Responsabilidade Civil do Estado

Responsabilidade Civil do Estado

6 - O processo da ação de responsabilidade civil do estado

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O Processo da Ação de Responsabilidade Civil do Estado

Sumário: 6.1 Foro e juízo competente: 6.1.1 Estado estrangeiro. Competência – 6.2 Tutela antecipada – 6.3 Prazos para contestação, recursos, reconvenção e embargos infringentes – 6.4 Legitimado passivo. Atos do interventor – 6.5 Sujeito passivo da ação. Estado e agente. Denunciação da lide – 6.6 Denunciação da lide: processo e julgamento – 6.7 Revelia da ré na ação de responsabilidade civil do Estado. Transação – 6.8 Intimação da Fazenda Pública e o art. 237 do CPC – 6.9 Procedimento sumário e defesa da Fazenda Pública – 6.10 Da exceção de prescrição – 6.11 Ação de responsabilidade civil do Estado e intervenção do Ministério Público – 6.12 Da prova dos pressupostos da responsabilidade – 6.13 Honorários advocatícios na ação de responsabilidade civil do Estado – 6.14 Correção monetária – 6.15 Responsabilidade civil do Estado e seguro obrigatório – 6.16 Juros. Termo inicial (art. 398 do CC/2002 ). Juros compostos (anterior art. 1.544 do CC/1916 ) – 6.17 Responsabilidade civil do Estado e recurso de ofício – 6.18 Extensão devolutiva do recurso de ofício e embargos infringentes – 6.19 Cabimento de recurso extraordinário e recurso especial – 6.20 Execução da sentença condenatória: 6.21 Direito de regresso contra o agente causador do dano.

6.1 Foro e juízo competente

Regra geral, a ação de indenização fundada em responsabilidade civil do Estado caracteriza-se como sendo uma ação pessoal.

Assim, “não versa sobre direitos relativos a imóvel a ação que tem por objeto o ressarcimento de dano causado por fogo em propriedade agrícola, ateado pelo DER nas margens de rodovias”. 1

Aplicam-se, portanto, na determinação do foro competente, as regras de direito comum, contidas nos arts. 94, 99, 100, IV e V, e parágrafo único, do CPC.

Daí se ter decidido: “A Fazenda do Estado não tem foro privilegiado, aplicando-se-lhe as regras sobre competência previstas no CPC; apenas tem direito a foro privativo nas comarcas que, pela Lei de Organização Judiciária, contem com vara especializada. Mas, aplicada a regra da lei processual, assiste o direito da Fazenda do Estado de ser demandada, nas ações pessoais contra si aforadas, na comarca de seu domicílio. O domicílio da Fazenda do Estado é o da Capital, como dispõe o art. 35, II, do Código Civil [correspondente ao art. 75, II, do CC atual]. Não se cuida na espécie da exceção mencionada no § 2.º desse artigo [sem correspondência no CC atual], introduzido pelo Decreto Legislativo 3.725, de 15.01.1919; consequentemente, aplica-se a regra geral, prevista no CPC, que, em seu art. 94, estabelece como competente para as ações fundadas em direito pessoal o foro do domicílio do réu. O domicílio das pessoas jurídicas de direito público está disciplinado no CC, sendo o da Capital para os Estados”. 2

Ou, afirmando a inexistência de foro privilegiado, para fazer prevalecer o foro do lugar do fato, ainda que o réu seja pessoa jurídica de direito público: “Na demanda proposta pela agravada, o polo passivo é ocupado pelo Estado, cujo domicílio é a cidade de São Paulo, sua Capital (Constituição Estadual, art. 6.º, c/c Código Civil). As ações devem ser propostas, em regra, no foro do domicílio do réu ( CPC, art. 94). Tratando-se de pessoa jurídica, o legislador fala em sede, não em domicílio (CPC, art. 100, IV, a). De qualquer forma, a sede do Estado coincide com seu domicílio. Assim, em princípio, a ação deveria ter sido ajuizada no foro da Capital. Ocorre que, nem a regra geral do art. 94, nem a que se refere especificamente às pessoas jurídicas (art. 100, IV, a) prevalece, quando a demanda versar reparação de dano, “aplicando-se assim o inciso V, a, do art. 100” (Arruda Alvim, Manual de direito processual civil, I/147). Na hipótese dos autos, a demanda visa à reparação de um dano causado por ato ilícito atribuído a agente do Estado. Tanto o inciso IV, a, quanto o inciso V, a, do art. 100 são, em tese, aplicáveis. Tal conflito aparente se resolve pelo princípio da especialidade. Confrontadas as duas regras, a primeira é geral em relação à segunda. A Fazenda do Estado não tem foro privilegiado. Como se trata de demanda objetivando reparação de dano, deve incidir o art. 100, V, a, e parágrafo único, ainda que o réu seja pessoa jurídica”. 3

