Direito Urbanístico: Plano Diretor e Direito de Propriedade

Direito Urbanístico: Plano Diretor e Direito de Propriedade

2. Conteúdo do plano diretor

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2.

Conteúdo do Plano Diretor

Sumário: 1. Os planos pré-constitucionais – 2. O plano diretor na Constituinte – 3. O plano diretor na Constituição – 4. Modelos pós-constitucionais de plano diretor – 5. Planos diretores elaborados após o Estatuto da Cidade – 6. Legislação estadual – 7. Legislação federal: 7.1 Estatuto da Cidade; 7.2 Lei de Parcelamento do Solo Urbano; 7.3 Regularização Fundiária de Assentamentos Urbanos; 7.4 Recursos hídricos e saneamento básico; 7.5 Proteção da vegetação nativa; 7.6 Mobilidade e trânsito; 7.7 Proteção do patrimônio cultural; 7.8 Código Brasileiro de Aeronáutica – 8. Resolução do Conselho das Cidades – 9. Conclusão.

A Constituição de 1988 foi a primeira no Brasil e talvez seja uma das únicas no mundo a tratar diretamente da política urbana. O tema é objeto de um capítulo específico e de dispositivos relativos às competências dos entes federados. Embora os seus artigos sejam autoaplicáveis, eles podem ser regulamentados, o que ocorreu por meio de leis infraconstitucionais.

O plano diretor foi definido como o instrumento básico da política urbana. Entretanto, surgiram diversas interpretações sobre qual seria seu conteúdo e como operacionalizá-lo. Houve uma tendência a identificar o plano diretor previsto na Constituição com os documentos de mesma denominação que já eram elaborados antes dela. Essas práticas anteriores não apresentavam, entretanto, uma homogeneidade terminológica e conceitual. Em consequência, cada Município adotou um conceito próprio de plano diretor. De um modo geral, esses planos não têm tido grande influência sobre o quotidiano da política urbana, que continua sendo realizada sem planejamento.

Não fora pela inserção da expressão no texto constitucional, não haveria por que julgar correto ou incorreto o modelo adotado em cada Município. Não há uma “essência” de plano diretor a ser identificada e adotada. Cada Município sempre teve autonomia para adotar os instrumentos de planejamento que julgasse pertinentes e para denominá-los segundo sua conveniência. Entretanto, a partir de 1988, a definição um conceito nacional de plano diretor passou a ser condição para a interpretação da Constituição.

A rigor, por força do princípio da tipicidade dos planos urbanísticos, a legislação deveria fixar, com grau de detalhamento técnico, o conteúdo e a forma de apresentação de cada plano urbanístico. Isso eliminaria qualquer ambiguidade no entendimento do assunto, evitando que questões metodológicas contaminassem a discussão de mérito no momento da elaboração desses documentos. Ocorre que a legislação brasileira não apenas deixou de tipificar os planos urbanísticos em geral, mas foi extremamente tímida na normalização do plano diretor.

Esse quadro normativo exige um esforço hermenêutico de parte do intérprete, para o que nos reportaremos a um conjunto de elementos: os planos anteriores e posteriores à Constituição, as orientações oferecidas pelas principais entidades nacionais e a legislação infraconstitucional.

1. Os planos pré-constitucionais

A expressão “plano diretor” é utilizada no Brasil, ao lado de outras semelhantes, desde a década de 30. Assim, via de regra, cada cidade entendeu que a Constituição havia adotado o conceito por ela anteriormente praticado. Entretanto, o significado da expressão variou no tempo e no espaço. Em cada cidade e época, ela designou um documento de conteúdo distinto. O conhecimento dessa história anterior é fundamental para compreender como o texto constitucional foi interpretado logo após sua edição.

