Direito Urbanístico: Plano Diretor e Direito de Propriedade

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3. Função social da propriedade urbana

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3.

Função Social da Propriedade Urbana

Sumário: 1. A filosofia política positivista: 1.1 Limites e importância do positivismo – 2. A influência positivista sobre o urbanismo: 2.1 Crítica e importância do modernismo – 3. De direito subjetivo a função social – 4. A função social da propriedade na Constituição brasileira – 5. Utilização compulsória do solo urbano: 5.1 Antecedentes; 5.2 Utilização compulsória na constituinte; 5.3 O texto constitucional e sua regulamentação.

O princípio da função social da propriedade constitui a peça-chave do direito urbanístico. Na Constituição, seu cumprimento está associado ao atendimento das “exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor” (art. 182, § 2.º). A despeito deste fato, pode-se dizer que o significado do princípio é ainda mal compreendido. Em geral, ele é confundido com ideias vagas de justiça social e de subordinação dos interesses privados ao interesse público.

Neste capítulo, será desenvolvido o tema da função social da propriedade urbana, enquanto princípio fundamentador do direito urbanístico e técnica de operacionalização do urbanismo.

Inicialmente, será apresentada a doutrina original da função social da propriedade, que é uma parte da filosofia política positivista. Em seguida, será explicada a teoria da conformação do direito de propriedade pelos planos urbanísticos, que foi a forma pela qual se aplicou a doutrina da função social ao urbanismo da Europa continental.

1. A filosofia política positivista

A doutrina da função social da propriedade, tal como empregada no direito urbanístico, 1 encontra sua origem na filosofia política positivista. 2 Esta filosofia desenvolveu-se na França durante a revolução industrial do século XIX e teve como principais formuladores Saint-Simon e Comte. Sua proposta de reforma das instituições políticas pode ser resumida na ideia de um Estado tecnocrático, comandado pelo Executivo e fortemente intervencionista.

Reconhecendo o caráter anárquico do mercado, o positivismo era contrário também à estatização dos meios de produção. Propunha como alternativa a subordinação dos empresários à direção do Estado, permitindo-lhes conservar a propriedade, mas transformando-os na prática em verdadeiros funcionários públicos. A regulamentação da atividade produtiva pelo Estado seria completa, não restando aos proprietários qualquer liberdade de iniciativa. Esta é a concepção a que foi dada a denominação “função social da propriedade”. A formulação inicial da doutrina deveu-se a Saint-Simon, mas foram seus seguidores, os saint-simonianos, que a sistematizaram. 3

Saint-Simon previa a emergência da “sociedade industrial”, em substituição à sociedade feudal. Enquanto esta última fora comandada por militares e aristocratas, a primeira era liderada por “industriais”, termo que designava todos os que concorrem para o enriquecimento material do País – agricultores, fabricantes, negociantes, artesãos e trabalhadores. Ao lado dos industriais, compõem a classe dos “produtores” os sábios e os artistas. A classe dos produtores estaria em oposição à dos “ociosos” – aristocratas, proprietários de terras, sacerdotes e legisladores.

Para ilustrar suas ideias, Saint-Simon fez uso de uma parábola, que lhe rendeu um processo judicial por incitamento ao crime, do qual foi posteriormente absolvido. Na parábola, imaginava-se a situação da França caso morressem seus principais aristocratas, militares, políticos, religiosos, juízes e proprietários de terras. A conclusão foi de que “não resultaria qualquer mal político para o Estado”. Caso o mesmo sucedesse com os artistas, cientistas e engenheiros, por outro lado, a própria civilização ficaria comprometida. 4

Saint-Simon considerava que “todo sistema social não é mais do que a aplicação de um sistema de ideias”. 5 Assim, a sociedade industrial deveria ser organizada segundo os princípios da ciência, cujo modelo seria a física de Newton. A convivência da indústria com um sistema de crenças religiosas e metafísicas estaria na origem da anarquia em que parecia ter entrado a sociedade após a revolução francesa. 6 A ciência seria caracterizada por fazer uso de um método objetivo e comprovar empiricamente suas afirmações. A prática da ciência seria, entretanto, eminentemente elitista. Só o cientista, que é quem domina seu método, está protegido contra as crenças falsas. As massas seriam incapazes de compreender o funcionamento da ciência e deveriam com ela se relacionar sob a forma de culto, ou seja, aceitando suas conclusões como dogmas. 7

A política seria substituída pela administração, levando ao próprio desaparecimento do poder (tema retomado por Marx). 8 Assim, a sociedade seria dirigida “da mesma maneira que as fábricas particulares”. 9 Em lugar da política, instala-se a “ciência da produção, que tem por objetivo a ordem das coisas mais favorável a todos os gêneros de produção”. Impunha-se a direção consciente e o planejamento sistemático da economia e da sociedade. 10

