Reclamação Constitucional e Precedentes Judiciais - Ed. 2016

SURGIMENTO E DESENVOLVIMENTO HISTÓRICO INICIAL DA RECLAMAÇÃO

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Capítulo 1

SURGIMENTO E DESENVOLVIMENTO HISTÓRICO INICIAL DA RECLAMAÇÃO

Naquele que talvez seja o primeiro dos trabalhos específicos acerca do tema de que se tem notícia, 1 José da Silva Pacheco propõe quatro fases em que se pode subdividir a evolução histórica da reclamação: 1.ª) de sua criação até sua inserção no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF), em 1957; 2.ª) de sua inserção no RISTF até a Constituição de 1967, que conferiu ao Supremo a possibilidade de legislar sobre os processos de sua competência originária ou recursal; 3.ª) da Constituição de 1967 até a Constituição de 1988, em que a reclamação recebeu assento constitucional; 4.ª) após a Constituição de 1988.

Ao presente estudo importa, decisivamente, o quarto período mencionado. No entanto, alguma coisa deve ser afirmada acerca do surgimento histórico do instituto, o que será de valia para a consideração, especialmente, de sua natureza jurídica.

1.1. Teoria dos poderes constitucionais implícitos

A reclamação para preservação da competência e garantia da autoridade das decisões do STF foi criação pretoriana da própria Corte. Significa dizer que surgiu, de forma original, nos julgados do Supremo, à margem de expressa previsão constitucional, legal ou mesmo regimental. O fundamento para tanto foi a teoria dos poderes implícitos.

A ideia básica por trás da teoria dos poderes implícitos, a par de singela (tratando-se, em verdade, da explicitação de um postulado racional), é essencial para o desenvolvimento do Estado: às competências deferidas constitucionalmente são ínsitos os poderes, meios ou instrumentos necessários para sua efetivação; em outras palavras, quando a Constituição atribui a determinado órgão uma competência, ela também confere, ainda que de forma implícita, os poderes para que esta competência seja exercitada.

Não sem razão se afirmou que a teoria dos poderes implícitos (implied powers ou resulting powers) é essencial ao desenvolvimento do Estado. Ela se demonstrou, efetivamente, muito importante nos primórdios da experiência dos Estados Unidos da América enquanto nação independente.

A relevância da teoria dos poderes implícitos remonta aos Federalist Papers, célebre coletânea dos artigos escritos por John Jay, Alexander Hamilton e James Madison ao povo do Estado de Nova Iorque em defesa do texto constitucional que seria ratificado, em 1787, na Convenção da Filadélfia. Consta do Federalist 44, de autoria atribuída a Madison, o seguinte: 2

Nenhum axioma é mais claro no Direito, ou na razão, do que aquele segundo o qual sempre que um fim é imposto os meios são autorizados; sempre que uma competência geral é dada para que se realize algo, estão implícitos todos os particulares poderes necessários para tanto”.

A teoria em questão foi expressamente afirmada judicialmente em 1819, pelo Chief Justice John Marshal, no famoso caso Mac-Culloch v. Maryland. Naquele precedente, a Suprema Corte norte-americana confirmou que o Congresso detinha poder (de fato, já exercitado, muito embora o texto constitucional de 1787 fosse silente a respeito) para criar o Banco dos Estados Unidos, uma vez que, expressamente, a Constituição lhe outorgava competência para “cunhar moeda e determinar o valor da nacional e estrangeira”. 3 São palavras de Marshal:

Se o fim é legítimo e está de acordo com os objetivos da Constituição, todos os meios apropriados e plenamente adaptáveis a ele, não proibidos, mas dentro da letra e do espírito da Constituição, são constitucionais”. 4

O julgamento, em sua importância, obviamente transcende o problema específico trazido à apreciação da Suprema Corte, servindo como precedente em que afirmada a teoria dos poderes implícitos, encampando a tese federalista.

