há legiferação que não pressuponha em alguma medida a interpretação de normas superiores, ainda que sejam as contidas na Constituição. 8 Se toda criação de norma pressupõe interpretação, a recíproca é verdadeira: toda interpretação pressupõe criação. Daí a inevitável aproximação entre ambas as atividades e seus respectivos métodos. 9

2. Urbanismo e política urbana

Em resposta aos problemas urbanos, desenvolveram-se diversas políticas públicas, que envolvem desde a provisão direta de bens coletivos, serviços públicos e infraestrutura até a regulamentação minuciosa da construção civil e da utilização das edificações urbanas.

A política urbana é o setor da atuação do Estado que trata da ordenação do território das cidades, mediante alocação do recurso “espaço” entre os diversos usos que o disputam. O urbanismo é uma técnica destinada a ordenar a ocupação do território das cidades, a fim de que elas possam abrigar todas as atividades necessárias à sociedade, mas sem que umas interfiram negativamente sobre outras. 10 A política urbana constitui um conjunto de ações que pode ser descrito e compreendido, enquanto o urbanismo apresenta-se como um conjunto de técnicas, que podem ou não ser empregadas na prática. Não há, portanto, uma coincidência entre os conceitos. A política urbana justifica-se enquanto instrumento do urbanismo, mas pode contrariar, na prática, seus mais elementares princípios. A expressão “política urbana” supõe, portanto, um conceito descritivo, enquanto o termo “urbanismo” define um conceito normativo. 11

Os dois grandes campos de atuação da política urbana são a localização dos equipamentos públicos e a regulamentação da construção civil.

No primeiro caso, incluem-se tanto as edificações necessárias aos serviços públicos – como hospitais, praças e escolas – quanto as redes de infraestrutura utilizadas para o abastecimento de água, esgotamento sanitário, energia elétrica, telecomunicações e sistema viário. 12

Não é função da política urbana, entretanto, definir os elementos de cada uma das políticas setoriais que farão uso dos equipamentos públicos. 13 A necessidade de escolas, hospitais, delegacias de polícia e estações de tratamento de esgoto decorre da estruturação das políticas de educação, saúde, segurança e saneamento. A demanda por cada um destes equipamentos pode ser alterada por mudanças em cada política setorial. O ensino a distância pode reduzir a necessidade de escolas. O mesmo se pode dizer do atendimento domiciliar, com relação aos hospitais, e assim por diante. Estas decisões competem a cada uma das políticas setoriais, que deverão levar em consideração a disponibilidade ou escassez de equipamentos.

A política urbana toma as demandas por espaço como dadas e procura harmonizá-las. Caso isso não seja possível, faz-se uma opção por uma delas, mas todos os interesses devem ser necessariamente ponderados, ou seja, levados em consideração.

Seria desejável conjugar em uma única política a alocação de espaço com as opções setoriais que determinam sua demanda, mas esta tarefa exigiria uma metodologia sofisticada e ainda inexistente, que considerasse simultaneamente as inúmeras variáveis envolvidas em cada política setorial.

O objeto da política urbana é, portanto, mais restrito, limitando-se à localização dos equipamentos necessários às demais políticas. 14 Ela assemelha-se à política financeira, que se limita a alocar os recursos orçamentários entre as demandas formuladas pelas políticas setoriais, sem discutir o mérito de cada demanda. Enquanto na política urbana o recurso alocado é o espaço, 15 na política financeira, é o dinheiro.

A coordenação territorial das atividades estatais seria insuficiente na ausência de um controle das atividades privadas. As redes de infraestrutura e os serviços existentes em cada região são projetados para serem utilizados de determinada maneira por uma certa quantidade de pessoas. A regulação da construção civil abrange duas dimensões: a distribuição territorial das atividades, visando a reduzir efeitos …

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jusbrasil.com.br
11 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1212796894/1-analise-economica-da-politica-urbana-direito-urbanistico-plano-diretor-e-direito-de-propriedade