Análise doutrinária - Capítulo 4 - Legitimidade ativa do MP para defender o consumidor em juízo

ANÁLISE DOUTRINÁRIA Legitimação ativa do Ministério Público na tutela coletiva: tendências jurisprudenciais Roberto Augusto Castellanos Pfeiffer Mestre e Doutor em direito pela USP. Professor da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo-USP e da Fundação Getúlio Vargas nos cursos de Graduação (EESP-FGV) e especialização (EDESP-FGV). Foi Diretor Executivo da Fundação Procon de São Paulo, Conselheiro do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade). Consultor Jurídico do Ministério da Justiça. Assessor de Ministro do STF. Procurador do Estado de São Paulo. Área do Direito: Consumidor Resumo: O artigo estuda a evolução da interpretação do alcance da legitimação ativa atribuída ao Ministério Público para a propositura de ações coletivas. Destaca primeiramente as normas da Constituição Federal, da Lei da Ação Civil pública e do Código de Defesa do Consumidor que disciplinam a legitimação ativa do Ministério Público para as ações coletivas. Posteriormente, o ensaio analisa a tendência jurisprudencial quanto às principais polêmicas que envolvem a interpretação do tema, sobretudo quanto à proteção de direitos individuais homogêneos, destacando que a legitimação ativa do Ministério Público é reconhecida como válida caso esteja vinculada à relação de consumo ou seja destinada à proteção de outros direitos individuais de natureza indisponível ou com relevante interesse social. Palavras-chave: Legitimação ativa – Ministério Público – Tutela coletiva – Direitos individuais homogêneos – Jurisprudência. Abstract: The paper analyses the evolution of the jurisprudence about the standing of Public Prosecutor to propose class-action suits, examining the rules of Federal Constitution and Consumer Defense Code. The paper concludes that the jurisprudence recognized the standing of the public prosecutor to pursue class action to protect homogeneous rights that have a relevant social interest. Keywords: Public Prosecutor – Standing – Class Action – Homogeneous rights – Jurisprudence. Sumário: 1. Introdução – 2. Normas sobre a legitimação ativa do Ministério Público: 2.1 As disposições constitucionais; 2.2 Código de Defesa do Consumidor – 3. Tendência da Jurisprudência sobre legitimidade ativa do Ministério Público na tutela coletiva: 3.1 A evolução da jurisprudência do STF; 3.2 A evolução da jurisprudência do STJ – 4. Conclusão. 1. Introdução A tutela coletiva é instrumento essencial para o acesso à justiça na medida em que permite, por um lado, a proteção de direitos de titularidade transindividual, bem como a tutela de pequenas lesões cujo pequeno valor não tornaria viável a propositura de ações individuais. 1 No Brasil, a primeira norma sistematizadora da tutela metaindividual foi a Lei 7.345/1985, que instituiu a ação civil pública para a proteção dos direitos coletivos e difusos, atribuindo legitimação ativa para a sua propositura ao Ministério Público, União, Estados, Municípios, autarquias e empresas da administração indireta e às associações civis. O regime da tutela coletiva foi aperfeiçoado pelo Código de Defesa do Consumidor, que instituiu a ação coletiva para defesa dos direitos individuais homogêneos, além de melhor sistematizar a defesa dos direitos difusos e coletivos. A legitimação para a propositura de tais ações é peça chave para o sucesso da tutela coletiva, suscitando inúmeros debates e divergências jurisprudenciais, sobretudo no que se refere ao Ministério Público, cuja evolução será objeto de estudo no presente artigo. 2. Normas sobre a legitimação ativa do Ministério Público 2.1 As disposições constitucionais O Ministério Público possui uma peculiaridade em relação aos demais legitimados ativos para a as ações coletivas, uma vez que a sua legitimação advém não somente da lei, mas possui também raiz constitucional, destacando-se, sobretudo, os arts. 127, caput e 129, III, da CF/1988. Estabelece o art. 127, caput, da CF/1988 que: “O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”. Por seu turno, o art. 129, III, da CF/1988 inclui dentre as funções institucionais do Ministério Público: “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”. Deste modo, não há como negar que a legitimação do Ministério Público é qualificada em razão da sua natureza constitucional. Com