Direito Urbanístico: Plano Diretor e Direito de Propriedade - Ed. 2014

1. Análise econômica da política urbana

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Análise Econômica da Política Urbana

Sumário: 1. Direito e economia – 2. Urbanismo e política urbana – 3. O mercado imobiliário urbano – 4. A regulação urbanística do mercado imobiliário – 5. A importância do urbanismo – 6. O desafio do direito urbanístico.

Neste capítulo, faz-se uma análise econômica da política urbana, com o objetivo de oferecer parâmetros de avaliação e reforma das instituições que regulam a política urbana. A modelagem aqui realizada pode instrumentalizar não apenas a elaboração de propostas de legislação, mas também a hermenêutica dos textos legais em vigor.

1. Direito e economia

A utilização da economia como ferramenta decorre de seu realismo na análise do comportamento dos agentes, que oferece um valioso contraponto ao idealismo próprio das análises jurídicas tradicionais.

De fato, grande parte da atividade legislativa opera pela simples positivação de desejos, independentemente de uma análise mais profunda sobre os reais efeitos das regras sobre o comportamento das pessoas. Muitas vezes as obrigações assim criadas são contrárias ao interesse dos que as devem executar ou inviáveis tecnicamente. Não deve causar surpresa o fato de que muitas delas não sejam executadas ou produzam efeitos contrários aos pretendidos.

A despeito da ineficácia prática desse tipo de legislação, ela continua a ser produzida, em virtude de seu sucesso político. Em vez de instrumento de ordenação e de transformação da sociedade, a lei converte-se em símbolo representativo de ideias. A positivação de promessas de campanha oferece ao político a confortável posição de transferir a responsabilidade pelos problemas aos Poderes Executivo e Judiciário, que podem então ser acusados de “omissão” na aplicação das leis.

Tal situação constitui um desafio ao intérprete e ao aplicador do direito, que se deparam com leis vagas, contraditórias e irrealistas. Em lugar de fazer uma interpretação gramatical dos textos legais para em seguida constatar sua ineficácia, cumpre adotar uma hermenêutica teleológica, que ofereça soluções viáveis e eficazes para os problemas, respeitados os limites necessários à preservação da segurança jurídica.

Faz-se necessário, muitas vezes, respeitar a interpretação dada a uma norma de hierarquia superior pelo órgão incumbido de regulamentá-la ou aplicá-la. Em matéria constitucional, tal orientação deve estar particularmente presente, haja vista a ampla utilização de conceitos jurídicos indeterminados. 1 A interpretação constitucional, explícita ou implícita, adotada pelo legislador ordinário, deve ser aceita pelo intérprete, salvo se ela acarretar a violação clara de algum princípio estrutural.

A adoção deste tipo de hermenêutica exige do jurista a utilização de métodos desenvolvidos por outras disciplinas científicas, que se propõem a explicar e prever o comportamento dos indivíduos e a oferecer diretrizes para influenciá-lo. A economia apresenta-se como um instrumento indispensável ao jurista, na medida em que estuda os diversos efeitos das instituições sobre os agentes econômicos, estejam eles operando dentro ou fora do mercado. A economia permite ainda identificar os trade-offs 2 existentes entre os diversos objetivos políticos, deixando transparentes os custos e benefícios das alternativas institucionais disponíveis.

No plano normativo, a economia oferece importantes elementos para a escolha de modelos institucionais. O conceito de eficiência apresenta-se aqui como critério neutro de normatividade, na medida em que seja entendido como critério de escolha de arranjos institucionais que permitam atingir os objetivos públicos e conciliar os interesses privados ao menor custo possível. A neutralidade apontada decorre do fato de que a economia não trata diretamente desses interesses e objetivos, mas apenas da melhor maneira de harmonizá-los.

De outro lado, a compreensão do fenômeno jurídico mostra-se cada vez mais relevante para a economia. Têm crescido extraordinariamente os estudos econômicos sobre as instituições. Considera-se que os agentes econômicos atuam em função de incentivos que, por sua vez, decorrem de normas jurídicas formais e informais. 3 O desenvolvimento econômico depende da constituição de relações de confiança entre os agentes econômicos, que só pode ser criada por instituições adequadas. 4

