Precedentes Jurisprudenciais

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PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL

RE 576.155 – Distrito Federal

Relator: Min. Ricardo Lewandowski

Recorrente: Ministério Público do Distrito Federal e Territórios

Recorrido:B.

Advogados: J. e outros; Distrito Federal

Advogado: Procurador-Geral do Distrito Federal – T.

Interessado: União

Advogado: Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional

Ementa: Ação civil pública. Legitimidade ativa. Ministério Público do Distrito Federal e Territórios. Termo de Acordo de Regime Especial – Tare. Possível lesão ao patrimônio público. Limitação à atuação do Parquet. Inadmissibilidade. Afronta ao art. 129, III, da CF/1988. Repercussão geral reconhecida. Recurso extraordinário provido.

I – O Tare não diz respeito apenas a interesses individuais, mas alcança interesses metaindividuais, pois o ajuste pode, em tese, ser lesivo ao patrimônio público.

II – A Constituição Federal estabeleceu, no art. 129, III, que é função institucional do Ministério Público, dentre outras, “promover o inquérito e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”. Precedentes.

III – O Parquet tem legitimidade para propor ação civil pública com o objetivo de anular Termo de Acordo de Regime Especial – Tare, em face da legitimação ad causam que o texto constitucional lhe confere para defender o erário.

IV – Não se aplica à hipótese o parágrafo único do art. 1.º da Lei 7.347/1985.

V – Recurso extraordinário provido para que o TJDF decida a questão de fundo proposta na ação civil pública conforme entender.

ACÓRDÃO – Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do STF, em Sessão Plenária, sob a presidência do Sr. Min. Cezar Peluso, na conformidade da ata de julgamentos e das notas taquigráficas, por maioria e nos termos do voto do relator, dar provimento ao recurso extraordinário, contra os votos dos Srs. Ministros Menezes Direito, Cármen Lúcia, Eros Grau e Gilmar Mendes. Votou o presidente, Min. Cezar Peluso. Ausentes, ocasionalmente, o Sr. Min. Dias Toffoli e o Sr. Min. Joaquim Barbosa, com voto proferido em assentada anterior.

Brasília, 12 de agosto de 2010 – Ricardo Lewandowski, relator.

RELATÓRIO – O Exmo. Sr. Min. Ricardo Lewandowski: Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, com fundamento no art. 102, III, a, da CF/1988, contra acórdão proferido pela 1.ª T. Cível do Tribunal de Justiça local, que recebeu a seguinte ementa:

Tributário. Ação civil pública. Termo de acordo de regime especial. Tare. Ilegitimidade ativa do Ministério Público. Precedentes do STJ.

Reconhece-se a ilegitimidade do Ministério Público para ajuizar ação civil pública em matéria tributária, ante a vedação expressa do art. 1.º, parágrafo único, da Lei 7.347/1985. Precedentes do STJ (f., j. 02.05.2007, rel. Des. Natanael Caetano, DJ 31.05.2007)” (grifos nossos).

Na origem, o Ministério Público ajuizou ação civil pública contra Brink Móbil Equipamentos Educacionais Ltda. e o Distrito Federal com o objetivo de: (i) anular Termo de Acordo de Regime Especial – Tare, firmado entre ambos, nos termos da Lei Distrital 1.254/1996, alterada pela Lei Distrital 2.381/1999, que estabeleceu o regime especial de apuração do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS devido pela empresa ou, alternativamente, anular apenas a primeira cláusula do referido ajuste; e (ii) obter a condenação desta ao pagamento do imposto não recolhido, acrescido de juros e correção monetária, desde a citação.

Na inicial, o Parquet alegou, em resumo, que o Distrito Federal, invadindo matéria reservada à lei complementar federal, editou o Dec. Distrital 20.322/1999, à guisa de regulamentar a citada Lei Distrital 2.381/1999, autorizando o comércio atacadista ou distribuidor a abater, indevidamente, o montante do imposto cobrado nas operações anteriores, na forma de alíquotas variáveis.