efeito, a sua previsão na Constituição reforça a sua legitimidade ativa para a propositura de ações civis públicas para a tutela de direitos difusos e coletivos, diante da expressa menção do art. 129, III, da CF/1988. Porém, a moldura constitucional impõe limites para o ajuizamento de ações coletivas, uma vez que o art. 127, caput, da CF/1988 contém as expressões interesse social e interesses individuais indisponíveis, cuja presença é imposta como condição pela jurisprudência para a plena validade da legitimação ativa do Ministério Público. Tal imposição ocorre, sobretudo para a tutela de direitos individuais homogêneos, que não foram expressamente mencionados na Constituição. Porém, antes de analisar a evolução jurisprudencial cumpre analisar as normas do Código de Defesa do Consumidor, por dois importantes motivos: foi a lei de proteção do consumidor que sistematizou a definição de interesses difusos e coletivos, além de conceituar e atribuir legitimidade ativa para a tutela dos interesses individuais homogêneos. 2.2 Código de Defesa do Consumidor Relevante contribuição do Código de Defesa do Consumidor na matéria foi efetivar a conceituação dos diversos interesses e direitos objetos de tutela coletiva, que é efetivada pelo seu art. 81, na forma abaixo transcrita: 1) Interesses ou direitos difusos, como aqueles transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas entre si por circunstâncias de fato; 2) Interesses ou direitos coletivos, como aqueles transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base; 3) Interesses ou direitos individuais homogêneos, que são os decorrentes de uma origem comum. Tendo em vista que a Constituição Federal não define tais conceitos, torna-se essencial interpretar o seu conteúdo para elucidar o exato alcance da legitimação atribuída ao Ministério Público. Interesses difusos possuem titulares indeterminados que não têm base jurídica a interligá-los. Em outras palavras, os titulares do direito ou do interesses são todos os integrantes da sociedade. Já os direitos coletivos pertencem “a determinadas categorias de pessoas e a elas somente, quando exista um vínculo jurídico entre os componentes do grupo, como, por exemplo, os consumidores de determinado produto, a família, a sociedade mercantil, o sindicato, uma categoria profissional, os alunos de uma Faculdade”. 2 A indivisibilidade tem sido tradicionalmente apontada como característica inerente de todos os direitos difusos e coletivos. 3 Tanto os direitos difusos como os coletivos são definidos como transindividuais, o que significa que não pertencem a um só indivíduo, mas sim expraiam-se por todo um grupo, categoria ou classe (os coletivos) ou por uma comunidade indeterminada (os difusos). Assim, tanto a satisfação do direito como a sua própria origem dão-se de forma coletiva. 4 Por seu turno, os direitos individuais homogêneos possuem titulares indetermináveis, porém ligados entre si por circunstância de fato e não (necessariamente) jurídica. Eles não possuem a característica da transindividualidade, já que têm origem na esfera particular de cada um dos indivíduos lesados, sendo somente a sua tutela operada de forma coletiva. Nos direitos individuais homogêneos, o que realmente aproxima os titulares é uma causa comum que os lesionou, até porque, via de regra, a relação jurídica com a parte contrária é decorrente da lesão e não preexistente, ao contrário do que ocorre com os coletivos stricto sensu. 5 Na realidade, a titularidade do direito envolvido é individual. Somente a demanda terá um caráter coletivo, agregador. Os beneficiários dos resultados da demanda serão os titulares dos direitos lesados, ou em outras palavras, os benefícios serão individualmente atribuíveis, mesmo porque a própria lesão terá repercussões diferentes em cada esfera particular. No que tange à legitimação ativa o art. 82 do CDC estabelece os seguintes entes legitimados para a tutela dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, nos mesmos termos do art. 1.º da Lei da Ação Civil Pública: o Ministério Público, a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal; as entidades e órgãos da Administração Pública direta ou indireta, especificamente destinados à proteção dos referidos interesses, bem como às associações legalmente constituídas há pelo menos um ano e que incluam entre os seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos deduzidos em juízo, dispensando-se autorização assemblear. Deste modo, na órbita da proteção jurisdicional dos interesses difusos, optou o legislador por uma “legitimação concorrente e disjuntiva”. 