As pessoas agem conforme as expectativas que tenham com relação ao comportamento alheio. Nem sempre essas expectativas correspondem ao que cada agente promete realizar. A simples palavra tem valor apenas entre pessoas mutuamente conhecidas, que realizam uma série de transações ao longo do tempo. Em sociedades de massa, em que a maior parte das transações econômicas é realizada entre desconhecidos, só o direito estatal é capaz de induzir as pessoas a acreditarem nas promessas feitas pelas outras. Daí por que é necessário que o Estado regule e exija o cumprimento dos contratos. Onde não há segurança no cumprimento dos contratos, não há poupança, crédito e investimento, mas apenas autoprodução e vendas à vista. 5

É preciso, por outro lado, garantir que o próprio Estado não se aposse do patrimônio privado. Para isso, não basta a simples promessa dos governantes. Faz-se necessário que essa promessa seja dotada de credibilidade. Nesse ponto, adquirem importância as instituições que conformam o estado de direito. É preciso que o governo se submeta a regras que não possam ser mudadas arbitrariamente. Essas regras são o que os economistas chamam de “constituição econômica”. 6 Elas não estão necessariamente contidas na Constituição jurídica. São as regras que não podem ser alteradas pelos agentes econômicos, aí incluído o próprio governo. Uma boa “constituição econômica” permite à iniciativa privada investir com segurança, sem receio de ações oportunistas por parte dos governantes. 7

A busca das instituições adequadas para cada setor da economia constitui o campo do desenho institucional. Trata-se de identificar as regras jurídicas aptas a criar os incentivos econômicos capazes de induzir as pessoas a se comportarem segundo objetivos previamente definidos. O método ora apresentado, embora possa à primeira vista parecer apropriado unicamente à atividade legiferante, pode ser também de grande utilidade na interpretação de textos normativos e na decisão de casos particulares. O aplicador da lei dispõe sempre de algum grau de liberdade e precisa de critérios que o orientem em sua atividade. Além disso, praticamente não há legiferação que não pressuponha em alguma medida a interpretação de normas superiores, ainda que sejam as contidas na Constituição. 8 Se toda criação de norma pressupõe interpretação, a recíproca é verdadeira: toda interpretação pressupõe criação. Daí a inevitável aproximação entre ambas as atividades e seus respectivos métodos. 9

2. Urbanismo e política urbana

Em resposta aos problemas urbanos, desenvolveram-se diversas políticas públicas, que envolvem desde a provisão direta de bens coletivos, serviços públicos e infraestrutura até a regulamentação minuciosa da construção civil e da utilização das edificações urbanas.

A política urbana é o setor da atuação do Estado que trata da ordenação do território das cidades, mediante alocação do recurso “espaço” entre os diversos usos que o disputam. O urbanismo é uma técnica destinada a ordenar a ocupação do território das cidades, a fim de que elas possam abrigar todas as atividades necessárias à sociedade, mas sem que umas interfiram negativamente sobre outras. 10 A política urbana constitui um conjunto de ações que pode ser descrito e compreendido, enquanto o urbanismo apresenta-se como um conjunto de técnicas, que podem ou não ser empregadas na prática. Não há, portanto, uma coincidência entre os conceitos. A política urbana justifica-se enquanto instrumento do urbanismo, mas pode contrariar, na prática, seus mais elementares princípios. A expressão “política urbana” supõe, portanto, um conceito descritivo, enquanto o termo “urbanismo” define um conceito normativo. 11

Os dois grandes campos de atuação da política urbana são a localização dos equipamentos públicos e a regulamentação da construção civil.

No primeiro caso, incluem-se tanto as edificações necessárias aos serviços públicos – como hospitais, praças e escolas – quanto as redes de infraestrutura utilizadas para o abastecimento de água, esgotamento sanitário, energia elétrica, telecomunicações e sistema viário. 12

Não é função da política urbana, entretanto, definir os elementos de cada uma das políticas setoriais que farão uso dos equipamentos públicos. 13 A necessidade de escolas, hospitais, delegacias de polícia e estações de tratamento de esgoto decorre da estruturação das políticas de educação, saúde, segurança e saneamento. A demanda por cada um destes equipamentos pode ser alterada por mudanças em cada política setorial. O ensino a distância pode reduzir a necessidade de escolas. O mesmo se pode dizer do atendimento domiciliar, com relação aos hospitais, e assim por diante. Estas decisões competem a cada uma das políticas setoriais, que deverão levar em consideração a disponibilidade ou escassez de equipamentos.

A política urbana toma as demandas por espaço como dadas e procura harmonizá-las. Caso isso não seja possível, faz-se uma opção por uma delas, mas todos os interesses devem ser necessariamente ponderados, ou seja, levados em consideração.