A história do urbanismo brasileiro no século XX pode ser dividida em três períodos, segundo os tipos de planos elaborados. 1

O primeiro período é o dos “planos de melhoria, embelezamento e extensão”, herdeiros do urbanismo renascentista e correspondentes ao movimento City Beautifull. Seu início se deu em 1875, com a decisão da Comissão de Melhoramentos da Cidade do Rio de Janeiro de elaborar um plano abrangente para a reforma da cidade. Nessa fase, os planos são exclusivamente físicos, concentrando-se na definição do sistema viário e dos grandes equipamentos públicos. São elaborados por engenheiros e arquitetos pertencentes aos próprios quadros do Município. Embora não tenham valor jurídico, os planos são efetivamente executados e correspondem a anúncios prévios de obras que serão realizadas. Ao mesmo tempo, sempre houve uma série de obras públicas que não se enquadravam nos planos existentes. Marcos significativos dessa época são os planos de Pereira Passos para o Rio de Janeiro e de Prestes Maia para São Paulo.

O segundo período é o do planejamento técnico e científico, que se inicia em 1930 e persiste até os dias atuais. O urbanismo anterior é acusado de “determinismo físico”, ou seja, de pretender mudar a sociedade por meio da disposição do espaço físico. Em lugar disso, o urbanismo passa a tratar de todos os aspectos da cidade, inclusive os econômicos, sociais e institucionais. Adota-se nessa fase a denominação “planos diretores”. Sua elaboração exige um diagnóstico científico dos problemas urbanos, com coleta e análise de dados atualizados e avaliação rigorosa de alternativas. O plano é preparado por empresas de consultoria interdisciplinares, que têm pouco contato com as agências governamentais encarregadas de sua aplicação. O primeiro plano deste tipo foi o de Agache para o Rio de Janeiro, elaborado em 1930. 2 Além de engenheiros e arquitetos, são integrados ao trabalho de planejamento economistas, sociólogos, geógrafos, juristas, administradores etc.

Este planejamento, denominado “integrado”, corresponde ao comprehensive planning norte-americano. O objeto do planejamento continua sendo o ordenamento territorial, não mais visto como um simples projeto arquitetônico, mas como o produto de um diagnóstico abrangente e interdisciplinar. Os “planos diretores” não eram diretamente operacionais. Pretendiam ser um momento preparatório da elaboração dos demais instrumentos urbanísticos, como as leis de zoneamento e de parcelamento. Ao contrário dos planos de “melhoria, embelezamento e extensão”, não continham projetos precisos de obras públicas, mas apenas orientações gerais para sua elaboração. 3

Uma compreensão precisa do conceito de plano diretor pode ser obtida por intermédio do “Edital para o Concurso Nacional do Plano Piloto da Nova Capital do Brasil”, 4 pelo qual foi definido o projeto urbanístico de Brasília. Embora o Edital tenha feito uso da expressão “plano-piloto”, trata-se do mesmo conceito então abrangido pela expressão “plano diretor”. 5 O Edital deixa claro que o plano-piloto circunscrevia-se ao âmbito das profissões de engenharia, arquitetura e urbanismo, embora devesse conter elementos relativos ao desenvolvimento econômico da região. Tratava-se de um projeto de caráter essencialmente físico-territorial, devendo abranger os elementos técnicos para a elaboração posterior de uma lei de uso do solo.

Em 1965, inicia-se um subperíodo dentro do segundo período, que é o dos “superplanos”. 6 Seu marco inicial é o plano de Doxiadis para o Rio de Janeiro. Em São Paulo, é elaborado o Plano Urbanístico Básico (PUB) de 1969. Durante a segunda metade da década de 60 e toda a década de 70, elaboraram-se “Planos de Desenvolvimento Local Integrado” (PDLIs), sob o patrocínio do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (Serfhau). Os PDLIs eram mais abrangentes que os planos diretores, pois faziam um diagnóstico completo da situação do Município, abrangendo dimensões administrativas, de políticas sociais e de desenvolvimento econômico, acompanhado de recomendações a serem posteriormente implementadas. 7 No aspecto urbanístico, a maioria não tinha operacionalidade direta, limitando-se a determinar a elaboração de um plano de desenvolvimento urbano para os Municípios que não o tivessem. 8

Esta etapa corresponde ao aprofundamento das tendências iniciadas em 1930. O plano não se limita aos assuntos de competência municipal, mas engloba todo e qualquer aspecto que influa sobre a cidade, seja ele de competência municipal, estadual ou federal. Ele também não se limita ao território do Município, mas trata de toda a região geográfica sob influência da cidade. Suas recomendações não se destinam a execução imediata. Dependem da elaboração e aprovação posterior de leis, projetos e programas executivos.

