CONCLUSÕES - Reclamação Constitucional e Precedentes Judiciais

Conclusões A reclamação constitucional surgiu como criação pretoriana do STF, com base na teoria dos poderes constitucionais implícitos, como instrumento voltado à preservação da competência e à garantia da autoridade das decisões da Corte. Ao longo das últimas seis décadas, seu desenvolvimento pela jurisprudência do Supremo foi notável. Embora já houvesse (ao menos no que concerne ao STF) ganho ares de legalidade estrita sob a ordem constitucional de 1967, foi, em 1988, formalmente incorporada à Constituição (que, para além do Supremo, a previu igualmente para o STJ) e, em 1990, à legislação federal (arts. 13 a 18 da Lei 8.038/1990, em sua literalidade dirigidos apenas ao STF e ao STJ). Sua natureza jurídica (especialmente se considerada a possibilidade de impugnação de atos administrativos)é de ação, de cunho constitutivo negativo e mandamental. Se divisada a sua natureza jurídica e o seu fundamento genético (teoria dos poderes constitucionais implícitos), ademais, não há dificuldade em admitir-se a reclamação no âmbito de outros tribunais. Quaisquer controvérsias em torno do assunto são resolvidas pelo novo Código de Processo Civil, que expressamente passa a admitir esta possibilidade. Seu uso para afirmação de precedentes judiciais, no entanto, sempre foi visto, historicamente, com reservas e de forma restritiva. De um lado, por conta de nossa dificuldade cultural para lidar com o assunto. De outro, em razão de claros critérios de política judiciária, a fim de tentar-se não assoberbar o STF com “processos de capa rosa” – embora o número total de reclamações ajuizadas, que, em 2015, passou da casa dos 21.000 (vinte e um mil), talvez indique que esses esforços históricos possam ter sido vãos. Assim, quando a eficácia erga omnes era a única carga eficacial reconhecida à decisão do controle abstrato de constitucionalidade, o Supremo jamais admitiu reclamação para fazer valer decisão de representação ou de ação direta de inconstitucionalidade, salvo se se tratasse, no âmbito da primeira, de posterior lide entre representante e representado a propósito de providências políticas concernentes ao cumprimento da decisão. A redação original da Constituição de 1988 timidamente repercutiu sobre a questão ao haver estendido a legitimidade para instauração da fiscalização abstrata de constitucionalidade a outras pessoas além do Procurador-Geral da República, passando o Supremo, assim, a admitir que os demais legitimados também propusessem reclamação. A dilatação do espectro da reclamação apenas é verificada com a positivação, pela EC 3/1993 do “efeito vinculante” no art. 102, § 2.º, cuja primeira redação era restrita à figura da ação declaratória de constitucionalidade. A correlação do efeito vinculante com a reclamação se colocou na perspectiva de fechar a via do controle difuso de constitucionalidade a partir do momento em que houvesse pronúncia do Supremo a respeito da constitucionalidade de determinado ato normativo, ainda que em sede cautelar (inteligência da ADC 4 MC). O efeito vinculante foi, posteriormente (art. 28, parágrafo único, da Lei 9.868/1999 e EC 45/2004) estendido à ação direta de inconstitucionalidade e à novel figura das súmulas vinculantes. Ficou restrito, no entanto, ao dispositivo da decisão em controle abstrato, em razão da rejeição, pelo STF, da teoria da “transcendência dos motivos determinantes” ( Rcl 3014 ), afirmação que deve ser colocada em perspectiva: trata-se de, por critério de política judiciária, negar efetividade à reclamação; como já se afirmou, jamais a jurisprudência repressiva do Supremo poderia ter a força de negar a natureza das coisas (quer dizer, que a consideração de motivos determinantes, ou ratio decidendi, é imprescindível para a operação de precedentes, no Brasil ou em qualquer outra ordem jurídica). Efetivamente, a “transcendência dos motivos determinantes”, na Alemanha, tem o objetivo de racionalizar a jurisdição constitucional daquele País, tornando desnecessário o questionamento, perante o Tribunal Constitucional Federal, de leis diversas da especificamente declarada inconstitucional, porém com a mesma situação de inconstitucionalidade. Não houvesse este efeito, nenhum juiz alemão poderia declarar outras leis como inconstitucionais, tendo a Corte Constitucional de ser provocada a propósito de cada um dos diferentes atos normativos. No Brasil, isso, obviamente, não ocorre. Em razão da existência de controle difuso de constitucionalidade em nosso País, qualquer juiz pode deixar de aplicar lei dotada da mesma situação de inconstitucionalidade de outra cuja incompatibilidade com a Constituição já tenha sido declarada pelo Supremo. E, por outro lado, a necessidade, que se fez presente no Brasil, de fechar-se a via do mesmo controle difuso aos demais integrantes do Poder Judiciário a partir do momento em que houvesse juízo sobre a constitucionalidade de determinado ato normativo pelo STF é problema inexistente na Alemanha, onde nenhum juiz pode deixar, por conta própria, de aplicar lei sem que haja decisão prévia do Tribunal Constitucional. Imaginar, portanto, que reclamação constitucional e força obrigatória de precedentes tenham