Seria desejável conjugar em uma única política a alocação de espaço com as opções setoriais que determinam sua demanda, mas esta tarefa exigiria uma metodologia sofisticada e ainda inexistente, que considerasse simultaneamente as inúmeras variáveis envolvidas em cada política setorial.

O objeto da política urbana é, portanto, mais restrito, limitando-se à localização dos equipamentos necessários às demais políticas. 14 Ela assemelha-se à política financeira, que se limita a alocar os recursos orçamentários entre as demandas formuladas pelas políticas setoriais, sem discutir o mérito de cada demanda. Enquanto na política urbana o recurso alocado é o espaço, 15 na política financeira, é o dinheiro.

A coordenação territorial das atividades estatais seria insuficiente na ausência de um controle das atividades privadas. As redes de infraestrutura e os serviços existentes em cada região são projetados para serem utilizados de determinada maneira por uma certa quantidade de pessoas. A regulação da construção civil abrange duas dimensões: a distribuição territorial das atividades, visando a reduzir efeitos negativos sobre a vizinhança e o controle das densidades, de modo a compatibilizar o uso do solo com a disponibilidade de infraestrutura. A política urbana distribui as atividades privadas no espaço, programando o uso a ser dado a cada porção do território. A ocupação do território é dirigida mediante o controle da urbanização, da construção e das atividades que se desenvolvem no interior das edificações.

Embora as atividades urbanas sejam complementares em termos agregados, há inúmeros incômodos associados à contiguidade de usos incompatíveis. A proximidade entre indústrias e mercado de trabalho é útil para ambas as partes, mas o uso industrial é altamente incômodo para residências situadas na sua vizinhança. Da mesma forma, as pessoas gostam de morar em uma cidade que ofereça opções de lazer, mas não gostam de ser vizinhas de bares, boates ou casas noturnas. Ter uma feira por perto é bom, desde que ela não ocorra na rua onde se mora. Assim sendo, uma das funções do urbanismo é a distribuição territorial de todas as atividades necessárias à cidade, de tal forma que elas não incomodem aos moradores.

Deve haver sempre um equilíbrio entre a infraestrutura disponível e o uso do solo permitido. Ruas mais largas comportam edifícios mais altos. Já o tráfego gerado por casas térreas poderá fluir satisfatoriamente em ruas mais estreitas. Entretanto, a substituição posterior das casas por prédios mais altos poderá causar transtornos, uma vez que o sistema viário não fora projetado para aquela densidade. O caso contrário também não é desejável. Usos de baixa densidade em áreas dotadas de muita infraestrutura representam uma subutilização do investimento público e encarecem os custos de urbanização.

Em uma sociedade democrática, é muito difícil controlar diretamente a densidade demográfica de cada região. O direito de ir e vir é assegurado constitucionalmente e não pode ser suprimido por controles internos do deslocamento da população. O urbanismo procura controlar a densidade demográfica de cada região da cidade por meio do controle das edificações que nela poderão ser construídas. Isto se faz pelo estabelecimento de índices urbanísticos 16 relativos às características básicas das obras de urbanização e edificação, como áreas mínimas e máximas de lotes, largura de ruas, recuos frontais, laterais e de fundos, coeficientes de aproveitamento, gabaritos, taxas de ocupação, alinhamento e nivelamento. Os índices urbanísticos servem também para impedir que as edificações interfiram negativamente umas com as outras. Os recuos, por exemplo, visam a assegurar que cada edificação tenha acesso à iluminação, à aeração e à paisagem.

Além destes aspectos funcionais, o urbanismo apresenta também um componente estético. Assim como a arquitetura com relação à edificação, o urbanismo tem que propiciar simultaneamente conforto ao usuário e beleza ao transeunte. A coordenação entre diversos projetos arquitetônicos pode propiciar um efeito de harmonia, criando uma paisagem agradável.

O urbanista dispõe de um repertório de técnicas consagradas, que podem ser combinadas criativamente. A hierarquização do sistema viário consiste na organização das ruas de tal modo que os deslocamentos de grande distância se façam em vias largas e ininterruptas, reservando-se as vias mais estreitas para o tráfego local. A unidade de vizinhança consiste na segregação do tráfego de veículos, a fim de que os usos institucionais e o comércio local possam ser acessados a pé a partir da residência. A segregação de usos consiste na delimitação de zonas específicas para abrigar atividades incômodas aos vizinhos etc. 17 O alinhamento fixa o traçado do sistema viário e estabelece a linha divisória entre o terreno de propriedade particular e o logradouro público. 18

Para compreender o ambiente em que se desenvolve a política urbana, é preciso estudar as características específicas do mercado imobiliário e suas técnicas de regulação. A fundamentação do urbanismo decorre simultaneamente da existência de falhas neste mercado e de técnicas capazes de corrigi-las. Entretanto, nem o mercado nem a técnica atuam em um vazio institucional. A eficiência do mercado depende das regras que o organizam. Da mesma forma, a aplicação das técnicas urbanísticas variará conforme as regras que organizam o sistema político.

