Direito Urbanístico: Plano Diretor e Direito de Propriedade - Ed. 2014

2. Conteúdo do plano diretor

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2.

Conteúdo do Plano Diretor

Sumário: 1. Os planos pré-constitucionais – 2. O plano diretor na Constituinte – 3. O plano diretor na Constituição – 4. Modelos pós-constitucionais de plano diretor – 5. Planos diretores elaborados após o Estatuto da Cidade – 6. Legislação estadual – 7. Legislação federal: 7.1 Estatuto da Cidade; 7.2 Lei de Parcelamento do Solo Urbano; 7.3 Regularização Fundiária de Assentamentos Urbanos; 7.4 Recursos hídricos e saneamento básico; 7.5 Proteção da vegetação nativa; 7.6 Mobilidade e trânsito; 7.7 Proteção do patrimônio cultural; 7.8 Código Brasileiro de Aeronáutica – 8. Resolução do Conselho das Cidades – 9. Conclusão.

A Constituição de 1988 foi a primeira no Brasil e talvez seja uma das únicas no mundo a tratar diretamente da política urbana. O tema é objeto de um capítulo específico e de dispositivos relativos às competências dos entes federados. Embora os seus artigos sejam autoaplicáveis, eles podem ser regulamentados, o que ocorreu por meio de leis infraconstitucionais.

O plano diretor foi definido como o instrumento básico da política urbana. Entretanto, surgiram diversas interpretações sobre qual seria seu conteúdo e como operacionalizá-lo. Houve uma tendência a identificar o plano diretor previsto na Constituição com os documentos de mesma denominação que já eram elaborados antes dela. Essas práticas anteriores não apresentavam, entretanto, uma homogeneidade terminológica e conceitual. Em consequência, cada Município adotou um conceito próprio de plano diretor. De um modo geral, esses planos não têm tido grande influência sobre o quotidiano da política urbana, que continua sendo realizada sem planejamento.

Não fora pela inserção da expressão no texto constitucional, não haveria por que julgar correto ou incorreto o modelo adotado em cada Município. Não há uma “essência” de plano diretor a ser identificada e adotada. Cada Município sempre teve autonomia para adotar os instrumentos de planejamento que julgasse pertinentes e para denominá-los segundo sua conveniência. Entretanto, a partir de 1988, a definição um conceito nacional de plano diretor passou a ser condição para a interpretação da Constituição.

A rigor, por força do princípio da tipicidade dos planos urbanísticos, a legislação deveria fixar, com grau de detalhamento técnico, o conteúdo e a forma de apresentação de cada plano urbanístico. Isso eliminaria qualquer ambiguidade no entendimento do assunto, evitando que questões metodológicas contaminassem a discussão de mérito no momento da elaboração desses documentos. Ocorre que a legislação brasileira não apenas deixou de tipificar os planos urbanísticos em geral, mas foi extremamente tímida na normalização do plano diretor.

Esse quadro normativo exige um esforço hermenêutico de parte do intérprete, para o que nos reportaremos a um conjunto de elementos: os planos anteriores e posteriores à Constituição, as orientações oferecidas pelas principais entidades nacionais e a legislação infraconstitucional.

1. Os planos pré-constitucionais

A expressão “plano diretor” é utilizada no Brasil, ao lado de outras semelhantes, desde a década de 30. Assim, via de regra, cada cidade entendeu que a Constituição havia adotado o conceito por ela anteriormente praticado. Entretanto, o significado da expressão variou no tempo e no espaço. Em cada cidade e época, ela designou um documento de conteúdo distinto. O conhecimento dessa história anterior é fundamental para compreender como o texto constitucional foi interpretado logo após sua edição.

A história do urbanismo brasileiro no século XX pode ser dividida em três períodos, segundo os tipos de planos elaborados. 1

O primeiro período é o dos “planos de melhoria, embelezamento e extensão”, herdeiros do urbanismo renascentista e correspondentes ao movimento City Beautifull. Seu início se deu em 1875, com a decisão da Comissão de Melhoramentos da Cidade do Rio de Janeiro de elaborar um plano abrangente para a reforma da cidade. Nessa fase, os planos são exclusivamente físicos, concentrando-se na definição do sistema viário e dos grandes equipamentos públicos. São elaborados por engenheiros e arquitetos pertencentes aos próprios quadros do Município. Embora não tenham valor jurídico, os planos são efetivamente executados e correspondem a anúncios prévios de obras que serão realizadas. Ao mesmo tempo, sempre houve uma série de obras públicas que não se enquadravam nos planos existentes. Marcos significativos dessa época são os planos de Pereira Passos para o Rio de Janeiro e de Prestes Maia para São Paulo.

O segundo período é o do planejamento técnico e científico, que se inicia em 1930 e persiste até os dias atuais. O urbanismo anterior é acusado de “determinismo físico”, ou seja, de pretender mudar a sociedade por meio da disposição do espaço físico. Em lugar disso, o urbanismo passa a tratar de todos os aspectos da cidade, inclusive os econômicos, sociais e institucionais. Adota-se nessa fase a denominação “planos diretores”. Sua elaboração exige um diagnóstico científico dos problemas urbanos, com coleta e análise de dados atualizados e avaliação rigorosa de alternativas. O plano é preparado por empresas de consultoria interdisciplinares, que têm pouco contato com as agências governamentais encarregadas de sua aplicação. O primeiro plano deste tipo foi o de Agache para o Rio de Janeiro, elaborado em 1930. 2 Além de engenheiros e arquitetos, são integrados ao trabalho de planejamento economistas, sociólogos, geógrafos, juristas, administradores etc.

Este planejamento, denominado “integrado”, corresponde ao comprehensive planning norte-americano. O objeto do planejamento continua sendo o ordenamento territorial, não mais visto como um simples projeto arquitetônico, mas como o produto de um diagnóstico abrangente e interdisciplinar. Os “planos diretores” não eram diretamente operacionais. Pretendiam ser um momento preparatório da elaboração dos demais instrumentos urbanísticos, como as leis de zoneamento e de parcelamento. Ao contrário dos planos de “melhoria, embelezamento e extensão”, não continham projetos precisos de obras públicas, mas apenas orientações gerais para sua elaboração. 3

Uma compreensão precisa do conceito de plano diretor pode ser obtida por intermédio do “Edital para o Concurso Nacional do Plano Piloto da Nova Capital do Brasil”, 4 pelo qual foi definido o projeto urbanístico de Brasília. Embora o Edital tenha feito uso da expressão “plano-piloto”, trata-se do mesmo conceito então abrangido pela expressão “plano diretor”. 5 O Edital deixa claro que o plano-piloto circunscrevia-se ao âmbito das profissões de engenharia, arquitetura e urbanismo, embora devesse conter elementos relativos ao desenvolvimento econômico da região. Tratava-se de um projeto de caráter essencialmente físico-territorial, devendo abranger os elementos técnicos para a elaboração posterior de uma lei de uso do solo.