Sendo inegável a influência do constitucionalismo norte-americano nos primórdios da República brasileira (não somente em razão da adoção do modelo federativo no País mas, notadamente, pelo trabalho de Rui Barbosa), 5 não tardou o Supremo Tribunal pátrio a dar guarida, mesmo antes do estabelecimento jurisprudencial da reclamação, à teoria dos poderes implícitos. José da Silva Pacheco arrola como exemplos de situações em que a mencionada teoria foi acolhida a afirmação da competência (implícita) da Justiça Federal para julgar os crimes de moeda falsa, de contrabando e de peculato (este quando cometido por funcionários federais), merecendo destaque, ainda, o reconhecimento da competência do STF para o julgamento da ação rescisória proposta em face de seus acórdãos, muito antes de haver previsão constitucional expressa (o que só veio a acontecer em 1934). 6

Mas a relevância da teoria dos poderes implícitos em solo nacional não está adstrita aos primórdios da República brasileira. A análise recente da jurisprudência do STF permite constatar que essa teoria continua, até os dias de hoje, encontrando eco na mais alta Corte da nação.

Há, pelo menos, duas situações que merecem registro, em razão da sua atualidade.

A primeira foi objeto da ADIn 4.414, 7 havendo o Supremo reconhecido, com base na teoria dos poderes implícitos, a competência dos Estados para legislar sobre a “redistribuição dos feitos em curso”.

Mencionada ação direta impugnava a Lei 6.806/2007, do Estado de Alagoas, que criou a 17.ª Vara Criminal de Maceió, à qual atribuiu competência exclusiva para processar e julgar delitos praticados por organizações criminosas. No que interessa ao presente trabalho, constavam na lei estadual dois dispositivos, um tratando da redistribuição, à Vara recém-criada, dos inquéritos policiais e procedimentos preparatórios em curso e outro vedando, em qualquer hipótese, a redistribuição de ações penais já instauradas.

Embora a temática tangencie o assunto perpetuatio jurisdictionis (então disciplinado pelo art. 87 do CPC/1973, lei federal), entendeu o STF que não houve afronta ao art. 22, I, da CF/1988 (que estabelece competência privativa da União para legislar sobre processo), uma vez que “a competência jurisdicional não pode ser analisada isoladamente, como se processo e organização judiciária fossem categorias estanques e heteróclitas” (trecho do voto do relator, Min. Luiz Fux).

Entendeu o Supremo, assim, que a Constituição, em seu art. 125, confere aos Estados-membros competência para dispor sobre organização judiciária “com vistas à racionalização da prestação jurisdicional”, devendo-se considerar implícita nesta competência a prerrogativa de legislar acerca do destino de feitos em curso quando da criação de um novo órgão jurisdicional, sob pena de prejudicar-se “uma eficiente organização judiciária”, considerando-se, ademais, “estreme de dúvidas que a gestão da quantidade de processos é um problema de administração judiciária”.

A segunda situação trata acerca dos bem conhecidos “poderes investigatórios do Ministério Público”. Sobre o tema, destacam-se, dentre outros julgados, o HC 93.930 8 e o RE 468.523 9 e, por fim, o ARE 85.921 RG, 10 julgamento este último imantado de repercussão geral.

Esse assunto em particular, como se sabe, é pulsante, tendo contornos outros que não o meramente jurídico. No plano político, convém destacar que a PEC 37/2011 – que objetivava, mediante a inclusão de um parágrafo ao art. 144 da Constituição Federal, tolher o poder investigatório do Ministério Público – foi arquivada pelo Plenário da Câmara dos Deputados em 25.06.2013, 11 como resposta daquela Casa Legislativa à movimentação popular de junho do mesmo ano.

A existência e o arquivamento da PEC mencionada, para a finalidade de consideração dos poderes investigatórios implícitos do Ministério Público, é bastante emblemática. Primeiro, porque a existência de uma proposta legislativa de alteração da Constituição para afirmar a prerrogativa exclusiva das Polícias Civil e Federal para investigação criminal deixa claro que a atual redação da Constituição confere poderes investigatórios (ainda que implicitamente) ao Ministério Público.

Por outro lado, o fato de não se haver dado andamento à proposta, hoje arquivada, demonstra que os poderes constituídos não levaram adiante a expressão de qualquer vontade política de alteração desse quadro. 12

Enfim, o reconhecimento do cometimento de “poderes implícitos” investigatórios ao Ministério Público é algo não só patente na jurisprudência do STF como também latente na própria tramitação da PEC 37/2011. Em outras palavras, não apenas o Poder Judiciário, pela sua Corte de cúpula, reconhece tais poderes implícitos, como também o faz o próprio Poder Legislativo.