3. O mercado imobiliário urbano

A concentração de atividades em cidades constitui um fenômeno espontâneo, que decorre das chamadas economias de aglomeração. A proximidade de atividades complementares permite ampliar a divisão do trabalho, aumentando a especialização das unidades econômicas e a produtividade geral da economia. Maiores densidades demográficas permitem uma redução dos custos unitários de bens e serviços, públicos e privados. 19 A proximidade entre produtores e consumidores reduz os custos de transporte e permite a formação de economias de escala. A partir de certo ponto, entretanto, o crescimento das cidades passa a apresentar deseconomias de aglomeração, ou seja, problemas decorrentes da densidade demográfica excessiva.

O mercado permite que a sociedade faça uso do conhecimento disperso existente na mente de cada pessoa, uma vez que são as unidades econômicas que, voluntariamente, decidem o que, como e quanto devem produzir, comprar ou vender, à luz dos custos e das preferências que só elas conhecem. Esse conhecimento não pode ser adquirido por nenhuma autoridade central, uma vez que é um conhecimento de particularidades, e não de totalidades. 20 O sistema de preços carrega consigo uma informação preciosa sobre a escassez de cada produto à luz das preferências manifestadas pelos consumidores. 21

O funcionamento perfeito dessa extraordinária capacidade autorregulatória do mercado depende da presença de uma série de condições que raramente se verificam plenamente na realidade. A ausência destas condições acarreta desvios – denominados genericamente falhas de mercado – cuja correção é a principal justificativa econômica para a atuação estatal. Dentre as falhas conhecidas, têm impacto maior para a política urbana: os bens coletivos, os monopólios naturais, as externalidades e a assimetria de informações.

O mercado imobiliário urbano é um dos mais imperfeitos de que se tem notícia. Bens coletivos, externalidades e monopólios naturais são tão frequentes que parecem ser a regra. Apesar disso, as casas, os lotes e os apartamentos são bens privados para cuja alocação o mercado ainda é bastante eficiente, refletindo em grande medida as preferências dos consumidores.

Bens coletivos são aqueles cuja fruição é sempre aberta ao conjunto dos indivíduos. 22 Seus proprietários não conseguem excluir os não proprietários de seus benefícios. Exemplos urbanos de bens coletivos seriam as praças e ruas, classificadas pelo direito administrativo como bens de uso comum do povo. Os bens coletivos constituem uma falha de mercado porque não conseguem impedir a figura do caroneiro (free-rider), que é o indivíduo que se beneficia do bem, mas não contribui para financiá-lo. 23 Não há incentivo econômico para sua produção, já que a maioria das pessoas não pagará por um bem que poderá ser obtido de graça. Isto não significa que não haja demanda pelos bens coletivos. Eles são apreciados e desejados pelos indivíduos, tanto quanto os bens privados. O problema é que essa demanda não se traduz na estrutura de preços do mercado. Não tem, portanto, como saber as características e quantidades de bens coletivos que deveriam ser produzidos e o quanto cada pessoa estaria disposta a pagar por eles. Em consequência, há uma subprodução destes bens quando o mercado atua espontaneamente. 24 Só serão produzidos os bens que beneficiem muito aos seus produtores, a ponto de que compense para eles investir recursos em atividades que beneficiarão igualmente a outros agentes econômicos. Nesta situação, ocorre uma “exploração dos grandes pelos pequenos”. 25

A provisão de instituições eficientes pode ser considerada um bem coletivo, uma vez que beneficia a todos os agentes econômicos. O próprio funcionamento do mercado depende da existência de um Estado eficiente, que garanta os direitos de propriedade e faça cumprir os contratos. 26 Daí a dificuldade inerente à promoção de reformas institucionais. 27

Os bens coletivos podem ser puros ou impuros. Os primeiros beneficiam a um número indefinido de pessoas e sua fruição por alguns não impede a fruição dos demais. 28 Pode-se citar como exemplo a segurança pública, a defesa nacional e a provisão de informações. Já os bens coletivos impuros comportam um número finito de beneficiários ainda que, enquanto não seja esgotada sua capacidade, eles se comportem como bens coletivos puros. Exemplo seriam o uso do sistema viário pelos automóveis, a utilização dos recursos naturais renováveis, a caça e a pesca, que apresentam congestionamento ou escassez, uma vez atingidos níveis de saturação. 29