Em 1965, inicia-se um subperíodo dentro do segundo período, que é o dos “superplanos”. 6 Seu marco inicial é o plano de Doxiadis para o Rio de Janeiro. Em São Paulo, é elaborado o Plano Urbanístico Básico (PUB) de 1969. Durante a segunda metade da década de 60 e toda a década de 70, elaboraram-se “Planos de Desenvolvimento Local Integrado” (PDLIs), sob o patrocínio do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (Serfhau). Os PDLIs eram mais abrangentes que os planos diretores, pois faziam um diagnóstico completo da situação do Município, abrangendo dimensões administrativas, de políticas sociais e de desenvolvimento econômico, acompanhado de recomendações a serem posteriormente implementadas. 7 No aspecto urbanístico, a maioria não tinha operacionalidade direta, limitando-se a determinar a elaboração de um plano de desenvolvimento urbano para os Municípios que não o tivessem. 8

Esta etapa corresponde ao aprofundamento das tendências iniciadas em 1930. O plano não se limita aos assuntos de competência municipal, mas engloba todo e qualquer aspecto que influa sobre a cidade, seja ele de competência municipal, estadual ou federal. Ele também não se limita ao território do Município, mas trata de toda a região geográfica sob influência da cidade. Suas recomendações não se destinam a execução imediata. Dependem da elaboração e aprovação posterior de leis, projetos e programas executivos.

Os planos diretores de desenvolvimento integrado eram previstos nas Leis Orgânicas Municipais, que no regime da Constituição de 1969 eram leis estaduais (com exceção do Rio Grande do Sul). 9

No Estado de São Paulo, por exemplo, a Lei Orgânica estabelecia:

Art. 54. O Município iniciará o seu processo de planejamento elaborando o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, no qual considerará, em conjunto, os aspectos físicos, econômicos, sociais e administrativos. Parágrafo único. O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado deverá ser adequado aos recursos financeiros do Município e às suas exigências administrativas.

Disposições Transitórias. Art. 1.º Nenhum auxílio financeiro ou empréstimo será concedido pelo Estado ao Município que, até 31 de dezembro de 1971, não tiver seus programas de ação baseados em um Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, ainda que simples, mas orientado para um gradativo aperfeiçoamento, comprovando que o Município iniciou um processo de planejamento permanente”.

A Lei Orgânica de Alagoas detalhava mais o significado dos aspectos físico, econômico, administrativo e social: “Art. 106. O Município elaborará o seu Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, considerando em conjunto os aspectos físico, econômico, social e administrativo, nos seguintes termos: I – físico-territorial – com disposições sobre o sistema viário, urbano e rural, o zoneamento urbano, o loteamento urbano ou para fins urbanos, a edificação e os serviços públicos locais; II – econômico – com disposições sobre o desenvolvimento, enfatizando a assistência aos setores econômicos mais significativos na renda do Município; III – administrativo – com normas de organização institucional que possibilitem o permanente planejamento das atividades municipais e a sua integração nos planos estaduais e nacional; IV – social – com normas destinadas à promoção social da comunidade local e ao bem-estar da população”.

A Lei Orgânica de Minas Gerais era a mais extensa sobre esse assunto. Além de dispositivos análogos aos já citados, ela apresentava uma regulamentação dos elementos do plano que esclarece muito de sua natureza:

Art. 209. A elaboração do Plano Municipal de Desenvolvimento Integrado poderá compreender as seguintes fases, com extensão e profundidade compatíveis com o porte e as peculiaridades do Município: I – estudo preliminar, abrangendo: avaliação das condições de desenvolvimento; avaliação das condições da administração local; II – diagnóstico: do desenvolvimento econômico e social; da organização territorial; das atividades-fim da prefeitura; da organização administrativa e das atividades-meio da prefeitura; III – definição de diretrizes, compreendendo: política de desenvolvimento; diretrizes de desenvolvimento econômico e social; diretrizes de organização territorial; IV – instrumentação, incluindo: instrumento legal do plano; programas relativos às atividades-fim; programas relativos às atividades-meio; programas dependentes da cooperação de outras entidades públicas”.

Destoam desse padrão as Leis Orgânicas do Rio de Janeiro e do Mato Grosso do Sul, que previam dois instrumentos de planejamento, um exclusivamente urbanístico e outro abrangendo os demais aspectos da administração municipal. A LOM do Mato Grosso do Sul apresentava a seguinte redação, praticamente idêntica à do Rio de Janeiro:

Art. 113. Os objetivos do Governo municipal serão enunciados principalmente através dos seguintes instrumentos de planejamento: I – plano de desenvolvimento físico-territorial; II – plano de governo; III – orçamento plurianual de investimentos; IV – orçamento anual. § 1.º O plano de desenvolvimento físico-territorial fixará as diretrizes gerais de ocupação do solo urbano e de expansão urbana e será revisto a cada período de cinco anos, se não o for antes por motivos supervenientes. § 2.º O plano de governo definirá a política municipal de desenvolvimento econômico, social e administrativo, e será submetido à Câmara Municipal até quatro meses após a posse do Prefeito, cobrindo o período de seu mandato. § 3.º Aos Municípios carentes de recursos técnicos e financeiros não se aplica a obrigatoriedade de elaboração do plano referido no § 2.º.

Art. 114. O Estado e suas entidades de administração indireta darão prioridade na concessão de auxílios, empréstimos ou avais para obras de desenvolvimento urbano aos Municípios que possuam plano de desenvolvimento físico-territorial, e desde que a obra a ser executada esteja de acordo com esse plano e os recursos previstos nos orçamentos anual e plurianual”.

Cria-se nesta fase todo um novo segmento da Administração Pública, representado por secretarias municipais de planejamento, escritórios particulares de consultoria e órgãos estaduais de planejamento metropolitano.

Alguns planos chegam ao auge do distanciamento da realidade. O plano de Doxiadis é redigido em inglês, jamais tendo sido traduzido para o português. O PUB é redigido em seis volumes de 3.400 páginas e trata não apenas do urbanismo físico, mas também de educação, saúde, habitação, bem-estar social, recreação, cultura, esportes, poluição do ar, gás, limpeza pública, comunicações, cemitérios, energia elétrica, iluminação pública, segurança pública, abastecimento, finanças e Administração Pública. 10 Esses planos não são sequer publicados, quanto mais conhecidos e executados.

O terceiro período consiste na reação ao planejamento integrado. Sua primeira vertente é a dos “planos sem mapa”. 11 Durante a década de 80 a elaboração de PDLIs ou planos diretores entrou em decadência, uma vez que raramente suas recomendações eram observadas. Os poucos planos elaborados tornaram-se cada vez mais genéricos, contendo uma orientação geral da administração municipal, sem mapas ou diagnósticos. Elaborados pelos próprios técnicos municipais, esses planos seriam mais próximos da execução, devendo ser continuamente atualizados. A implementação continua a depender de posterior detalhamento. Exemplos deste tipo de plano são o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) de São Paulo, de 1971, e o PUB do Rio de Janeiro, de 1977.