6 3. Tendência da jurisprudência sobre legitimidade ativa do Ministério Público Como já acentuado, a legitimação atribuída ao Ministério Público para a tutela coletiva suscitou grandes debates na jurisprudência, sobretudo quanto à tutela de direitos individuais homogêneos. A maior parte dos julgados dos Tribunais Superiores condiciona a legitimidade ativa à presença de um interesse social ou à indisponibilidade dos direitos individuais homogêneos tutelados, diante do que dispõe o artigo 127 da Constituição Federal. 3.1 A evolução da jurisprudência do STF A jurisprudência do STF impõe limitações à legitimação do Ministério Público, sobretudo em tema relacionado com tributos, entendendo que não basta a caracterização de um interesse ou direito como individual homogêneo para imediatamente ensejar a legitimação do parquet. Assevera que a validade da legitimação estaria condicionada à tutela de direito atinente à relação de consumo ou de natureza indisponível, o que não ocorreria nos direitos de natureza tributária. 7 Porém, se a jurisprudência do STF é restritiva em relação à legitimação do Ministério Público para o ajuizamento de ações coletivas relacionadas com matéria tributária, ela é ampliativa no que concerne à tutela de direitos de natureza efetivamente coletiva. O STF interpretou como válida a legitimação do Ministério Público do Trabalho para a propositura de ação civil pública que visava proibir jornada de trabalho incompatível com os riscos inerentes ao trabalho subaquáticos, visando à preservação da saúde e dignidade dos trabalhadores. 8 Igualmente, entendeu que havia legitimação ativa para a propositura de ação civil pública visando a regularização do cálculo das tarifas de transporte público coletivo urbano municipal, interpretando que diante da indeterminação dos usuários do serviço transparecia o caráter difuso dos interesses objeto de tutela. 9 Ademais, a jurisprudência do STF é remansosa no sentido de reconhecer legitimação do Ministério Público para a tutela de direitos de consumidores, seja de natureza coletiva ou individual homogênea. 10 Entedeu, por exemplo, incidir legitimação ativa do parquet para ação civil pública visando tutelar direitos de consumidores relacionados a cartão de crédito 11 e a contratos de financiamento firmados no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação. 12 Houve reiterados julgamentos relacionados a ações civis públicas propostas para tutelar direitos dos consumidores violados por reajustes ilegais de mensalidades escolares, 13 que renderam ensejo à edição da Súmula 643 do STF, a qual que possui o seguinte enunciado: “O Ministério Público tem legitimidade para promover ação civil pública cujo fundamento seja a ilegalidade de reajuste de mensalidades escolares”. Já em relação a direitos individuais homogêneos que não digam respeito à relação de consumo faz-se necessária a demonstração, em cada caso concreto, de que eles se revestem do caráter de indisponibilidade ou de relevância social. O Supremo Tribunal Federal entendeu, por exemplo, que incidia legitimação do Ministério Público para propor ação coletiva para garantir o direito de petição e de obtenção de certidão parcial de tempo de serviço junto ao Instituto Nacional do Seguro Social INSS, salientando tratar-se de “defesa de direitos individuais homogêneos, impregnados de relevante natureza social”. 14 3.2 A evolução da jurisprudência do STJ O âmbito do STJ pacificou a legitimação ativa para o Ministério Público tutelar importantíssimo direito de natureza difusa, que é o patrimônio público, havendo, a este propósito, editado a Súmula 329. 15 É igualmente firme a orientação do STJ no sentido de que incide legitimação ativa ações coletivas de tutela de direitos individuais homogêneos que envolvem relação de consumo, tendo pacificado tal orientação em paradigmático julgamento de sua corte especial. 16 Na esteira de tal entendimento, o STJ interpretou incidir legitimação ativa para o Ministério Público em ações coletivas para a proteção de consumidores do serviço de telefonia móvel, 17 de televisão por assinatura, 18 bem como dos que firmaram contratos de leasing 19 ou de financiamento habitacional. 