Em lugar das instituições políticas tradicionais, propunha-se uma “Constituição Industrial”, composta por três câmaras: A “Câmara de Invenção” seria formada por engenheiros, artistas e escritores e teria for função redigir projetos industriais; a “Câmara de Exame” seria composta por matemáticos, fisiólogos e físicos e faria a análise das propostas; a “Câmara de Execução”, composta por empresários, faria a supervisão e aplicação dos planos aprovados pelas câmaras anteriores. Os membros das câmaras seriam recrutados pelo seu talento e não por eleição. 11 Nessa nova sociedade, não haveria dominação ou exploração entre os homens. A direção exercida por cientistas e industriais teria por finalidade o bem-estar dos trabalhadores e seria por eles aceita com naturalidade, pois decorreria da maior capacidade dos primeiros. 12 O modelo hierárquico proposto por Saint-Simon assemelha-se ao da sociedade medieval, com a substituição da religião pela ciência e dos títulos de nobreza pelas credenciais acadêmicas. 13

Os discípulos de Saint-Simon constituíram um grupo que teve importante atuação política. Eram principalmente engenheiros oriundos da Escola Politécnica, que posteriormente foram responsáveis por obras notáveis como os canais de Suez e do Panamá. 14 Esse grupo desenvolveu e sistematizou as ideias de seu mestre, contribuindo para detalhar importantes aspectos institucionais, como o direito de propriedade. 15

A propriedade privada era vista como a principal causa dos problemas econômicos. A ela era atribuído o funcionamento imperfeito do mercado, no qual cada pessoa agiria por conta própria e ao qual faltaria um comando geral. 16

Os saint-simonianos defendiam uma forma de propriedade intermediária entre a propriedade privada clássica e a propriedade pública, pela qual os proprietários seriam meros depositários da riqueza da sociedade.

Todos trabalham e são funcionários. A propriedade é a função. A centralização, pesadelo dos liberais, é o índice, a condição do progresso necessário. Não há termo médio entre a centralização e a anarquia.” 17

O Estado distribuiria a propriedade segundo os méritos e a competência de cada um. O proprietário seria um depositário e um administrador, a agir em nome da sociedade. A propriedade seria vitalícia, mas não hereditária. Com a morte do proprietário, o bem voltaria ao Estado. 18 O comando da economia seria feito principalmente por meio de um banco central, encarregado de planejar as áreas de investimento prioritário. 19

A doutrina da função social da propriedade alcançou sua maturidade na obra de Augusto Comte, que fora secretário de Saint-Simon, a partir da qual obteve ampla aceitação.

Para Augusto Comte, o caráter público ou privado da propriedade era indiferente. A concentração de riquezas nas mãos de grandes industriais e banqueiros era vista como inevitável e mesmo benéfica, uma vez que seria condição para o crescimento da riqueza. 20

A doutrina da função social da propriedade está presente em várias de suas obras. 21 Sua exposição mais completa está no primeiro tomo do Système de Politique Positive, de 1824, em que lhe é dedicado um capítulo. A propriedade é saudada como a instituição pela qual as obras materiais dos homens transmitem-se de uma geração para outra, alcançando uma duração superior à de seus criadores. 22 A propriedade cumpriria na ordem material a mesma função atendida pela linguagem na ordem cultural. Essa transmissão de riquezas e conhecimentos entre as gerações é condição para seu acúmulo ao longo do tempo, mediante o qual ocorre o progresso. A preocupação de Comte não é com a distribuição da riqueza, mas com seu uso produtivo. 23

Como depositários da riqueza da sociedade, os industriais devem utilizá-la em benefício da coletividade. Isto seria conseguido por meio tanto da educação quanto da coerção. 24

É, entretanto, na crítica aos juristas e economistas de sua época que se revela o aspecto político da doutrina de Comte:

Igualmente impelido por sua realidade característica e por sua tendência constante em consagrar a razão a serviço do sentimento, o Positivismo está duplamente empenhado a sistematizar o princípio espontâneo do comunismo sobre a natureza social da propriedade e sobre a necessidade de regulá-la.

Os verdadeiros filósofos não hesitam em sancionar diretamente as reclamações instintivas dos proletários contra a viciosa definição adotada pela maioria dos juristas modernos, que atribuem à propriedade uma individualidade absoluta, como direito de usar e de abusar. Esta teoria antissocial, devida historicamente a uma reação exagerada contra as opressões excepcionais, é desprovida de justiça e de realidade. Não podendo nenhuma propriedade ser criada, nem mesmo transmitida, por seu único possuidor, sem a indispensável cooperação pública, especial e geral, seu exercício não deve nunca ser puramente individual. Sempre e em toda parte, nele intervém mais ou menos a comunidade, para subordiná-lo às necessidades sociais. O imposto associa realmente o público a cada fortuna particular; e a marcha geral da civilização, longe de diminuir essa participação, aumenta-a continuamente, sobretudo entre os povos modernos, desenvolvendo mais a vinculação de cada um a todos. Outro uso universal prova que, em certos casos …

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jusbrasil.com.br
19 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1212796896/3-funcao-social-da-propriedade-urbana-direito-urbanistico-plano-diretor-e-direito-de-propriedade