Uma segunda vertente do terceiro período corresponde aos planos politizados. 12 Decorre da entrada em cena dos movimentos sociais urbanos e do movimento pela reforma urbana. Seu objetivo seria transformar o plano em um instrumento de reforma urbana. Manifestações deste tipo de plano são os planos diretores elaborados após a Constituição por prefeituras de esquerda. Neles se incluem propostas como a urbanização de favelas e o solo criado, que se chocam com os interesses do capital imobiliário. Esses planos têm características predominantemente urbanísticas e limitam-se à competência municipal. São abandonadas quaisquer pretensões de “integração” e desenvolvimento regional. Os aspectos técnicos limitam-se ao dimensionamento, escalonamento e viabilização das propostas, que são políticas. O plano pretende-se autoaplicável, incluindo disposições de natureza urbanística, jurídica e tributária.

Os planos diretores e PDLIs foram menos eficazes que os planos de melhoria e extensão. Embora fossem aprovados por lei, suas recomendações eram muito genéricas e só poderiam ser efetivadas por outras leis. Já os planos de melhoria, embora não fossem aprovados por qualquer ato jurídico, podiam ser diretamente executados, uma vez que eram projetos operacionais. No entanto, os planos gerais de melhoria deixaram de ser elaborados e as obras públicas passaram a ser projetadas isoladamente.

Se os planos pouco influíram no quotidiano da gestão municipal, paralelamente continuou a desenvolver-se, com grande continuidade, o chamado “zoneamento”, ou seja, a divisão do território da cidade em zonas, com o estabelecimento de usos permitidos e índices urbanísticos para os lotes e as edificações. Embora teoricamente o zoneamento devesse ser orientado pelo planejamento, na prática isso quase nunca aconteceu. O zoneamento integrou-se à estrutura rotineira das administrações municipais, sendo elaborado por técnicos internos e aprovado pela Câmara Municipal. 13

Em alguns Estados, como o Rio Grande do Sul, por outro lado, o zoneamento foi incorporado ao plano diretor desde a década de 50, ao lado da programação de obras públicas. 14 Nestes casos, não se coloca o problema da coerência entre o zoneamento e o plano, uma vez que ambos constituem um único documento.

Verifica-se, portanto, que a expressão “plano diretor” poderia ser associada, em 1988, a uma série de experiências passadas, de caráter distinto. Na maior parte do País, estas experiências apresentavam um denominador comum: o plano era sempre entendido como um documento genérico e não operacional, destinado a orientar a elaboração de instrumentos operacionais, como o zoneamento.

2. O plano diretor na Constituinte

A primeira questão que aflora do texto constitucional diz respeito à própria existência de um capítulo dedicado à política urbana. Por que teriam os constituintes criado esta novidade, tanto em termos internacionais quanto em termos da história das constituições brasileiras? A resposta a esta questão será buscada nos documentos da Assembleia Nacional Constituinte e na movimentação da sociedade civil naquele período. A análise destes antecedentes é de grande importância para a interpretação do texto final aprovado. 15

A Constituinte foi convocada pela EC 25, de 1985. Constituiu o ponto culminante do processo de redemocratização, que pôs fim ao regime militar que governou o País desde 1964. A sociedade brasileira vivia em meados da década de 80 um período de grande mobilização e esperança. Havia um clima de reconstrução nacional, que abrangia todas as políticas públicas.

A política urbana havia recebido forte impulso do regime militar, que criara o Banco Nacional da Habitação – BNH e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo – Serfhau como órgãos operativos do governo federal. O Serfhau desenvolveu uma política de fomento à elaboração de “Planos Locais de Desenvolvimento Integrado” pelos Municípios, enquanto o BNH comandou o Sistema Financeiro da Habitação – SFH, mobilizando recursos do recém-criado Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS. O Serfhau foi extinto na década de 70 e substituído pelo Conselho Nacional de Política Urbana – CNPU, cujo nome foi posteriormente alterado para Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU.

O CNDU iniciou em 1974 a elaboração de um projeto de lei de desenvolvimento urbano. Este trabalho só foi concluído em 1983, ano em que o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei 775. 16 Este projeto teve sua tramitação interrompida pelo início dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, mas exerceu grande influência em todas as discussões posteriores, inclusive no texto da própria Constituição.

Em 1985, tomou posse o primeiro presidente civil depois do regime militar. Ele compôs seu governo com forças da oposição e com dissidentes do regime anterior. A política urbana foi prestigiada pela criação do Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente.

Assim sendo, em 1987, quando a Assembleia Constituinte iniciou seus trabalhos, havia no Brasil um conjunto de fatores que convergiam para que a política urbana viesse a ser objeto de atenção: uma política pública e uma burocracia estatal em funcionamento e prestigiada; uma sensibilidade social para a problemática urbana; uma proposta de institucionalização do direito urbanístico em tramitação no Congresso Nacional; um conjunto de organizações civis mobilizadas para alterar as políticas públicas.

Pode-se considerar que a decisão de tratar da política urbana foi tomada quando da aprovação do Regimento Interno da Assembleia Nacional Constituinte, no início de 1987. O regimento estabeleceu um processo descentralizado de elaboração da Constituição, pelo qual foram estabelecidas oito comissões temáticas, divididas em 24 subcomissões. Uma dessas era a Subcomissão da Questão Urbana e Transporte, que fazia parte da Comissão da Ordem Econômica.

A subcomissão realizou oito audiências públicas e oito reuniões internas. Recebeu sugestões de 54 entidades. Durante as audiências públicas foram ouvidos representantes de praticamente todos os segmentos interessados, refletindo todas as posições existentes na sociedade.

A transcrição desses depoimentos, que se encontra no Diário da Assembleia Nacional Constituinte, constitui material utilíssimo, não apenas para documentação histórica, mas para interpretação do texto constitucional, a partir do contexto em que foi elaborado. A simples leitura de trechos dos depoimentos poderá comprovar que, a despeito das diferenças ideológicas e de ênfase, o capítulo da política urbana finalmente aprovado representou um profundo consenso. 17 O texto final decorreu de acordo que envolveu todos os partidos políticos, tendo recebido 322 votos favoráveis, um voto contrário e três abstenções.

A vinculação do direito de propriedade aos planos urbanísticos, inclusive com a sugestão de um texto de artigo muito semelhante ao que foi finalmente adotado, teve origem em proposta do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano.