Os planos diretores de desenvolvimento integrado eram previstos nas Leis Orgânicas Municipais, que no regime da Constituição de 1969 eram leis estaduais (com exceção do Rio Grande do Sul). 9

No Estado de São Paulo, por exemplo, a Lei Orgânica estabelecia:

Art. 54. O Município iniciará o seu processo de planejamento elaborando o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, no qual considerará, em conjunto, os aspectos físicos, econômicos, sociais e administrativos. Parágrafo único. O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado deverá ser adequado aos recursos financeiros do Município e às suas exigências administrativas.

Disposições Transitórias. Art. 1.º Nenhum auxílio financeiro ou empréstimo será concedido pelo Estado ao Município que, até 31 de dezembro de 1971, não tiver seus programas de ação baseados em um Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, ainda que simples, mas orientado para um gradativo aperfeiçoamento, comprovando que o Município iniciou um processo de planejamento permanente”.

A Lei Orgânica de Alagoas detalhava mais o significado dos aspectos físico, econômico, administrativo e social: “Art. 106. O Município elaborará o seu Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, considerando em conjunto os aspectos físico, econômico, social e administrativo, nos seguintes termos: I – físico-territorial – com disposições sobre o sistema viário, urbano e rural, o zoneamento urbano, o loteamento urbano ou para fins urbanos, a edificação e os serviços públicos locais; II – econômico – com disposições sobre o desenvolvimento, enfatizando a assistência aos setores econômicos mais significativos na renda do Município; III – administrativo – com normas de organização institucional que possibilitem o permanente planejamento das atividades municipais e a sua integração nos planos estaduais e nacional; IV – social – com normas destinadas à promoção social da comunidade local e ao bem-estar da população”.

A Lei Orgânica de Minas Gerais era a mais extensa sobre esse assunto. Além de dispositivos análogos aos já citados, ela apresentava uma regulamentação dos elementos do plano que esclarece muito de sua natureza:

“Art. 209. A elaboração do Plano Municipal de Desenvolvimento Integrado poderá compreender as seguintes fases, com extensão e profundidade compatíveis com o porte e as peculiaridades do Município: I – estudo preliminar, abrangendo: avaliação das condições de desenvolvimento; avaliação das condições da administração local; II – diagnóstico: do desenvolvimento econômico e social; da organização territorial; das atividades-fim da prefeitura; da organização administrativa e das atividades-meio da prefeitura; III – definição de diretrizes, compreendendo: política de desenvolvimento; diretrizes de desenvolvimento econômico e social; diretrizes de organização territorial; IV – instrumentação, incluindo: instrumento legal do plano; programas relativos às atividades-fim; programas relativos às atividades-meio; programas dependentes da cooperação de outras entidades públicas”.

Destoam desse padrão as Leis Orgânicas do Rio de Janeiro e do Mato Grosso do Sul, que previam dois instrumentos de planejamento, um exclusivamente urbanístico e outro abrangendo os demais aspectos da administração municipal. A LOM do Mato Grosso do Sul apresentava a seguinte redação, praticamente idêntica à do Rio de Janeiro:

Art. 113. Os objetivos do Governo municipal serão enunciados principalmente através dos seguintes instrumentos de planejamento: I – plano de desenvolvimento físico-territorial; II – plano de governo; III – orçamento plurianual de investimentos; IV – orçamento anual. § 1.º O plano de desenvolvimento físico-territorial fixará as diretrizes gerais de ocupação do solo urbano e de expansão urbana e será revisto a cada período de cinco anos, se não o for antes por motivos supervenientes. § 2.º O plano de governo definirá a política municipal de desenvolvimento econômico, social e administrativo, e será submetido à Câmara Municipal até quatro meses após a posse do Prefeito, cobrindo o período de seu mandato. § 3.º Aos Municípios carentes de recursos técnicos e financeiros não se aplica a obrigatoriedade de elaboração do plano referido no § 2.º.