1.2. Reclamação e correição parcial

Pode-se afirmar que, em sua gênese, em especial antes de individualização mais precisa, a reclamação ao STF estava atrelada à medida conhecida como correição parcial (também chamada de reclamação correcional). 13

Até mesmo por sua evidente restrição, ao presente trabalho não importa considerar de forma minuciosa a correição parcial, nem ao menos para extremá-la da reclamação, especialmente porque hoje a distinção já é bastante clara.

Contudo, apenas para que se compreenda como o assunto desembocou no Supremo (vale dizer, para entender-se como a Corte, antes mesmo de enunciar os contornos jurisprudenciais da reclamação, já recebia reclamações), vale a pena dedicar algumas linhas à correição parcial, ao menos no que diz respeito à sua utilização recursal, tão difundida à época em que o Supremo começou a dar os primeiros delineamentos à reclamação.

Em verdade, a questão da correição parcial como sucedâneo de recurso (de constitucionalidade duvidosa, segundo respeitáveis autores) 14 surge de problema prático enfrentado pela doutrina e pelos tribunais em razão da restrição que o Código de Processo Civil de 1939 15 operou em relação à recorribilidade das interlocutórias. 16 Mudando-se o sistema, mas não a cultura de litigiosidade, a correição parcial surgiu como substituto do “agravo por dano irreparável”. 17 Em outras palavras, o CPC de 1939 acabara com o agravo por dano irreparável (consagrando, reitera-se, hipóteses taxativas de recorribilidade das interlocutórias), mas os operadores do Direito, engenhosamente, logo lançaram mão da correição parcial como forma de impugnar decisões que deveriam então ser irrecorríveis, ainda que aquela (a correição parcial), em suas origens e em suas verdadeiras funções, fosse medida de natureza administrativo-disciplinar.

1.3. Surgimento da reclamação e seu desenvolvimento até a Constituição de 1988

1.3.1. Desatrelamento da noção de correição parcial e delimitação inicial de suas hipóteses de cabimento

Não é de estranhar, portanto, que as primeiras reclamações tenham aportado no Supremo sem que houvesse grande preocupação em extremá-las da correição parcial – ou, em outras palavras, como se diferença entre ambas as medidas não houvesse.

Nesse contexto (estamos falando do final da década de 1940 e início da década de 1950 do século XX), o julgado mais relevante, tanto por iniciar de forma mais clara o delineamento específico da reclamação (hoje adjetivada de constitucional – se bem que, já àquela época, dado o fundamento constitucional implícito, assim já se lhe poderia adjetivar) e a sua consequente diferenciação em relação à medida correicional quanto por fazer clara evocação à teoria dos poderes implícitos, é o da Rcl 141 (primeira). 18

Se ao relator da Rcl 141 , Min. Rocha Lagoa, atribui-se a evocação à teoria dos poderes implícitos como demonstração do fundamento constitucional da reclamação, ao Ministro Orosimbo Nonato deve-se reconhecer a virtude de não apenas ter explicitado, de forma clara e original (como, aliás, já havia feito na Rcl 127 – primeira), 19 as hipóteses de cabimento da medida (garantia das autoridadesdas decisões e preservação de competência) como também de ter demonstrado o dilema prático que conduziu à necessidade do seu reconhecimento.

Discutia-se, no caso concreto, o contraste entre acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo e anterior julgamento do Supremo: se aquele teria dado a determinada cláusula testamentária interpretação mais restritiva que o próprio STF. As partes acessaram a Corte por meio de recursos extraordinários. Estes (os recursos extraordinários), embora como tal não conhecidos pela 2.ª Turma, foram convertidos em reclamação. A reclamação foi remetida à consideração do Plenário.

Nesse contexto, o dilema, bem demonstrado por Orosimbo Nonato, era o seguinte: o recurso extraordinário, dadas as suas restritas hipóteses de cabimento, poderia não se demonstrar (como assim não se demonstrou no caso concreto) meio idôneo para discutir equivocada interpretação de anterior decisão do Supremo levada a efeito por órgão judiciário inferior; a ação rescisória, por sua vez, embora pudesse constituir instrumento para veicular contrariedade à coisa julgada (vale reforçar, a coisa julgada que imantava o conteúdo da decisão do Supremo desobedecida), seria de competência de tribunal inferior.