Para a Comissão de Ordem Econômica, a que esta Subcomissão da Questão Urbana e Transporte faz parte, nós trouxemos alguns pontos que o Conselho considerou importantes e que, como é um trabalho de comissões técnicas de um órgão, eu me permitiria ler algumas das proposições:

Verifica-se, assim, que já não se pode falar de um direito de propriedade abstrato, de caráter pleno e absoluto. Já não temos uma propriedade, mas, sim, propriedades: propriedade agrária, propriedade imobiliária, propriedade intelectual, propriedade industrial. Temos que conceber agora a propriedade urbanística. O que caracteriza a nova propriedade é uma perspectiva inteiramente diferente. É a da descoberta de que o contexto em que ela se acha inserida é muito mais amplo do que o interesse privado de seu titular. O interesse público do conjunto prevalece ou deve prevalecer sobre o interesse privado. E o que colocou em relevo esta ideia do conjunto foi o plano urbanístico. A propriedade privada tornou-se apenas uma parcela de uma área muito maior que é a zona ou setor em que ela se encontra. Assim, não há um conceito abstrato e igualitário da propriedade urbana, porque o plano urbanístico caracteriza, em cada parcela de terreno, um tipo específico de utilização e determina ainda outras restrições especiais. Hoje, a tutela fundamental do direito deve volver-se para o todo e não para a parte.

Em face do que foi exposto, podemos chegar ao conceito de propriedade urbanística, cujas características principais são as seguintes: a propriedade tradicional traduzia-se simplesmente no plano horizontal. Daí a necessidade de se precisar com clareza os confrontantes na hora da transmissão dos respectivos títulos. A propriedade urbanística apresenta uma terceira dimensão. É uma propriedade que poderíamos dizer cúbica, ou seja, o proprietário só pode construir acima e abaixo do solo de acordo com o plano urbanístico. A altura e a profundidade passam a constituir valores intrínsecos dessa propriedade. Segundo, a propriedade urbanística é teleológica, quer dizer, o plano determina o uso que se pode dar ao terreno – residencial, comercial etc. – ou ainda o número de habitações que podem ser construídas. Terceiro, a propriedade urbanística possui, também um caráter temporal. Isto significa que o seu conteúdo é dado pelo plano e, como o plano é mutável, segue-se que também ela é mutável. Quarto, a propriedade urbanística implica também em obrigações de fazer, podendo, inclusive, constranger o proprietário a edificar, sob pena de ser expropriado pelo Poder Público. A propriedade urbanística é uma propriedade formal, isto é, recebe a sua forma do Plano de Desenvolvimento Urbano. Assim, é indispensável que o título de propriedade caracterize também as determinações que o plano estabelece para a zona em que se localiza. E, finalmente, essa propriedade urbanística está intimamente vinculada aos serviços públicos, que a servem, de tal forma que o seu proprietário é obrigado a custeá-los, ainda que deles não se utilize.

Sugerem-se três artigos para a Constituição:

Art. 1.º A propriedade e a utilização do solo urbano obedecerão às exigências fundamentais da ordenação urbana e ambiental expressas nos planos urbanísticos, bem como às relativas à habitação, transportes, saúde, lazer, trabalho e cultura da população urbana. § 1.º Cumpre às autoridades municipais e às das aglomerações urbanas e regiões metropolitanas elaborar e executar, observadas as regras gerais da União e do Estado, os planos urbanísticos e de desenvolvimento urbano necessários à consecução das exigências mencionadas no caput deste artigo. § 2.º Nas disposições dos planos urbanísticos e de desenvolvimento urbano, e respeitado o direito individual, o Poder Público poderá desapropriar imóveis mediante o pagamento de indenização em dinheiro ou títulos da dívida pública até o montante do valor venal do imóvel para fins tributários.

Art. 2.º A lei definirá as condições nas quais o titular da propriedade imobiliária urbana deverá ser compelido, em prazo determinado, a sua utilização socialmente adequada, sob pena de desapropriação por interesse social ou de incidência de medidas de caráter tributário.

Art. 3.º Não poderá ser apropriado pelo titular do imóvel o valor acrescido comprovadamente resultante de investimentos públicos em área urbana ou rural. Em lei complementar serão definidos os critérios segundo os quais a entidade pública que houver feito investimentos recuperará a mais valia imobiliária, destinando-a a finalidade de caráter social” 18 (itálicos nossos).

Os relatórios da Subcomissão da Questão Urbana e Transporte, da Comissão da Ordem Econômica e da Comissão de Sistematização nenhuma menção fizeram ao planejamento urbano. A base do texto atual da Constituição veio de uma emenda coletiva elaborada pelo chamado “centrão”, grupo parlamentar insatisfeito com o projeto da Comissão de Sistematização, que elaborou todo um novo projeto de Constituição. Neste projeto, havia um capítulo dedicado à Política Urbana:

Capítulo II. Da Política Urbana. Art. 212. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei complementar, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. § 1.º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades acima de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. § 2.º A população do Município, através da manifestação de, pelo menos, cinco por cento de seu eleitorado, poderá ter a iniciativa de projetos de lei de interesse específico da cidade ou de bairros, na forma do art. 31, VI. § 3.º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende as exigências fundamentais de ordenação da cidade expressa no plano diretor. § 4.º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. § 5.º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica, para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de parcelamento ou edificação compulsórios, imposto progressivo no tempo e desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais”. 19

Bastante esclarecedores são os pronunciamentos do Deputado gaúcho Luis Roberto Ponte (PMDB), integrante do “centrão”, que foi um dos mais influentes nesta matéria:

De que precisa uma cidade, literalmente, para resolver a sua questão urbana? Primeiro, ter um plano diretor de desenvolvimento urbano que seja feito pela comunidade, através dos seus representantes, que é a Câmara de Vereadores. (...) Todo terreno na cidade já tem, por si só, uma limitação do direito de construir inerente e inata à própria conceituação de cidade e do plano diretor de desenvolvimento urbano. O que precisaria, cada cidade, é ter o seu plano diretor de desenvolvimento urbano. Nesta unidade territorial da cidade só se vai fazer tal tipo de atividade, só se vai construir duas vezes a quantidade de terreno, só se vai poder ocupar uma porcentagem do seu terreno, só se vai poder edificar uma altura tal, decidida em conjunto com a sociedade, pela sociedade, através dos seus representantes.

(...)

Havendo um plano diretor que impede que haja lote com menos de 500 metros quadrados, pode-se iniciar um processo de solução habitacional com lotes de 150 metros quadrados.

(...)

Um plano diretor de desenvolvimento urbano que permita às pessoas fazerem, com liberdade, em zonas previamente escolhidas pela própria sociedade, loteamentos despojados”. 20

Se tivéssemos hoje nas cidades brasileiras planos diretores de desenvolvimento urbano, por exemplo, em que só se pudesse edificar, com essas restrições propostas pelo Dr. Gervásio Cardoso e que já existem, não precisa ser colocado na Constituição – o direito de construir é limitado pelas leis de desenvolvimento urbano; não se pode construir mais do que um índice de aproveitamento, não se pode construir mais do que o índice de ocupação da área, não se pode construir onde vai passar uma avenida. Todas essas condições já estão absolutamente em vigência em toda a legislação brasileira. De resto, toda cidade competente tem o seu plano de desenvolvimento urbano. Aí, sim, temos que incentivar esse instrumento para que a cidade implante esses planos de desenvolvimento urbano, para que não tenhamos concentrações exageradas aqui e ali. Já existe esse instrumento e acho que é pertinente remeter-se a uma legislação federal até para que ela induza os Municípios a entrarem por essa via, para termos um ordenamento do solo urbano competente” 21 (itálicos nossos).