Quase todos os serviços públicos concentram-se nas cidades, exigindo uma alocação de espaços específicos para praças, ruas, escolas, hospitais, cemitérios, rodoviárias, aeroportos etc. Muitos destes são bens coletivos cujo fornecimento pelo mercado ficaria aquém do necessário. Um exemplo deste tipo de situação são os assentamentos informais, onde praticamente não há espaços reservados para uso coletivo. De outro lado, no caso dos bens coletivos impuros, uma vez produzidos, eles ficam sujeitos aos fenômenos de saturação e congestionamento, como o tráfego em horário de rush e a utilização de redes de infraestrutura. 30

Monopólios naturais são atividades que não podem ser desenvolvidas simultaneamente por mais de um agente econômico em um mesmo território. Esta restrição pode decorrer de fatores tecnológicos ou econômicos. Na primeira hipótese, a impossibilidade de competição é total, como é o caso das redes de infraestrutura de abastecimento de água, coleta de esgoto e fornecimento de energia elétrica. Na segunda, a competição é tecnicamente possível, mas os custos para um segundo fornecedor são proibitivos. Esta situação decorre de uma estrutura de custos que exige grandes investimentos iniciais para o início da produção (sunk costs), apresentando custos marginais insignificantes. É o caso das usinas geradoras de energia elétrica, cujo custo é praticamente o mesmo, quer sejam produzidos poucos quilowatts, quer seja esgotada a capacidade do potencial hidrelétrico. Os monopólios naturais podem ser supridos pelo mercado, mas apenas em estrutura de monopólio. A ausência de competição retira poder do consumidor e dificulta o desenvolvimento tecnológico, uma vez que há uma tendência para a acomodação do produtor. 31

A alta densidade demográfica das cidades torna inviáveis algumas soluções tecnológicas satisfatórias no meio rural, como poços artesianos e fossas sépticas. Nas cidades, o relacionamento de cada edificação com o meio ambiente se dá por meio de redes de infraestrutura, pelas quais circulam fluxos de água, esgoto, energia elétrica e comunicações. Em decorrência de restrições tecnológicas, estas redes apresentam-se como monopólios naturais.

Externalidades são situações em que a atividade de uma unidade econômica prejudica ou beneficia outras unidades. No primeiro caso, a externalidade é negativa. No segundo, positiva. As externalidades negativas apresentam uma distribuição dos custos da atividade econômica para unidades que dela não se beneficiam. As positivas acarretam o contrário: unidades econômicas aproveitam-se de uma atividade para cuja produção elas não contribuem. O funcionamento livre do mercado leva a uma produção excessiva de bens que apresentam externalidade negativa e a uma produção insuficiente de bens que apresentam externalidade positiva. 32

As externalidades negativas e positivas podem ser exemplificadas respectivamente pela poluição ambiental e pela valorização imobiliária decorrente de obras públicas. As atividades poluidoras acarretam um custo para a sociedade, representado pelos gastos em saúde e em recuperação ambiental. São custos gerados pela atividade poluidora, mas que não se refletem no preço do produto final ou nos cálculos da unidade produtora. As obras públicas podem ser fruídas por todos, mas beneficiam principalmente os proprietários de imóveis localizados nas suas proximidades. Este benefício incorpora-se ao preço dos imóveis, mas é financiado pelo conjunto dos cidadãos.

A alta densidade encontrada nas cidades também é responsável pelas inúmeras externalidades nelas presentes. São muitas as atividades que produzem ruídos, odores, tráfego, poluição do ar ou das águas, erosão etc. Além disso, a presença de uma edificação pode retirar a insolação, a vista, o acesso ou a aeração de outra. Ao mesmo tempo, as obras públicas e privadas valorizam os imóveis vizinhos, sem que sejam deles cobradas. Assim, os proprietários de imóveis em áreas deterioradas não têm incentivos para neles investir, uma vez que este investimento beneficiará principalmente os vizinhos, sem que haja qualquer garantia de que eles investirão igualmente em seus imóveis. 33 Muitas vezes, as obras públicas também prejudicam uma parte dos moradores, seja pela demora na indenização dos desapropriados, seja pela desvalorização dos imóveis lindeiros.