Acrescentou, ainda, que a Secretaria de Fazenda do Distrito Federal, deixando de observar os parâmetros estabelecidos no próprio Decreto, editou a Portaria 292/99, que estabeleceu percentuais de crédito fixos para os produtos que enumera, tanto para as saídas internas quanto para as interestaduais, diminuindo, assim, o valor que deveria ser recolhido a título de ICMS.

Disse, mais, que, ao cabo de doze meses de vigência do acordo, o subsecretário da Receita do Distrito Federal descumpriu o disposto no art. 36, § 1.º, da LC federal 87/1996 e nos arts. 37 e 38 da Lei Distrital 1.254/1996, porque não teria procedido à apuração do imposto devido, com base na escrituração regular do contribuinte, apurando eventuais diferenças positivas ou negativas, para o efeito de pagamento ou compensação.

Assinala, por fim, o Ministério Público do Distrito Federal, que o Tare sob exame “Causou prejuízo mensal ao Distrito Federal, em termos percentuais que variam entre 2,5% (dois e meio por cento) a 4% (quatro por cento), nas saídas interestaduais e de 1% (um por cento) a 4,5% (quatro e meio por cento), nas saídas internas, do ICMS devido”.

O magistrado de 1.º grau declarou, incidentalmente, a inconstitucionalidade da Lei Distrital 2.381/1999, julgando procedente a ação civil pública, ao argumento de que o diploma normativo em questão afronta o pacto federativo.

Inconformados, os subscritores do Tare interpuseram recursos de apelação. Em preliminar, alegaram a ilegitimidade do Ministério Público para propor ação civil pública em matéria tributária, bem como a inadequação daquele instrumento processual para solucionar a questão, além da necessidade de suspender-se o processo até julgamento final da ADIn 2.440/SP, sob minha relatoria, a qual – esclareço, desde logo – julguei prejudicada pela perda superveniente de objeto, com fundamento no art. 21, IX, do RISTF (DJ 27.03.2008).

No mérito, sustentaram a inocorrência de lesão ao patrimônio público, negando, ainda, que a empresa, ora recorrida, tenha obtido qualquer benefício fiscal, em razão da celebração do acordo entre ela e o Distrito Federal.

O TJDF acolheu a preliminar de ilegitimidade ad causam do Ministério Público sob o fundamento de que a ação civil pública versa sobre matéria tributária. Dessa decisão, foram opostos embargos de declaração, os quais se viram rejeitados.

Irresignado, o Parquet interpôs o presente recurso extraordinário. Inicialmente, assenta a existência de repercussão geral do tema, visto tratar-se de discussão sobre a legitimidade do Ministério Público para promover ação civil pública em defesa da ordem tributária, do patrimônio público e dos interesses e direitos difusos da coletividade do Distrito Federal. No mérito, assevera, em suma, que o aresto recorrido afrontou os arts. 5.º, XXXV, 102, III, a, b e c, e 129, III e IX, da CF/1988.

Apresentadas as contrarrazões (f.), o recurso extraordinário foi admitido (f.). Em 14.03.2008, manifestei-me pela existência da repercussão geral, que foi reconhecida por esta Suprema Corte, no dia 03.04.2008, por m.v., em acórdão assim ementado:

Legitimidade. Ministério Público. Ação civil pública. Nulidade de acordo para pagamento de débito tributário. Detrimento do patrimônio público e da ordem tributária. Repercussão geral”.

Em petição recebida como questão de ordem, o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios requereu o sobrestamento de todos os processos relativos aos Termos de Acordo de Regime Especial, até o deslinde da matéria constitucional pelo STF, em face de seu caráter prejudicial, in verbis: “atento a que são mais de 700 feitos, quase todos já deduzidos ou que serão contestados mediante semelhantes recursos extraordinários, requer o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios que V. Exa. determine ao STJ e ao TJDF e Territórios, expressamente, conforme o disposto no citado art. 328 do RISTF, o sobrestamento, em todos os graus, inclusive em sede especial, das causas relativas ao Tare, até o deslinde da matéria pelo Plenário do STF”.