A partir destes antecedentes, depreende-se claramente que o plano diretor de que falavam os constituintes é um plano autoaplicável, que contém o zoneamento e estabelece índices urbanísticos. O modelo adotado não foi, portanto, o do plano genérico paulista, inspirado no master plan americano, mas o do plano autoaplicável gaúcho, que encontra paralelo nos planos urbanos da Europa continental.

3. O plano diretor na Constituição

O plano diretor é mencionado no capítulo da Política Urbana, que faz parte do título relativo à Ordem Econômica e Financeira:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. § 1.ºO plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. § 2.ºA propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. § 3.º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. § 4.ºE facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I – parcelamento ou edificação compulsórios; II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais”.

Igualmente importantes são os artigos relativos às competências dos entes federados, dentre os quais se destacam os seguintes:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; (...) § 1.º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. § 2.º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. § 3.º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. § 4.º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário. (...)

Art. 30. Compete aos Municípios: (...) II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; (...) VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; (...)” (itálicos nossos).

A primeira competência a ser analisada diz respeito à legislação sobre direito urbanístico. 22 Ela consta do art. 24 e, portanto, é concorrente entre a União e os Estados. No âmbito da competência concorrente, a União legisla apenas sobre normas gerais, 23 enquanto os Estados legislam suplementarmente. Na ausência de lei federal, a competência estadual é plena.

Os Estados não poderão, entretanto, legislar sobre a aplicação de sanções pelo descumprimento da função social da propriedade, matéria que foi reservada à lei federal. A União dispõe ainda de competência privativa para legislar sobre uma série de assuntos correlatos ao desenvolvimento urbano, como direito civil, desapropriações, requisições civis, águas, trânsito, transporte, sistemas estatístico e cartográfico e registros públicos (art. 22).

O modelo adotado para o direito urbanístico é o mesmo já existente em outros ramos do direito, como os relativos à tributação, ao trânsito, às licitações, à desapropriação, ao meio ambiente e às finanças públicas. Em todos esses casos, os institutos e princípios são regulamentados em lei federal ou estadual, cabendo ao Município apenas a sua aplicação concreta.

Trata-se de disciplinar, em abstrato, o direito de propriedade, o planejamento, o parcelamento do solo, as obras públicas, o direito de construir, as limitações, as desapropriações etc., estabelecendo um regime jurídico uniforme para o País ou o Estado. 24 Essa separação das competências para legislar em abstrato e para executar em concreto é um importante fator de estabilidade, que contribui para aumentar a segurança jurídica do investimento imobiliário.

Ao consagrar o direito urbanístico como um ramo próprio do direito, a Constituição desvinculou-o do regime geral do direito administrativo. Uma consequência disso é a alteração do regime jurídico de produção de suas normas. Como regra geral, as normas de direito administrativo são produzidas pela mesma unidade federativa que as aplicará, em decorrência de sua autonomia constitucional (art. 18). A Constituição reserva, no entanto, a competência para legislar sobre algumas matérias administrativas específicas à União, como desapropriações (art 22, II), licitações (art. 22, XXVII) e concessões de serviço público (art. 175). Já as normas de direito urbanístico são produzidas pela União e pelos Estados (art. 24, I), mas aplicadas pelo Município (art. 30, VIII).

Os Municípios dispõem de competência genérica para suplementar a legislação federal e estadual, o que inclui o direito urbanístico. Esta competência pode ser exercida para detalhar leis já existentes ou para suprir omissões das demais esferas da federação. 25 Não compete ao Município, por outro lado, criar novos institutos de direito urbanístico, não previstos em legislação federal ou estadual.

As atividades municipais tradicionais no campo do urbanismo estão previstas em inciso próprio, em que é atribuída ao Município a competência para “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”. Esta competência é exclusiva, e não comporta interferência das esferas federal e estadual. 26

O ordenamento territorial envolve a regulação do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Trata-se da consagrada técnica do zoneamento, que opera pela divisão do território em zonas e pela fixação de índices urbanísticos e usos permitidos em cada zona.

Ao contrário da legislação de direito urbanístico mencionada no art. 24, as regras de ordenamento territorial não são gerais, mas específicas para cada zona. A distinção entre “legislar sobre direito urbanístico” e “promover ordenamento territorial” coaduna-se com o caput do art. 182, segundo o qual a política urbana é “executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei”. Ao promover o ordenamento territorial, o Município executa a política urbana, mas não legisla sobre ela. 27 A legislação é estadual ou federal, nos termos do art. 24, I.

O ordenamento territorial não pode ser tratado, portanto, como uma atividade ordinária de legislação, já que decorre de um processo ordenado de deliberação, que é o planejamento. O planejamento pressupõe a execução de uma série de atividades anteriores à deliberação, como levantamento de dados, diagnóstico, elaboração de alternativas e avaliação de custos e benefícios.

Por esse motivo, a Constituição determina que o ordenamento territorial se faça mediante “planejamento e controle” da transformação do espaço urbano. Daí por que indicou o plano diretor como “instrumento básico” da política urbana (art. 182, § 1.º), reservando-lhe a competência para determinar, concretamente, o regime da propriedade urbana (§ 2.º).

Se o art. 30, VIII, determina que o ordenamento territorial se faça mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, o art. 182 especifica que o principal instrumento deste planejamento é o plano diretor, a respeito do qual algumas características são especificadas.

Os parágrafos do art. 182 deixam claro que o objeto do plano diretor é apenas o ordenamento territorial. As expressões “obrigatório para cidades”, “política de desenvolvimento e de expansão urbana”, “ordenação da cidade”, “área incluída”, “solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado”, “adequado aproveitamento”, “parcelamento ou edificação compulsórios”, bem como as referências à propriedade urbana e ao instituto da desapropriação são todas relacionadas ao urbanismo. 28 Conclui-se daí que o plano diretor de que fala a Constituição é exclusivamente urbanístico, não se destinando a tratar de políticas setoriais ou da promoção do desenvolvimento econômico. 29

Os aspectos sociais e econômicos deverão ser levados em consideração durante o processo de elaboração do plano diretor, como componentes de seu diagnóstico. Os temas urbanísticos devem ser analisados em conjunto com uma série de outros aspectos, como a economia, as políticas públicas setoriais, o sistema de transportes e o saneamento. Entretanto, a integração entre as políticas setoriais não se traduz necessariamente em um documento com coercibilidade jurídica.