Para que o mercado funcione bem, é preciso que as qualidades dos produtos sejam conhecidas pelo consumidor. Em muitas situações, entretanto, este não tem como saber se o produto corresponde à expectativa criada pelo vendedor. A assimetria de informações verifica-se quando uma das partes de uma transação dispõe de informações inacessíveis à outra parte.

Trata-se de fenômeno muito amplo, que ocorre tanto no mercado quanto dentro de organizações. O dirigente de uma empresa não sabe se seus funcionários estão se esforçando ou se estão ociosos. Uma agência reguladora não conhece os custos da atividade econômica regulada. Um cliente não sabe se o trabalho do profissional que contratou é satisfatório ou não. Os políticos não sabem se as soluções propostas pelos técnicos são efetivamente as melhores. O morador não sabe se o imóvel onde vive é alagável ou se está sujeito a desabamento.

A impossibilidade de avaliação pelo morador comum da qualidade e dos riscos envolvidos na alteração do meio ambiente, mediante urbanização e edificação, evidencia uma forte assimetria de informações com relação aos produtores do espaço urbano. Esta assimetria de informações verifica-se tanto na ocupação de uma edificação por seus moradores quanto nos efeitos das obras públicas e privadas sobre os vizinhos e demais moradores. Riscos para a segurança, como as possibilidades de desmoronamento e alagamento e para a saúde – como doenças decorrentes de gases tóxicos emitidos por fábricas e automóveis – só são avaliáveis por especialistas nas respectivas áreas. O mesmo se pode dizer dos efeitos das diversas intervenções urbanísticas sobre a qualidade de vida dos moradores.

O resultado de uma urbanização conduzida apenas pelo mercado pode ser encontrado no início da revolução industrial, quando ainda não havia respostas para o rápido afluxo de pessoas em direção às cidades. Escassez de água potável, esgotos a céu aberto, ausência de áreas verdes, despejo de lixo sobre as vias públicas, edificações insalubres, mal iluminadas e sem privacidade, promiscuidade entre residências e indústrias poluentes, um conjunto de incômodos, enfim, que não difere muito do encontrado nas favelas e nos cortiços brasileiros da atualidade.

4. A regulação urbanística do mercado imobiliário

A participação do Estado na economia muitas vezes não atinge os objetivos a que se propõe, contribuindo, pelo contrário, para distorcer o sistema de mercado. A escola teórica da public choice (escolha pública) denomina de “falhas de governo” os desvios mais comuns na atuação estatal. 34

O maior problema verificado na atuação do Estado reside na inexistência de um sistema de preços que permita conhecer adequadamente a demanda por seus serviços. Eles são financiados por contribuições compulsórias e beneficiam pessoas cuja preferência não pode ser aferida. Não há um parâmetro objetivo para determinar a qualidade e a quantidade dos bens a serem produzidos.

No mercado, os preços sinalizam, para o produtor, os desejos do consumidor, e, para o consumidor, o custo dos diversos produtos. 35 Cada consumidor pode escolher os produtos que correspondam à sua preferência em termos da correlação entre preço e qualidade. Nas cidades, entretanto, a ausência de preços impede que os investimentos públicos sejam direcionados para a produção de bens que de fato correspondam à vontade dos moradores. Neste sentido, a cidade pode ser caracterizada como um sistema de preços distorcidos. 36

Como os serviços são gratuitos ou subsidiados, a demanda é excessiva e desconhece seus custos reais, que são financiados, indistintamente, por usuários e não usuários, por meio dos impostos ou subsídios cruzados. A demanda excessiva provoca, por sua vez, um investimento excessivo na provisão dos bens e serviços de consumo coletivo, uma vez que os custos não são pagos pelos usuários. 37 A expansão urbana é estimulada pela fixação de tarifas de serviços públicos homogêneas, enquanto o custo real de sua provisão varia conforme as características do terreno e a densidade de ocupação. 38 Os impostos cobrados dos motoristas são os mesmos, independentemente do trajeto e do horário escolhidos. Na ausência de preços, o racionamento do bem escasso acaba sendo feito pelo tempo e pela qualidade de vida, ou seja, o morador “paga” pelo uso do sistema viário não por meio de dinheiro, mas em horas perdidas e desgaste psicológico decorrentes de congestionamentos.