20 Outro precedente importante foi o acórdão do STJ que reconheceu a legitimação ativa do Ministério Público para a propositura de ação coletiva de indenização de vítimas de explosão em shopping center, conferindo correta aplicação ao art. 17 do CDC. 21 Porém, não basta que haja relação de consumo, tendo que incidir interesse coletivo, falecendo, portanto, legitimidade ativa do Ministério Público para promover ação que beneficie um único consumidor. 22 Por outro lado, em demandas que versem sobre interesses individuais homogêneos que não envolvam relação de consumo, o Superior Tribunal de Justiça efetiva uma interpretação casuística, analisando em cada caso concreto as características do direito individual homogêneo objeto de tutela. Cumpre, ademais, observar que mesmo que o STJ não identifique indisponibilidade no direito individual homogêneo tutelado, reconhece a validade da legitimidade ativa do Ministério Público, caso ele apresente relevância social. O acórdão paradigma de tal entendimento foi proferido no julgamento do REsp 347.752 que versava sobre a proteção de adquirentes de títulos de capitalização, tendo sido reconhecida a “relevância social na tutela dos interesses e direitos dos consumidores de Sociedades de Capitalização, grandes captadoras de poupança popular mediante remuneração, cuja higidez financeira importa à economia nacional, tendo por isso mesmo o Estado o dever de controlar “todas as operações” e de fazê-lo “no interesse dos portadores de títulos de capitalização” (arts. 1.º e 2.º, do Dec.-lei 261/1967)”. 23 Seguiram-se diversos outros julgamentos versando especificamente sobre a legitimidade do Ministério Público, nos quais foi analisado se havia ou não relevância social. Assim, por exemplo, o STJ reconheceu incidir relevante interesse social na defesa de direitos individuais homogêneos de grupo de cooperativa habitacional. 24 Por outro lado, o STJ interpretou inexistir relevância social ou indisponibilidade em ação coletiva com pedido de declaração de nulidade de cláusulas constantes de contrato de locação residencial. 25 4. Conclusão O Ministério Público revelou-se, ao longo dos anos, o principal protagonista da tutela coletiva de direitos, instrumento essencial para o efetivo acesso à justiça. Por tal razão, a investigação dos limites que a jurisprudência vem colocando para a sua legitimação ativa é questão de alta indagação. A análise dos julgados do STF e do STJ destaca a importância da diferenciação entre direito difusos, coletivos e individuais homogêneos para a elucidação do alcance da legitimação ativa atribuída ao Ministério Público, uma vez que a Constituição Federal prevê a legitimidade apenas para a defesa dos interesses coletivos e difusos. Já a legitimidade ativa para a tutela de direitos individuais homogêneos é conferida ao Ministério Público pelo Código de Defesa do Consumidor, tendo sido objeto de algumas restrições por parte da jurisprudência. Ela é, porém, reconhecida como válida sempre que concernente à relação de consumo. A jurisprudência admite, ainda, a propositura de ações coletivas pelo parquet caso a proteção abarque direitos individuais homogêneos de natureza indisponível ou com relevante interesse social. Mauro Cappelletti sumariza da seguinte forma os dois principais obstáculos à tutela de interesses coletivos: “ou ninguém tem direito a corrigir a lesão a um interesse coletivo ou o prêmio para qualquer indivíduo buscar esta correção é pequeno demais para induzí-lo a tentar uma ação” (Cappelletti, Mauro; Garth, Bryant. Acesso à Justiça. Porto Alegre: Sérgio António Fabris, 1988. p. 312). Grinover, Ada Pellegrini. Novas tendências do Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1994. p. 149. Barbosa Moreira, José Carlos. A legitimação para defesa dos interesses difusos no direito brasileiro. Revista Forense. vol. 276, p. 1. Rio de Janeiro: Forense, 1981. Mancuso, Rodolfo de Camargo. Comentários ao Código de Defesa do Consumidor, São Paulo: Saraiva, 1991. p. 275. Watanabe, Kazuo. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do anteprojeto. