Análise doutrinária - Capítulo 4 - Legitimidade ativa do MP para defender o consumidor em juízo

_{ANÁLISE DOUTRINÁRIA}

Legitimação ativa do Ministério Público na tutela coletiva: tendências jurisprudenciais

Roberto Augusto Castellanos Pfeiffer

Mestre e Doutor em direito pela USP. Professor da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo-USP e da Fundação Getúlio Vargas nos cursos de Graduação (EESP-FGV) e especialização (EDESP-FGV). Foi Diretor Executivo da Fundação Procon de São Paulo, Conselheiro do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade). Consultor Jurídico do Ministério da Justiça. Assessor de Ministro do STF. Procurador do Estado de São Paulo.

Área do Direito: Consumidor

Resumo: O artigo estuda a evolução da interpretação do alcance da legitimação ativa atribuída ao Ministério Público para a propositura de ações coletivas. Destaca primeiramente as normas da Constituição Federal, da Lei da Ação Civil pública e do Código de Defesa do Consumidor que disciplinam a legitimação ativa do Ministério Público para as ações coletivas. Posteriormente, o ensaio analisa a tendência jurisprudencial quanto às principais polêmicas que envolvem a interpretação do tema, sobretudo quanto à proteção de direitos individuais homogêneos, destacando que a legitimação ativa do Ministério Público é reconhecida como válida caso esteja vinculada à relação de consumo ou seja destinada à proteção de outros direitos individuais de natureza indisponível ou com relevante interesse social.

Palavras-chave: Legitimação ativa – Ministério Público – Tutela coletiva – Direitos individuais homogêneos – Jurisprudência.

Abstract: The paper analyses the evolution of the jurisprudence about the standing of Public Prosecutor to propose class-action suits, examining the rules of Federal Constitution and Consumer Defense Code. The paper concludes that the jurisprudence recognized the standing of the public prosecutor to pursue class action to protect homogeneous rights that have a relevant social interest.

Keywords: Public Prosecutor – Standing – Class Action – Homogeneous rights – Jurisprudence.

Sumário: 1. Introdução – 2. Normas sobre a legitimação ativa do Ministério Público: 2.1 As disposições constitucionais; 2.2 Código de Defesa do Consumidor – 3. Tendência da Jurisprudência sobre legitimidade ativa do Ministério Público na tutela coletiva: 3.1 A evolução da jurisprudência do STF; 3.2 A evolução da jurisprudência do STJ – 4. Conclusão.

1. Introdução

A tutela coletiva é instrumento essencial para o acesso à justiça na medida em que permite, por um lado, a proteção de direitos de titularidade transindividual, bem como a tutela de pequenas lesões cujo pequeno valor não tornaria viável a propositura de ações individuais. 1

No Brasil, a primeira norma sistematizadora da tutela metaindividual foi a Lei 7.345/1985, que instituiu a ação civil pública para a proteção dos direitos coletivos e difusos, atribuindo legitimação ativa para a sua propositura ao Ministério Público, União, Estados, Municípios, autarquias e empresas da administração indireta e às associações civis.

O regime da tutela coletiva foi aperfeiçoado pelo Código de Defesa do Consumidor, que instituiu a ação coletiva para defesa dos direitos individuais homogêneos, além de melhor sistematizar a defesa dos direitos difusos e coletivos.

A legitimação para a propositura de tais ações é peça chave para o sucesso da tutela coletiva, suscitando inúmeros debates e divergências jurisprudenciais, sobretudo no que se refere ao Ministério Público, cuja evolução será objeto de estudo no presente artigo.

2. Normas sobre a legitimação ativa do Ministério Público

2.1 As disposições constitucionais

O Ministério Público possui uma peculiaridade em relação aos demais legitimados ativos para a as ações coletivas, uma vez que a sua legitimação advém não somente da lei, mas possui também raiz constitucional, destacando-se, sobretudo, os arts. 127, caput e 129, III, da CF/1988.