A questão de ordem foi resolvida pelo Plenário desta Corte no sentido do sobrestamento requerido pelo Parquet, em acórdão que recebeu a seguinte ementa:

Questão de ordem. Prejudicialidade constitucional. Ação civil pública legitimidade ativa. Ministério Público. Termo de Acordo de Regime Especial – Tare. Lesão ao patrimônio público. Afronta ao art. 129, III, da CF/1988. Repercussão geral reconhecida. Prejudicialidade constitucional verificada.

I – A prejudicial suscitada consubstancia-se em uma prioridade lógica necessária para a solução de casos que versam sobre a mesma questão, preenchendo todos os requisitos que determinam a prejudicialidade constitucional.

(...)

III – Precedentes.

IV – Questão resolvida, com determinação de sobrestamento das causas relativas ao Termo de Acordo de Regime Especial que estiverem em curso no STJ e no TJDF e Territórios até o deslinde da matéria por este Plenário”.

Deixei de ouvir o Ministério Público Federal, uma vez que, em inúmeros outros casos que versavam sobre a mesma questão, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela legitimidade do Parquet para propor ação civil pública contra os Termos de Acordo de Regime Especial, firmados entre o Distrito Federal e empresas privadas, tendo em vista a defesa do patrimônio público. Menciono, dentre outros seguintes processos: RE 559.637/DF , de minha relatoria, AC 1.984/DF , rel. Min. Carlos Britto, RE 563.837/DF, rel. Min. Eros Grau, RE 553.272/DF, rel. Min. Cármen Lúcia, RE 563.582/DF , rel. Min. Gilmar Mendes e o RE 572.797/DF , rel. Min. Menezes Direito, É o relatório.

VOTO – O Exmo. Sr. Min. Ricardo Lewandowski (relator): Como visto, o presente recurso extraordinário diz respeito à legitimidade do Ministério Público para propor ação civil pública com o objetivo de anular Termo de Acordo de Regime Especial – Tare firmado entre o Distrito Federal e empresa privada, no caso, fornecedora de equipamentos educacionais.

O tema foi objeto de controle de legalidade pelo STJ no REsp 845.034/DF , rel. Min. José Delgado. Entendeu aquela Corte, por m.v., que o Tare versa sobre matéria tributária individualizável, o que afastaria a legitimidade do Ministério Público para propor ação civil pública com o escopo de anular o benefício fiscal em tela, nos termos do parágrafo único do art. 1.º da Lei 7.347/1985, abaixo transcrito:

Parágrafo único. Não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados” (incluído pela MedProv 2.180-35/2001 – grifos nossos).

Com a devida vênia, entendo, no entanto, que tal conclusão não pode prosperar, sobretudo quando confrontada com o texto constitucional, Com efeito, observo que a ação civil pública ajuizada contra o Tare em questão não se cinge à proteção de interesse individual, mas abarca interesses metaindividuais, visto que tal acordo, ao beneficiar uma empresa privada assegurando-lhe o regime especial de apuração do ICMS, pode, em tese, mostrar-se lesivo o patrimônio público, o que, por si só, legítima a atuação do Parquet.

Tratando do tema, leciona Barbosa Moreira, que os interesses metaindividuais são “interesses essencialmente coletivos”, pois “o interesse em jogo, comum a uma pluralidade indeterminada (e praticamente indeterminável) de pessoas, não comporta decomposição num feixe de interesses individuais que se justapusessem como entidades singulares, embora análogas. Há, por assim dizer, uma comunhão indivisível de que participam todos os possíveis interessados, sem que se possa discernir, sequer idealmente, onde acaba a ‘quota’ de um e onde começa a de outro. Por isso mesmo, instaura-se entre os destinos dos interessados tão firme união, que a satisfação de um só implica de modo necessários a satisfação de todos; e, reciprocamente, a lesão de um só constitui, ipso facto, lesão da inteira coletividade”. 1

De fato, a Constituição Federal estabeleceu, no art. 129, III, que o Ministério Público tem, dentre outras, a função institucional …

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6 de Julho de 2022
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