Art. 114. O Estado e suas entidades de administração indireta darão prioridade na concessão de auxílios, empréstimos ou avais para obras de desenvolvimento urbano aos Municípios que possuam plano de desenvolvimento físico-territorial, e desde que a obra a ser executada esteja de acordo com esse plano e os recursos previstos nos orçamentos anual e plurianual”.

Cria-se nesta fase todo um novo segmento da Administração Pública, representado por secretarias municipais de planejamento, escritórios particulares de consultoria e órgãos estaduais de planejamento metropolitano.

Alguns planos chegam ao auge do distanciamento da realidade. O plano de Doxiadis é redigido em inglês, jamais tendo sido traduzido para o português. O PUB é redigido em seis volumes de 3.400 páginas e trata não apenas do urbanismo físico, mas também de educação, saúde, habitação, bem-estar social, recreação, cultura, esportes, poluição do ar, gás, limpeza pública, comunicações, cemitérios, energia elétrica, iluminação pública, segurança pública, abastecimento, finanças e Administração Pública. 10 Esses planos não são sequer publicados, quanto mais conhecidos e executados.

O terceiro período consiste na reação ao planejamento integrado. Sua primeira vertente é a dos “planos sem mapa”. 11 Durante a década de 80 a elaboração de PDLIs ou planos diretores entrou em decadência, uma vez que raramente suas recomendações eram observadas. Os poucos planos elaborados tornaram-se cada vez mais genéricos, contendo uma orientação geral da administração municipal, sem mapas ou diagnósticos. Elaborados pelos próprios técnicos municipais, esses planos seriam mais próximos da execução, devendo ser continuamente atualizados. A implementação continua a depender de posterior detalhamento. Exemplos deste tipo de plano são o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) de São Paulo, de 1971, e o PUB do Rio de Janeiro, de 1977.

Uma segunda vertente do terceiro período corresponde aos planos politizados. 12 Decorre da entrada em cena dos movimentos sociais urbanos e do movimento pela reforma urbana. Seu objetivo seria transformar o plano em um instrumento de reforma urbana. Manifestações deste tipo de plano são os planos diretores elaborados após a Constituição por prefeituras de esquerda. Neles se incluem propostas como a urbanização de favelas e o solo criado, que se chocam com os interesses do capital imobiliário. Esses planos têm características predominantemente urbanísticas e limitam-se à competência municipal. São abandonadas quaisquer pretensões de “integração” e desenvolvimento regional. Os aspectos técnicos limitam-se ao dimensionamento, escalonamento e viabilização das propostas, que são políticas. O plano pretende-se autoaplicável, incluindo disposições de natureza urbanística, jurídica e tributária.

Os planos diretores e PDLIs foram menos eficazes que os planos de melhoria e extensão. Embora fossem aprovados por lei, suas recomendações eram muito genéricas e só poderiam ser efetivadas por outras leis. Já os planos de melhoria, embora não fossem aprovados por qualquer ato jurídico, podiam ser diretamente executados, uma vez que eram projetos operacionais. No entanto, os planos gerais de melhoria deixaram de ser elaborados e as obras públicas passaram a ser projetadas isoladamente.

Se os planos pouco influíram no quotidiano da gestão municipal, paralelamente continuou a desenvolver-se, com grande continuidade, o chamado “zoneamento”, ou seja, a divisão do território da cidade em zonas, com o estabelecimento de usos permitidos e índices urbanísticos para os lotes e as edificações. Embora teoricamente o zoneamento devesse ser orientado pelo planejamento, na prática isso quase nunca aconteceu. O zoneamento integrou-se à estrutura rotineira das administrações municipais, sendo elaborado por técnicos internos e aprovado pela Câmara Municipal. 13

Em alguns Estados, como o Rio Grande do Sul, por outro lado, o zoneamento foi incorporado ao plano diretor desde a década de 50, ao lado da programação de obras públicas. 14 Nestes casos, não se coloca o problema da coerência entre o zoneamento e o plano, uma …

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11 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1212796895/2-conteudo-do-plano-diretor-direito-urbanistico-plano-diretor-e-direito-de-propriedade