Estabelece o art. 127, caput, da CF/1988 que: “O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”. Por seu turno, o art. 129, III, da CF/1988 inclui dentre as funções institucionais do Ministério Público: “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”.

Deste modo, não há como negar que a legitimação do Ministério Público é qualificada em razão da sua natureza constitucional. Com efeito, a sua previsão na Constituição reforça a sua legitimidade ativa para a propositura de ações civis públicas para a tutela de direitos difusos e coletivos, diante da expressa menção do art. 129, III, da CF/1988.

Porém, a moldura constitucional impõe limites para o ajuizamento de ações coletivas, uma vez que o art. 127, caput, da CF/1988 contém as expressões interesse social e interesses individuais indisponíveis, cuja presença é imposta como condição pela jurisprudência para a plena validade da legitimação ativa do Ministério Público. Tal imposição ocorre, sobretudo para a tutela de direitos individuais homogêneos, que não foram expressamente mencionados na Constituição.

Porém, antes de analisar a evolução jurisprudencial cumpre analisar as normas do Código de Defesa do Consumidor, por dois importantes motivos: foi a lei de proteção do consumidor que sistematizou a definição de interesses difusos e coletivos, além de conceituar e atribuir legitimidade ativa para a tutela dos interesses individuais homogêneos.

2.2 Código de Defesa do Consumidor

Relevante contribuição do Código de Defesa do Consumidor na matéria foi efetivar a conceituação dos diversos interesses e direitos objetos de tutela coletiva, que é efetivada pelo seu art. 81, na forma abaixo transcrita:

1) Interesses ou direitos difusos, como aqueles transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas entre si por circunstâncias de fato;

2) Interesses ou direitos coletivos, como aqueles transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base;

3) Interesses ou direitos individuais homogêneos, que são os decorrentes de uma origem comum.

Tendo em vista que a Constituição Federal não define tais conceitos, torna-se essencial interpretar o seu conteúdo para elucidar o exato alcance da legitimação atribuída ao Ministério Público.

Interesses difusos possuem titulares indeterminados que não têm base jurídica a interligá-los. Em outras palavras, os titulares do direito ou do interesses são todos os integrantes da sociedade.

Já os direitos coletivos pertencem “a determinadas categorias de pessoas e a elas somente, quando exista um vínculo jurídico entre os componentes do grupo, como, por exemplo, os consumidores de determinado produto, a família, a sociedade mercantil, o sindicato, uma categoria profissional, os alunos de uma Faculdade”. 2

A indivisibilidade tem sido tradicionalmente apontada como característica inerente de todos os direitos difusos e coletivos. 3 Tanto os direitos difusos como os coletivos são definidos como transindividuais, o que significa que não pertencem a um só indivíduo, mas sim expraiam-se por todo um grupo, categoria ou classe (os coletivos) ou por uma comunidade indeterminada (os difusos). Assim, tanto a satisfação do direito como a sua própria origem dão-se de forma coletiva. 4

Por seu turno, os direitos individuais homogêneos possuem titulares indetermináveis, porém ligados entre si por circunstância de fato e não (necessariamente) jurídica. Eles não possuem a característica da transindividualidade, já que têm origem na esfera particular de cada um dos indivíduos lesados, sendo somente a sua tutela operada de forma coletiva.

Nos direitos individuais homogêneos, o que realmente aproxima os titulares é uma causa comum que os lesionou, até porque, via de regra, a relação jurídica com a parte contrária é decorrente da lesão e não preexistente, ao contrário do que ocorre com os coletivos stricto sensu. 5

Na realidade, a titularidade do direito envolvido é individual. Somente a demanda terá um caráter coletivo, agregador. Os beneficiários dos resultados da demanda serão os titulares dos direitos lesados, ou em outras palavras, os benefícios serão individualmente atribuíveis, mesmo porque a própria lesão terá repercussões diferentes em cada...