correlação intrínseca – além de ser um equívoco à luz do Direito Comparado – é desconsiderar a evolução histórica da jurisdição constitucional brasileira em geral e do próprio instituto processual (reclamação) em especial. Aliás, como demonstra a jurisprudência histórica do Supremo, a utilização de reclamação para afirmação de autoridade de determinadas decisões judiciais para além do caso concreto em que adotadas é verdadeira questão de política judiciária. Assim (como uma decisão de política judiciária) se pode compreender a afirmação da autoridade de súmulas vinculantes por meio de reclamação. Assim também é possível compreender a decisão política encontrada no novo Código de Processo Civil acerca da reclamação no contexto do incidente de assunção de competência e dos julgamentos de casos repetitivos. Exerceu, o legislador, decisão de política judiciária. Restou parcialmente suplantado, assim, o critério repressivo tradicionalmente eleito pelo Supremo a propósito do assunto. Neste ponto, contudo, o novo Código faltou com coerência – assim como também andou mal ao tentar afirmar, formalmente, quais pronunciamentos judiciais teriam força vinculante, confundindo precedente, decisão judicial, jurisprudência e mesmo súmulas. Sua falta de coerência pode ser resumida na afirmação de que os precedentes têm caráter qualitativo e material – e não, como se pretendeu, puramente quantitativo e formal. Um precedente é identificado a partir da qualidade de seus fundamentos, e não por imposição formal. É certo que, neste campo, o novo Código apresenta uma série de dispositivos que têm por objetivo fomentar uma melhor operacionalização dos precedentes, tanto no que concerne à necessidade de fundamentação exaustiva da decisão quanto no que diz respeito à abertura à participação na formação e ao contraditório na aplicação. De todo modo, procurou-se demonstrar que a reclamação, em absoluto, figura como instrumento indispensável ao reconhecimento da força obrigatória dos precedentes (muito embora seu atrelamento histórico, no Brasil, ao efeito vinculante do controle abstrato de constitucionalidade e das súmulas objeto da EC 45/2004, erroneamente, reforça-se, possa ter induzido essa ideia). Assim, se os precedentes podem ter sua autoridade afirmada mediante reclamação, antes de qualquer coisa será necessário (não se eliminando a possibilidade de que esta discussão se trave no bojo da própria reclamação, perceba-se) identificar se, qualitativo e materialmente (antes que apenas quantitativo e formalmente), está-se ou não diante de um precedente. Isso não elimina, portanto, a possibilidade de que, mesmo julgamentos de casos repetitivos adotados após a entrada em vigor do novo Código não se prestem a ter sua autoridade afirmada mediante reclamação, especialmente se não contiverem “razões determinantes e suficientes claramente identificáveis”. Por outro lado, se o novo Código enuncia uma decisão de política judiciária de dilatar as hipóteses de cabimento da reclamação para a afirmação de precedentes (o que, efetivamente, parece que faz), há que se compreender que o rol contido no caput de seu art. 988 – complementado, após a Lei 13.256/2016, pelo seu § 5.º, II – é meramente exemplificativo, e não taxativo. Assim, tomando o cuidado de não incorrer no mesmo deslize de pretensão de taxatividade, indica-se que, sendo possível encontrarem-se, material e qualitativamente, precedentes a partir de outras decisões que não aquelas mencionadas no art. 988, IV, e § 5.º, II, do novo CPC, deve-se, consequentemente, entender como cabível a reclamação, hipóteses dentre as quais se menciona, aqui, apenas para ilustrar, os precedentes do Pleno do Supremo em geral, as decisões dos Tribunais de Justiça em incidentes de inconstitucionalidade e em controle objetivo, em face da Constituição Estadual, de leis municipais e estaduais, observada, obviamente, a compatibilidade vertical com o entendimento do Supremo (e, ainda, a despeito do silêncio da também recentemente alterada CLT, o precedente formado em recurso de revista repetitivo). De toda sorte, convém apenas reforçar, para concluir, que a ligação da reclamação a critérios de política judiciária tem sido cada vez mais evidenciada ao longo da história – tomem-se como exemplo o julgamento da Rcl 3014 e alteração promovida ao próprio texto do novo CPC, antes mesmo de sua entrada em vigor, pela Lei 13.256/2016, esta última medida com a finalidade de prever o caráter subsidiário da reclamação quando o que se afirma é a autoridade de julgamento de recurso extraordinário com repercussão geral ou de recursos extraordinário e especial repetitivos. Isso apenas para deixar claro que o reconhecimento da força obrigatória dos precedentes não pode estar ligado ao cabimento da reclamação. O cabimento desta (reclamação) e a intensidade com a qual ela será cabível – se de forma subsidiária ou não – é, apenas, uma decisão de política judiciária. Em suma (e, de fato, esta breve frase resume todo o conteúdo do presente trabalho), precedentes devem ser observados em razão do seu valor intrínseco, e não em razão do acoplamento – extrínseco – da possibilidade de ajuizamento de reclamação.

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