Assim, se a inidoneidade, em tese, do recurso extraordinário para a veiculação da afronta à autoridade de suas decisões apontava para a necessidade de se conceber instrumento próprio para levar a questão ao conhecimento do Supremo, a suposta possibilidade de impugnação desse tipo de decisão mediante ação rescisória, de competência das instâncias ordinárias, demonstrava, segundo o Ministro Orosimbo Nonato, a usurpação da competência do STF para fazer valer suas próprias decisões e dar a palavra final acerca de sua interpretação.

Como quer que se enfrentasse o problema, portanto, a reclamação surgia como a solução.

Interessante notar, ademais, atentando-se às advertências de Orosimbo Nonato, que ambasas hipóteses de cabimento da reclamação hoje contempladas na Constituição têm origem comum: diante da necessidade de fazer valer decisão anterior do STF (garantiadaautoridade), apenas o próprio Supremo, e não outro tribunal, poderia afirmar a correta interpretação de seu julgado supostamente afrontado (preservação de competência). E, neste ponto, é relevante compreender por que o julgado em questão (como outros que lhe seguiram) foi importante para extremar a reclamação propriamente dita da correição parcial: se estivesse em questão apenas um equívoco de determinada decisão interlocutória, então até poderia cogitar-se da correição parcial com feição recursal – superado, obviamente, o problema relativo à constitucionalidade desta prática – para a corte respectivamente competente (que poderia ser, ou não, o Supremo); se, doutra sorte, fosse o caso de desobediência a anterior decisão do próprio STF (como, efetivamente, era o que se tinha na Rcl 141 ), então caberia a este reprimir a conduta, provocado por reclamação.

Em suma, além da relevante demonstração do fundamento constitucional implícito da medida, iniciava-se, naquele julgado, a delinear os exatos contornos da reclamação constitucional: garantia da autoridade das decisões e preservação de competência (moldura esta que se manteve ao longo dos anos, tendo sido expressamente contemplada na Constituição de 1988 para o STF e para o STJ).

É importante destacar que, em meados da década de 1950 do século XX, a individualização das hipóteses específicas de cabimento da reclamação foi muito salutar para permitir que se diferenciasse esta da correição parcial e, assim, desvincular a primeira da pecha de inconstitucionalidade que pairava sobre a utilização recursal desta última.

No entanto, alguns dos Ministros do Supremo ainda não haviam notado de forma clara a distinção, o que fez com que, nesta época, fossem ainda bastante acirrados os debates acerca do próprio cabimento da reclamação, sendo possível identificar inclusive certa oscilação da jurisprudência da Corte, demonstrada em julgados que, vez ou outra, deixavam de conhecer da medida. É o caso, dentre outros, da Rcl 191 (primeira). 20

1.3.2. Incorporação da reclamação ao regimento interno do Supremo

A disputa acerca da própria possibilidade de manejo da reclamação só foi apaziguada com a incorporação desta ao Regimento Interno do STF, o que aconteceu em sessão realizada no dia 02.10.1957, 21 providência que serviu (embora ainda houvesse vozes na doutrina que lhe fossem contrarias), 22 ainda, para explicitar de forma clara as hipóteses de cabimento da medida: a afronta a autoridade de decisão e a usurpação de competência.

Nessa perspectiva, a regra contida na Constituição de 1967, autorizando o STF, por meio de seu Regimento Interno, a estabelecer “o processo e o julgamento dos feitos de sua competência originária ou de recurso” (art. 115, parágrafo único, c), deu à reclamação – assim como a toda previsão procedimental então contida no Regimento Interno do STF – coloração de legalidade estrita (quer dizer, de lei em sentido formal). A EC 1/1969 não alterou o panorama, apenas deslocou a previsão para o art. 120. A partir da Carta de 1967, portanto, qualquer oposição – interna ou externa – à medida tornou-se, evidentemente, estéril.

O ambiente, então, mostrou-se propício para que se colocasse em perspectiva, dali para frente, a natureza jurídica da reclamação, uma vez que o seu cabimento e o seu uso já estavam definitivamente sedimentados, não apenas na jurisprudência e no Regimento Interno do STF como também, a partir da Constituição de 1967, no plano legislativo.