Há uma razão prática para que os aspectos urbanísticos sejam objeto de um documento exclusivo: o urbanismo já está institucionalizado, por meio do direito urbanístico. Sabe-se exatamente como o plano urbanístico é executado e fiscalizado, a fim de que possa realmente influenciar a realidade. Já com relação aos demais temas, não se sabe muito bem como controlar sua execução. Uma avenida só pode ser construída caso esteja projetada em um plano diretor. Como controlar, no entanto, um sistema de ônibus, um sistema de tratamento de saúde ou uma política de geração de empregos? Já por aí se vê a conveniência de separar, pelo menos em termos jurídicos, o urbanismo das demais políticas. 30

Nada impede, entretanto, que se elaborem planos de governo ou de desenvolvimento econômico, integrando todas as políticas setoriais, a exemplo dos antigos PDLIs. 31 Tais planos podem ser elaborados antes do plano diretor e servir de subsídio para sua elaboração. Não se pode, no entanto, confundi-los com o próprio plano diretor. Sua elaboração é facultativa e não precisam necessariamente ser aprovados oficialmente por qualquer ato jurídico. São instrumentos de gestão interna da prefeitura, mas não de regulação externa da propriedade privada. O que a Constituição exige é apenas que haja em todas as cidades um plano diretor de urbanismo, que regule o parcelamento, o uso e a ocupação do solo urbano.

O plano diretor deve reservar espaços para todas as atividades econômicas necessárias ao desenvolvimento da cidade, assim como prever a localização dos equipamentos públicos e comunitários que servirão de suporte para as políticas setoriais, como escolas, hospitais, praças, delegacias etc. Esta reserva de espaços deve decorrer de estudos que indiquem a demanda prevista para cada uso, assim como a disponibilidade de espaços para atendê-la. Desta forma, o plano diretor estará levando em consideração as dimensões econômicas e sociais da cidade, sem que com isto se transforme em um plano de desenvolvimento econômico.

O planejamento das políticas setoriais deve ser objeto do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, que estão previstos em capítulo relativo às finanças públicas. Nestes instrumentos são alocados os recursos públicos, segundo a estimativa de receitas existente. A eles cabe, portanto, definir os investimentos e os programas que poderão ser desenvolvidos pelo Poder Público.

A abrangência territorial do plano diretor não diz respeito a todo o Município, mas apenas a cada cidade. Tradicionalmente, as leis sobre criação de Municípios utilizavam o termo “cidade” para designar a sede do governo municipal. 32 Por meio da emancipação, um Distrito transformava-se em Município e sua sede era elevada da categoria de “vila” à de “cidade”. Para o direito urbanístico, o que importa não é a classificação administrativa, mas a realidade geográfica. Assim, o conceito de cidade adotado na Constituição é o urbanístico, caracterizado pela agregação de um conjunto de edificações e de equipamentos públicos. 33 Essa caracterização geográfica é complementada para efeitos administrativos por uma escala quantitativa, feita com base na população.

O plano diretor não atua sobre a zona rural senão para incluí-la no processo de urbanização, mediante a delimitação de zonas de expansão urbana. 34 O regime jurídico do solo rural propriamente dito não é objeto do plano diretor, mas de planos superiores de ordenamento territorial, como o plano nacional previsto no art. 21, IX, da Constituição, que deverá conter regras relativas, por exemplo, às áreas a serem preservadas, aos módulos rurais de cada região e ao traçado das estradas e ferrovias nacionais. Esse entendimento permite equacionar o problema do licenciamento municipal de obras federais e estaduais. A União e o Estado podem realizar obras, como estradas, ferrovias, aeroportos, presídios etc., em zona rural, sem necessidade de licença do Município. Já em zona urbana ou de expansão urbana, faz-se necessário o licenciamento urbanístico municipal.

Em geral, só há uma cidade em cada Município, situada a uma distância razoável de suas divisas. Este modelo é o adotado na maioria das legislações que dispuseram sobre a criação de Municípios e deverá permanecer quando da regulamentação da EC 15/1996, que devolveu a competência para legislar sobre a matéria à União. 35 Há, no entanto, Municípios em que este modelo de organização territorial não se verifica. Em alguns casos, pode haver mais de uma cidade no território de um único Município. É o que ocorre no Distrito Federal, ao qual compete exercer as competências estaduais e municipais. Deve haver um plano diretor para cada cidade (Brasília, Taguatinga, Gama etc.) e não um único plano para todo o Distrito. 36

Mais grave é a situação oposta, em que uma única cidade atravessa as divisas de mais de um Município. 37 Em geral esta situação decorre do fenômeno da conurbação, pelo qual um núcleo urbano se expande até que se encontre com outro núcleo vizinho. Neste caso, nenhum plano que vier a ser adotado por um único Município poderá contemplar toda a cidade. Em situações mais simples, poderá ser viável alguma forma de cooperação voluntária entre os Municípios, com vistas à harmonização dos respectivos planos diretores.

Nos casos mais complexos, por outro lado, em que a conurbação abrange um grande número de Municípios, a cooperação voluntária não é suficiente. Ou se promove a fusão de Municípios 38 ou se institui Região Metropolitana, Aglomeração Urbana ou Microrregião. 39

O regime das regiões metropolitanas foi objeto de acórdão do STF na ADIn 1.842-RJ, em que foram declarados inconstitucionais diversos dispositivos da LC 87/1997 do Estado do Rio de Janeiro, que instituiu a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e a Microrregião dos Lagos. Entendeu-se que o “agrupamento de municípios” a que faz referência a Constituição Federal é dotado de personalidade jurídica própria, que não se confunde com a do estado. Sua governança deve contemplar a participação compulsória de todos os municípios conurbados e do estado, em uma composição não necessariamente paritária, mas que evite o domínio de um único ente. As funções metropolitanas não deve ser, portanto, estadualizadas, como tem sido a tradição brasileira, mas exercidas coletivamente, por meio do agrupamento.

Entre as inconstitucionalidades apontadas está a previsão de que o Plano Diretor Metropolitano seja submetido à Assembleia Legislativa (art. 5.º, I, da LC 87/1997). Foram considerados constitucionais, por outro lado, os artigos que determinaram a elaboração do plano pelo Conselho Deliberativo da Região e a obrigação do estado e dos municípios compatibilizarem seus planos, programas e projetos com suas disposições.

4. Modelos pós-constitucionais de plano diretor

Com a Constituição de 1988, retomou-se a prática de elaboração de planos diretores. Em nome da exigência constitucional foram elaborados documentos tão distintos quanto planos de governo, diretrizes genéricas, planos de desenvolvimento econômico e planos urbanísticos. 40

Mesmo as instituições especializadas no assunto ofereceram orientações metodológicas e conceituais distintas.

O Cepam – Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal –, órgão do governo do Estado de São Paulo voltado para a assessoria aos Municípios, define o plano diretor como um plano de desenvolvimento municipal, devendo abranger todos os aspectos da Administração Pública (inclusive o apoio ao desenvolvimento econômico e as políticas sociais). 41 Nenhuma de suas recomendações é diretamente aplicável. Aprovado por lei complementar, deve ser regulamentado por leis ordinárias que terão de atender a suas diretrizes.