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1995. p. 503-504. Barbosa Moreira, José Carlos. Temas de direito processual. São Paulo: Saraiva, 1978. p. 117-118. Dentre os vários precedentes merece destaque o julgamento do RE 195056 , rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, de cuja ementa transcrevo o seguinte trecho:” III. – O Ministério Público não tem legitimidade para aforar ação civil pública para o fim de impugnar a cobrança e pleitear a restituição de imposto – no caso o IPTU – pago indevidamente, nem essa ação seria cabível, dado que, tratando-se de tributos, não há, entre o sujeito ativo (poder público) e o sujeito passivo (contribuinte) uma relação de consumo (Lei 7.374/1985, art. 1.º, II, art. 21, redação do art. 117 da Lei 8.078/1990 (Código do Consumidor); Lei 8.625/93, art. 25, IV; art. 129, III, da CF/1988), nem seria possível identificar o direito do contribuinte com “interesses sociais e individuais indisponíveis.” (art. 127, caput, da CF/1988). RE 213.015-0, 2.ª T., rel. Min. Néri da Silveira. RE 228.177, 2.ª T., rel. Min. Gilmar Mendes. Destaco o julgamento do RE 424048 AgRg, 1.ª T., rel. Min. Sepúlveda Pertence. Transcrevo o seguinte trecho da ementa: “Ministério Público: legitimidade para propor ação civil pública quando se trata de direitos individuais homogêneos em que seus titulares se encontram na situação ou na condição de consumidores, ou quando houver uma relação de consumo. É indiferente a espécie de contrato firmado, bastando que seja uma relação de consumo: precedentes”. STF, RE 441.318-3, 1.ª T., rel. Min. Marco Aurélio. EDcl no AgRg no RE 470.135-9. Na ementa do acórdão foi destacada a “legitimação do Parquet para tutelar interesses individuais homogêneos dotados de alto relevo social frente ao seu perfil institucional”, segundo a “inteligência dos arts. 127 e 129, III e IX, da CF/1988”. Dentre outros precedentes destaco o RE 163.231-3 , Tribunal Pleno, rel. Min. Maurício Corrêa e o RE 185.360-3, 2.ª T., rel. Min. Carlos Velloso. AgRg no RE 472.489-8, 2.ª T., rel. Min. Celso de Mello. A Súmula 329 do STJ possui o seguinte enunciado: “O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público”. STJ, EREsp 141491, rel. Min. Waldemar Zveiter, Corte Especial. Transcrevo, a propósito, a ementa do julgamento: “O Ministério Público é parte legítima para ajuizar ação coletiva de proteção ao consumidor, em cumulação de demandas, visando: a) a nulidade de cláusula contratual (juros mensais); b) a indenização pelos consumidores que já firmaram os contratos em que constava tal cláusula; c) a obrigação de não mais inseri-la nos contratos futuros, quando presente como de interesse social relevante a aquisição, por grupo de adquirentes, da casa própria que ostentam a condição das chamadas classes média e média baixa”. REsp 984.005, 1.ª T., rel. Min. Teori Zavascki. REsp 308.486, 3.ª T., rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito. REsp 509.654, 3.ª T., rel. Min. Nancy Andrighi. REsp 586.307, 1.ª T., rel. Min. Luiz Fux. Dispõe o art. 17 do CDC que no regime da responsabilidade civil por fato do produto ou do serviço “equiparam-se aos consumidores todas as vítimas do evento”. O precedente do STJ foi proferido no julgamento do REsp 279.273 , 3.ª T., rel. Min. Nancy Andrighi. REsp 294.759, 4.ª T., rel. Min. Carlos Fernando Mathias. Destaco, a propósito, a ementa do julgado: “Legitimidade Ad Causam – Ação civil pública – Demanda interposta pelo Ministério Público visando à declaração de nulidade de cláusula contratual de adesão para aquisição de imóvel – Inadmissibilidade – Ausência de interesse coletivo na espécie – Atuação que deve se dar através de outros órgãos do Estado”. REsp 347.752, 2.ª T., rel. Min. Herman Benjamin. REsp 255.947 : Legitimidade ad causam – Ação civil pública – Ministério Público – Demanda interposta pelo Parquet em defesa dos direitos de grupo de cooperativa habitacional, vítimas de má gestão do empreendimento – Defesa de direitos individuais homogêneos em que está presente relevante interesse social – Patrimônio de determinada coletividade, ademais, que implica a verificação das regras do direito consumerista. STJ, AgRg no REsp 442.822 : Legitimidade ad causam – Ação civil pública – Ministério público – Pleito de declaração de nulidade de cláusulas abusivas constantes de contrato de locação residencial – Inadmissibilidade – Instituição que tem como escopo proteger e cuidar de interesses sociais difusos ou coletivos – Questão atinente a direito individual privado e disponível que envolve, ademais, uma única imobiliária.

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