A alocação de recursos públicos é feita pelo sistema político, que apresenta dois traços distintivos em comparação com o mercado. Em primeiro lugar, o eleitor não escolhe um produto de cada vez, mas “compra” pelo voto um pacote de produtos, correspondente ao conjunto de ações que serão realizadas pelo governo. Em segundo lugar, o eleitor tem sua margem de escolha reduzida a uns poucos candidatos, tendo que optar, portanto, entre um pequeno número de pacotes de produtos. 39

Isso leva à escolha de soluções homogêneas, que não correspondem aos interesses nem dos estratos mais ricos, nem dos mais pobres da população. É possível supor, por exemplo, que o segmento mais rico da população preferiria pagar mais em tributos para ter ruas menos congestionadas e que o segmento mais pobre preferiria pagar menos e abrir mão do uso do automóvel privado em benefício do transporte coletivo. Entretanto, a opção seguida é a do uso do automóvel privado em ruas congestionadas, o que corresponde possivelmente à preferência da classe média, que dispõe de recursos para adquirir um automóvel, mas não quer financiar obras de ampliação do sistema viário. Em um mercado normal, não haveria necessidade de impor uma solução única a toda a sociedade. Cada segmento optaria pela correlação entre conforto e preço que melhor lhe conviesse. O mesmo raciocínio aplica-se ao grau de pureza da água dos rios. A pureza da água necessária para a navegação é diferente da necessária para a natação, que é diferente da necessária para a pesca, e assim por diante. Entretanto, a inexistência de um sistema de preços obriga a que o Estado fixe um padrão único de pureza da água, cujos custos recairão indiscriminadamente sobre todos e que fatalmente será excessivo para alguns e insuficiente para outros.

Em resposta a essa homogeneização imposta, surge o fenômeno da fragmentação territorial. Os mais ricos buscam residir em Municípios que lhes garantam melhor qualidade de vida, ainda que a preço de maiores gastos em aluguel ou custo do terreno e impostos. A descentralização e a fragmentação do território oferecem uma alternativa ao consumidor de bens coletivos, pela qual ele, embora não possa comprar cada bem separadamente, pode “comprar” um pacote de bens que mais se aproximem de suas preferências. 40

A fragmentação não pode, entretanto, ser superior à abrangência territorial do bem público, pois isso acarretaria externalidades para as unidades territoriais vizinhas. Muitas das disfunções verificadas no funcionamento do mercado e do sistema político urbanos decorrem, portanto, de uma divisão inadequada de competências entre as unidades políticas, tanto em termos verticais quanto horizontais. 41 Uma adequada distribuição de competências entre unidades regionais e locais de governo, conjugada com uma divisão territorial adequada dos governos locais, visando a atribuir a provisão de cada bem público à unidade territorial que melhor corresponda à sua abrangência, seria uma das reformas institucionais mais importantes para a melhoria da qualidade de vida nas cidades. 42

Apesar de provocar ineficiências no mercado, a intervenção estatal beneficia segmentos específicos da sociedade. Por esse motivo, cria-se um “mercado de regulações”, em que há uma demanda por parte de grupos econômicos e uma oferta por parte de políticos e burocratas. 43

Os benefícios econômicos dos grupos favorecidos pelo Estado não decorrem de uma atividade produtiva, mas de mudanças institucionais que alteram o valor relativo dos bens e das atividades por eles controlados. Na medida em que a presença do Estado se amplia, torna-se também maior o esforço dos grupos para influenciá-lo. Com isso, desviam-se recursos econômicos que poderiam ser empregados produtivamente para atividades que visam a influenciar o Estado. 44 Essas atividades de lobby são denominadas na literatura econômica de rent seeking (caçadoras de renda). 45

A capacidade de influência de cada segmento é diretamente proporcional à intensidade dos seus interesses e inversamente proporcional ao seu tamanho. Grupos pequenos e que podem ser altamente prejudicados ou beneficiados por uma política pública tendem a ser mais influentes do que grupos grandes cujo benefício ou prejuízo seja pequeno. 46 Como resultado, verifica-se frequentemente a “captura” dos órgãos públicos pelos segmentos mais organizados, que muitas vezes deveriam ser por eles regulados e fiscalizados. Os órgãos públicos passam a favorecer esses segmentos, sob o pretexto de controlá-los. A regulação pode, por exemplo, servir como instrumento para restringir a competição, criando barreiras à entrada de novas empresas, mediante o estabelecimento de padrões excessivos de desempenho.