Na dimensão urbanística, o plano diretor contemplaria os seguintes aspectos:

traçado do sistema viário principal;

localização dos terminais dos sistemas de transportes;

densidades máximas e mínimas permitidas;

sistema principal de drenagem de águas pluviais;

elementos do meio ambiente natural e cultural a serem preservados;

localização preferencial das atividades econômicas;

padrões de utilização dos recursos naturais;

áreas preferenciais para ocupação e expansão urbana de parcelamento ou edificação compulsórios. 42

Também para o Ibam – Instituto Brasileiro de Administração Municipal – o plano diretor constitui-se em um plano de desenvolvimento do Município. 43 Seus principais componentes seriam: anteprojetos executivos e suas prioridades; diretrizes para a ocupação do solo urbano; programas de fomento ao desenvolvimento e ações de proteção ao meio ambiente. O plano conteria ainda diretrizes relativas à estrutura organizacional da prefeitura e aos programas setoriais. Recomenda-se a aprovação do plano diretor por lei complementar.

No aspecto urbanístico, que o Ibam reconhece ser o enfatizado pela Constituição, 44 pretende-se que as diretrizes do plano diretor sejam posteriormente traduzidas em um plano de uso e ocupação do solo, que serviria de referência para a elaboração da legislação urbanística (lei de zoneamento urbano, lei de perímetro urbano, lei de loteamento, código de obras e código de posturas).

O FNRU – Fórum Nacional de Reforma Urbana, que reúne associações profissionais, de pesquisa, Organizações Não Governamentais e movimentos populares, enfatiza o aspecto urbanístico, sugerindo que sejam adotadas regras relativas ao uso do solo, aos sistemas de infraestrutura (especialmente sistema viário e transportes), dispersão ou polarização dos serviços e indústrias no território e verticalização ou horizontalização da habitação. 45

Sugere ainda que o plano diretor trate do perfil econômico da cidade, recomendando que tenha abrangência temporal longa e que considere todo o território municipal. Defende a inclusão de novos instrumentos, como o solo criado, o direito de preempção e o parcelamento ou edificação compulsórios, no corpo do próprio plano.

A necessidade de alterar o plano a cada momento, para que ele possa acompanhar as alterações ocorridas na sociedade e na política, é tida como inevitável. Assim sendo, defende-se que o plano não seja mais entendido como um projeto de cidade futura, mas como um conjunto de regras de gestão.

Esse modelo de plano diretor foi colocado em prática por ocasião da elaboração do plano diretor do Município de São Paulo, em 1991. O projeto não chegou a ser aprovado pela Câmara Municipal, mas influenciou significativamente os planos feitos em outros Municípios. Tratava-se de um plano exclusivamente urbanístico, que adotou o solo criado clássico, com cobrança pelo potencial construtivo superior ao coeficiente de aproveitamento 1. Embora fosse autoaplicável, o plano não tratava do zoneamento de usos, que já estava tratado em lei anterior. Em 1992, o Rio de Janeiro aprovou um plano diretor semelhante, mas que não era autoaplicável. 46 Os governos subsequentes, no entanto, não regulamentaram o plano.

A ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas – aprovou em 1992 a norma técnica recomendada (cuja observância não é compulsória 47 ) NBR 12.267, relativa à elaboração de plano diretor. Apesar de ter sido cancelada em 2013, essa norma oferece um detalhamento técnico único desse documento, que pode orientar a interpretação da legislação. O plano é definido como exclusivamente urbanístico, devendo conter diretrizes cuja execução depende da aprovação posterior de diversos instrumentos, como leis, programas setoriais, projetos de ação do governo, orçamentos e aparelhamento administrativo.

As diretrizes diriam respeito aos seguintes aspectos:

intensidade do uso do solo, definida por indicadores de ocupação e aproveitamento dos lotes;

sistema viário, com hierarquização e padrões de vias interurbanas e urbanas e sua expansão;

infraestrutura urbana, incluindo sistemas de saneamento básico, drenagem, energia e iluminação pública, comunicações e sistema viário; e

localização dos equipamentos sociais e de serviços urbanos.

A legislação urbanística implementadora das diretrizes seria a seguinte: 48

lei do plano diretor;

lei de uso, ocupação e parcelamento do solo;

código de obras e edificações.

O quadro comparativo seguinte sintetiza o entendimento das quatro instituições:

CEPAM

IBAM

FNRU

ABNT

Objeto

Desenvolvimento municipal

Desenvolvimento municipal

Urbanismo

Urbanismo

Regulamentação

normas municipais de edificação, parcelamento, uso e ocupação do solo e proteção ao meio ambiente

Lei de Zoneamento Urbano

Lei de Perímetro Urbano

Lei de Loteamentos

Código de Obras

Código de Posturas

autoaplicável

Lei de uso, ocupação e Parcelamento do Solo

Código de Obras e Edificações

Verifica-se que o conceito predominante, adotado pelo Cepam e pelo Ibam, é o de um plano de desenvolvimento municipal, semelhante aos Planos de Desenvolvimento Local Integrado elaborados nas décadas de 60 e 70. Neste modelo, é feito um diagnóstico completo do Município, a partir do qual são sugeridas diversas medidas a serem posteriormente implementadas. A regulação da propriedade urbana é feita por leis específicas, que devem ser elaboradas segundo as diretrizes do plano.

Dentre os que adotam o conceito urbanístico, há duas orientações distintas. O FNRU defende um plano autoaplicável, que permita a utilização imediata dos instrumentos de combate à especulação imobiliária. Não se explicita, entretanto, se ele inclui o zoneamento tradicional, ou se este deve ser estabelecido por outra lei. Já a ABNT faz uma distinção entre o plano, que seria um documento técnico, e as leis urbanísticas, que implementariam suas orientações. O plano não é, entretanto, um documento genérico, mas detalhado, que define com precisão todos os aspectos do zoneamento e das obras públicas.

Nenhum dos modelos indicados corresponde, portanto, ao adotado pela Constituição. Os que mais se aproximam são os do FNRU e da ABNT. O primeiro, por afirmar o caráter autoaplicável do plano; o segundo, por definir com precisão seus elementos.

5. Planos diretores elaborados após o Estatuto da Cidade

Após a edição do Estatuto da Cidade, o Ministério das Cidades adotou política de apoio à elaboração de planos diretores, que preferiu denominar “planos diretores participativos”. Entre outras medidas, o governo federal ofereceu apoio técnico e financeiro aos municípios; constituiu um programa de capacitação e um banco de experiências; criou uma rede de discussão; e cadastrou profissionais aptos a assessorar a elaboração dos planos.

Lançou-se, ainda, a Campanha Nacional “Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos”, voltada para a sensibilização da sociedade. A atuação do Ministério enfatizou principalmente a dimensão política do plano diretor, representada pela participação da população em sua elaboração.

De um modo geral, os planos elaborados nesse contexto abordaram principalmente temas propriamente urbanísticos, como zoneamento, gestão do uso do solo, sistema viário, habitação e patrimônio histórico. Em menor medida, foram incorporados também os temas do saneamento ambiental, da mobilidade urbana e do meio ambiente. 49

No que diz respeito à operacionalidade, no entanto, esses planos limitaram-se a estabelecer diretrizes, deixando a ordenação territorial propriamente dita para um detalhamento posterior. 50

É possível concluir que o modelo efetivamente adotado após o Estatuto da Cidade foi o de plano urbanístico de diretrizes, ou seja, não autoaplicável.