A propósito das discussões que se seguiram no Supremo acerca da natureza jurídica do instituto, Marcelo Navarro Ribeiro Dantas ressalta que “[d]entro da Corte Magna, a disputa era basicamente entre os que, influenciados ainda pela correição parcial, apegavam-se a considerá-la [a reclamação, acrescenta-se] uma medida meramente administrativa, correicional, e os que, negando-lhe esse caráter (...), tinham-na na conta de um recurso, ou até de uma ação. Entretanto merece registro o fato de que a maioria dos pronunciamentos preferia não tomar posição, adotando, a respeito, expressões neutras ou empregando termos indefinidos e processualmente vazios de significação, como remédio, remédio heroico, medida, medida processual etc.”. 23

A esse respeito, decisão emblemática foi adotada na Rcl 831 , 24 relatada pelo Ministro Amaral Santos. Em seu voto, o relator afirmou expressamente que o Supremo, anteriormente à incorporação da reclamação em seu Regimento Interno, não se deteve, em nenhum julgado, sobre a natureza jurídica da medida. Registrou menções esparsas feitas por Orosimbo Nonato e por Ribeiro da Costa (“remédio” e “procedimento sumário”) que, contudo, não primaram pelo “zelo da técnica processual”.

Viu-se, então, diante da empolgante tarefa de tentar definir a natureza jurídica da medida. E o fez, acrescenta-se, porque se tratava de questão fundamental ao seu conhecimento, porquanto, no caso concreto, estava diante de reclamação ajuizada em face de ato administrativo que, supostamente, desobedeceu a anterior acórdão proferido pelo STF.

Como a ementa dá a entender e a leitura do voto deixa claro, Amaral Santos afirmou ser pressuposto do cabimento da reclamação a “existência de relação processual em curso” e a prática de ato atentatório da competência da Corte ou contrário à decisão proferida na mesma relação processual ou em relação processual que lhe fosse dependente.

Esta pendência de uma relação processual, eleita pelo relator da Rcl 831 como pressuposto de cabimento da medida, levou-o a classificá-la como recurso, e não como ação. Assim, como estava diante de reclamação manejada contra ato administrativo – e não judicial – e uma vez que não havia “relação processual em curso”, concluiu que a reclamação, no caso concreto, não podia ser conhecida.

As conclusões então perfilhadas por Amaral Santos, desde já convém registrar, necessitam de adequada revisão, especialmente porque a ordem jurídica brasileira francamente possibilita, hoje, reclamação contra decisão administrativa. Ao assunto se voltará em momento oportuno.

De qualquer forma, a Rcl 831 , além de se arrogar a condição de primeiro julgado em que o tema “natureza jurídica” do instituto fora enfrentado de maneira direta (e não, como antes, de forma meramente acidental) foi ainda relevante para extremar, de vez, a reclamação (então prevista no Regimento Interno e já com foros de legalidade conferidos pela Constituição de 1967) da correição parcial. E, assim fazendo, deixou claro que (diferentemente do que já havia constado em votos proferidos no passado) a reclamação, ao contrário da correição parcial, não podia ter conotação administrativa ou correcional. 25

Reforça-se que a virtude da decisão do STF na Rcl 831 está exatamente em por em relevo a consideração da natureza jurídica do instituto e, mais ainda, em extremá-la da medida de feição administrativo-correcional (a correição parcial) a que, em suas origens, estava atrelada. Não se pode supor, contudo, que tenha colocado ponto final sobre a discussão acerca da natureza jurídica da reclamação em si, como demonstram os julgados a seguir indicados.

Isso porque na Rcl 501 , 26 o STF admitiu o manejo da medida contra ato da Administração Pública, alterando substancialmente, portanto, o entendimento firmado por ocasião da Rcl 831 . 27

Este novo julgado ( Rcl 501 ), portanto, deixa claro que a pessoa que teve decisão favorável proferida pelo Supremo desobedecida pela Administração Pública não necessita ajuizar uma ação – quer pelo rito ordinário, quer, por hipótese, um mandado de segurança – junto ao 1.º grau de jurisdição (ressalvada, obviamente, as hipóteses de competência originária do mandado de segurança), podendo acessar diretamente à Suprema Corte brasileira por meio de reclamação. Pode-se dizer, assim, que a Rcl 501 constitui precedente que afirma a possibilidade de impugnação de ato administrativo por meio de reclamação.

Essa constatação é, deveras, fundamental à definição da natureza jurídica do...

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6 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1218791023/surgimento-e-desenvolvimento-historico-inicial-da-reclamacao-reclamacao-constitucional-e-precedentes-judiciais-ed-2016