A influência dos grupos de pressão sobre o sistema político pode assumir diversas formas: 47 financiamento de campanhas, contratação de ex-funcionários, ações judiciais, promoção de seminários, além de métodos ilícitos como a corrupção. Sua atuação não deve ser vista, entretanto, de forma exclusivamente negativa. Eles aportam importantes informações aos centros de tomada de decisão e permitem que os órgãos públicos avaliem antecipadamente a reação de cada segmento às políticas que podem ser adotadas. 48 O importante é ter consciência da parcialidade de suas contribuições e da existência de interesses difusos na sociedade que não são adequadamente representados. 49

A influência excessiva dos segmentos que apresentam interesses concentrados pode explicar muitas intervenções do Estado nas cidades. Um exemplo são as frequentes alterações nas regras urbanísticas destinadas a ampliar as possibilidades de uso dos lotes. O imenso impacto do zoneamento sobre o valor das propriedades gera um forte incentivo no sentido da organização de proprietários e empreendedores para influenciar os políticos e burocratas locais. 50 Proprietários de sítios rurais querem transformá-los em lotes urbanos. Uma vez ocupados, o Poder Público será pressionado pela população a investir em infraestrutura e serviços. A provisão de infraestrutura a determinado terreno depende de sua conexão às redes de água, esgotos, energia elétrica, telecomunicações etc. Muitas vezes, para estender essas redes até uma área ocupada, é preciso atravessar outras áreas ainda não ocupadas, acarretando sua valorização. Os proprietários dessas terras têm incentivos para retê-las sem aproveitamento à espera de valorização futura. Com isso, os novos loteamentos só ocorrem a grande distância da mancha urbana, enquanto áreas já urbanizadas são mantidas ociosas, o que resulta em um padrão de urbanização rarefeito e de alto custo. 51

Nas regiões já urbanizadas, por sua vez, há uma pressão no sentido de intensificar as atividades nelas permitidas. 52 Ampliam-se os índices urbanísticos para permitir a construção de prédios onde antes só havia casas. Criam-se corredores comerciais onde só eram permitidas residências. Em consequência, a densidade supera as possibilidades da infraestrutura, exigindo do Poder Público novos investimentos para o seu reforço. 53

As decisões são comandadas pelos interesses de grupos de pressão, como loteadores, incorporadores, empreiteiros de obras públicas e proprietários de imóveis. 54 A população de baixa renda faz-se representar apenas por intermédio dos movimentos de moradores, que expressam reivindicações específicas. 55 Os segmentos desorganizados, que muitas vezes são exatamente aqueles em situação de maior carência, não são representados.

A soma dos interesses dos grupos de pressão não corresponde ao conjunto dos interesses existentes na sociedade. Os produtores do espaço urbano, ainda que não tenham interesses convergentes entre si, tendem a ser mais influentes que os consumidores da cidade, que não se encontram organizados. 56 O interesse difuso de moradores, pedestres e contribuintes raramente se manifesta. O mesmo se diga do interesse geral dos empresários por uma cidade eficiente e dinâmica.

Os políticos, por sua vez, dependem do apoio dos grupos de pressão para se elegerem. Isto faz com que procurem atender aos seus interesses, atuando explícita ou implicitamente como seus representantes. Este fato dá origem a outra distorção encontrada no sistema político, especialmente no Legislativo, que é a troca de votos (logrolling), pela qual medidas que atendem a interesses de um grupo de pressão são aprovadas em troca da aprovação de medidas que atendam a outro grupo. 57

A defasagem entre usuários e financiadores de um bem coletivo aumenta conforme o tamanho da unidade territorial responsável por sua provisão. Em qualquer unidade política, há uma coexistência de bens que beneficiam toda a população com bens de interesse mais restrito. A maioria dos bens coletivos beneficia diretamente um conjunto limitado de moradores, ainda que possa indiretamente beneficiar um número muito maior. A demanda por esses bens será expressa no sistema político por meio de reivindicações formuladas por políticos ou lideranças locais, que terão de sensibilizar aos representantes de outros bairros. Esta mesma situação repete-se com relação aos demais usuários de bens ou serviços específicos. O resultado deste cruzamento de interesses é a troca de votos entre os representantes de cada reivindicação particular. 58 Neste sentido, a troca de votos é uma forma de expressão das preferências dos consumidores por bens de uso coletivo. Ela conduz, entretanto, a uma provisão excessiva de bens, uma vez que os custos são distribuídos entre todos os contribuintes, inclusive os que não são usuários dos bens em questão.

Também os interesses difusos poderão ser defendidos pelos políticos, desde que suficientemente intensos. Apresenta-se nesta situação risco inverso ao da captura pelos grupos de pressão, qual seja o esmagamento...

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8 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1212796894/1-analise-economica-da-politica-urbana-direito-urbanistico-plano-diretor-e-direito-de-propriedade-ed-2014