6. Legislação estadual

Algumas Constituições estaduais regularam o plano diretor, complementando o disposto na Constituição Federal. De um modo geral, prevaleceu a ideia de que seu conteúdo é eminentemente urbanístico, afastando-se o modelo do plano de desenvolvimento. Já quanto à sua operacionalidade, houve duas orientações distintas: alguns Estados adotaram o conceito de plano autoaplicável, enquanto outros previram sua regulamentação por outras leis municipais.

O modelo de plano autoaplicável foi adotado pelos Estados de Espírito Santo, Maranhão, Goiás, Mato Grosso, Pará, Pernambuco, Piauí, Paraná e Tocantins e pelo Distrito Federal. O modelo de plano orientador da legislação urbanística foi adotado nos Estados de Ceará, Paraíba, Rio de Janeiro e São Paulo. Nos demais Estados, a Constituição Estadual não adota claramente um modelo.

O modelo de plano orientador foi consagrado, por exemplo, na Constituição do Estado de São Paulo: “Art. 181. Lei municipal estabelecerá, em conformidade com as diretrizes do plano diretor, normas sobre zoneamento, loteamento, parcelamento, uso e ocupação do solo, índices urbanísticos, proteção ambiental e demais limitações administrativas pertinentes (...)”.

Exemplos do modelo de plano autoaplicável podem ser encontrados nas Constituições dos Estados do Espírito Santo e do Tocantins:

Art. 235. O plano diretor deverá dispor, no mínimo, sobre os seguintes aspectos: I – regime urbanístico através de normas relativas ao uso, ocupação e parcelamento do solo, e também ao controle das edificações; II – proteção de mananciais, áreas de preservação ecológica, patrimônio paisagístico, histórico e cultural, na totalidade do território municipal; III – definição de áreas para implantação de programas habitacionais de interesse social e para equipamentos públicos de uso coletivo” (ES).

Art. 104. § 1.º O projeto do plano diretor deverá ser elaborado por órgão técnico municipal com a participação das entidades representativas, devendo conter diretrizes de uso e ocupação do solo, das edificações e suas alturas, da proteção ao meio ambiente, do saneamento, do licenciamento e da fiscalização, bem assim de todos os parâmetros urbanísticos básicos” (TO).

O Rio Grande do Sul regulamentou o plano diretor por meio de legislação infraconstitucional. A matéria foi tratada com grande precisão, oferecendo uma interpretação adequada do texto constitucional.

Art. 10. O plano diretor e as diretrizes gerais e ocupação do território, instrumentos básicos da política de desenvolvimento urbano, deverão considerar a integração das atividades e equipamentos urbanos e rurais, o meio ambiente municipal e conter, no mínimo: I – a estimativa da população existente é projetada para um período determinado; II – a delimitação da zona urbana; III – a delimitação das áreas de proteção e preservação permanente que serão, no mínimo, aquelas definidas na legislação federal e estadual; IV – a delimitação dos conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, arquitetônico, artístico, paisagístico, arqueológico, paleontológico e científico; V – a delimitação de áreas próprias à implantação de atividades geradoras de tráfego pesado; VI – a delimitação de áreas destinadas à implantação de atividades com alto potencial poluidor definido de acordo com os padrões de controle de qualidade ambiental estabelecidos pelas autoridades competentes; VII – a identificação de áreas impróprias a ocupação urbana; VIII – a identificação das áreas urbanas não edificadas, subutilizadas ou não utilizadas, para a aplicação de instrumentos que visem ao seu adequado aproveitamento; IX – os dispositivos de adequação da ocupação do solo à infraestrutura urbana existente ou prevista; X – a previsão de implantação e distribuição espacial de equipamentos urbanos e comunitários; XI – a hierarquização e normatização do sistema viário; XII – os dispositivos de controle do uso, ocupação e parcelamento do solo urbano a da edificação, que assegurem condições de salubridade, conforto, segurança e proteção ambiental; XIII – as normas e os critérios definidores das atividades permitidas ou cujo licenciamento esteja sujeito a aprovação especial.

Art. 19. O parcelamento do solo atenderá exigências de legislação ambiental federal, estadual e municipal e aos critérios de distribuição espacial de usos, aos padrões de urbanização e ao traçado do sistema viário, constantes do plano diretor ou das diretrizes gerais de ocupação do território.” 51

7. Legislação federal

A legislação infraconstitucional só veio a tratar diretamente do plano diretor com a edição do Estatuto da Cidade, em 2001. Anteriormente, ele fora apenas mencionado em alterações feitas ao antigo Código Florestal e à Lei de Parcelamento do Solo Urbano. 52

A concepção de plano diretor adotada nestas três leis é a de um plano urbanístico e autoaplicável, em que se define o zoneamento municipal. Essa definição é de grande importância por afastar as interpretações segundo as quais ele seria um plano integral da Administração Pública municipal.

7.1 Estatuto da Cidade

O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001)é a primeira lei federal destinada especificamente à regulamentação do capítulo da Política Urbana da Constituição. Nele, o plano diretor é tratado como tema central, ao contrário das leis anteriores, em que ele era assunto periférico, regulado apenas na sua interface com outros temas. 53 Apesar disso, o Estatuto foi ambíguo e assistemático no tratamento do plano diretor, uma vez que não distinguiu claramente as matérias reservadas ao plano daquelas a serem detalhadas por outros instrumentos e deixou de incluir conteúdos objeto de outras leis, como as citadas no presente capítulo.

Além de conter artigos dedicados ao plano diretor, o Estatuto também o regula inúmeros dispositivos, voltados para a instituição de novos instrumentos urbanísticos.

O planejamento urbano é incluído inicialmente como uma das diretrizes gerais da política urbana. 54

Seguindo o modelo já adotado pela Constituição, no § 4.º do art. 182, o Estatuto condiciona a aplicação de qualquer instrumento urbanístico à existência prévia do plano diretor e de lei municipal específica. Todas as matérias incluídas no plano diretor têm natureza eminentemente urbanística. 55

O plano diretor delimitará as áreas onde poderá ser exigida a utilização compulsória de imóvel urbano, sancionada pela utilização extrafiscal do IPTU e pela desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública. 56 Para tanto, terá que fixar os índices de aproveitamento mínimo dos imóveis, por meio dos quais se poderá distinguir o imóvel utilizado do subutilizado. 57 Deverá fixar coeficientes de aproveitamento básico, para toda a zona urbana, podendo delimitar áreas com coeficiente de aproveitamento máximo e uso do solo distintos, a serem obtidos mediante contrapartida dos proprietários. 58

O plano diretor servirá de base ainda para a edição de leis municipais de delimitação das áreas em que incidirá o direito de preempção ...

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8 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1212796895/2-conteudo-do-plano-diretor-direito-urbanistico-plano-diretor-e-direito-de-propriedade-ed-2014