Não se exclui, porém, a opção do autor na demanda contra a Fazenda Pública, considerando que “as ações de reparação de dano sofrido em razão de delito podem, indiferentemente, ser propostas no foro do domicílio do autor ou no local do fato”. 4

Afirma-se, ainda, que “as autarquias federais, em função do art. 100 do CPC, podem ser demandadas no foro de sua sede ou naquele em que se acha a agência ou sucursal em cujo âmbito de competência ocorreram os fatos que geraram a lide”. 5

Tratando-se de ação de responsabilidade civil contra a Caixa Econômica Federal, na sua condição de autarquia (agora empresa pública), a ação de indenização visando à reparação de danos pessoais é da competência da Justiça Federal. 6

Compete à Justiça Federal processar e julgar ação em que figure como parte fundação instituída pela União, “pois, embora o art. 109, I, da CF não se refira expressamente a essas entidades, sua finalidade, a origem dos recursos e o regime administrativo de tutela absoluta a que, por lei, estão sujeitas fazem delas espécie do gênero autarquia”. 7

Quanto às sociedades de economia mista, antiga jurisprudência já se definira no sentido da competência da Justiça Comum para as ações indenizatórias ajuizadas contra as mesmas. 8

E, posteriormente, o STJ consolidou a Súmula 42 : “Compete à Justiça Comum estadual processar e julgar as causas cíveis em que é parte sociedade de economia mista”.

Assim afirmada a competência da Justiça Comum estadual para processar e julgar as causas cíveis em que é parte entidade paraestatal, a questão da competência se desloca para o âmbito da Organização Judiciária, no pressuposto de existência de Varas Especializadas. Assim: “Se a COHAB é entidade paraestatal, a demanda deve ser processada e julgada por um dos juízes das Varas da Fazenda Pública. Dessa forma tem decidido essa Câmara”. 9

Um eventual conflito de jurisdição que envolva a identificação da pessoa jurídica responsável pela indenização é de ser resolvido em termos de legitimidade de parte para a ação: “Por força do princípio dispositivo, ao autor cabe declarar contra quem propõe a demanda. Ora, no caso, a autora propôs a demanda contra a Municipalidade de São Paulo. Esta ré tem vara privativa. Logo, com acerto se ajuizou a demanda na Vara da Fazenda Municipal. A ré, porém, se pretende irresponsável pelo dano, porque o rio pertence ao Estado. Ora, se o caso fosse de litisconsórcio passivo necessário, o juiz deveria mandar que se citasse a Fazenda do Estado para integrar a lide e, assim, a competência se deslocaria. Não existe, no caso, porém, litisconsórcio passivo algum, que reclame essa providência de integração do contraditório. Ou a ré Municipalidade é responsável pela indenização, como quer a autora (e, nesse caso, a sentença que a condenar a indenizar é perfeitamente válida, sem necessidade de integrar-se a lide com a Fazenda do Estado), ou não o é”. 10

Se for requerida a denunciação da lide a ente mencionado no art. 109, I, da Constituição, em causa ajuizada perante a justiça estadual, a competência desloca-se para a justiça federal, incumbindo-se a esta pronunciar-se conclusivamente sobre a denunciação. 11

Tratando-se de ação indenizatória contra a Fazenda Estadual visando a reparação de danos sofridos em razão de prisão injusta, a competência é concorrente, do local dos fatos ou do domicílio do autor, sendo-lhe permitida a opção por este. 12

6.1.1 Estado estrangeiro. Competência

A questão da competência da ação indenizatória contra Estado estrangeiro defronta com o tema da imunidade de jurisdição: a imunidade de jurisdição não representa uma regra que automaticamente deva ser aplicada aos processos judiciais movidos contra Estado estrangeiro. Trata-se de um direito que pode, ou não, ser exercido por esse Estado. Assim, não há motivos para que, de plano, seja extinta a ação. Antes, cita-se o Estado estrangeiro para que, querendo, alegue seu interesse em não se submeter à jurisdição brasileira, demonstrando que a hipótese reproduz prática de ato de império que autoriza a invocação desse princípio. 13

6.2 Tutela antecipada

A jurisprudência vem admitindo a concessão de tutela antecipada contra a Fazenda Pública quando se trata de dívida alimentícia necessária à sobrevivência do necessitado. 14

6.3 Prazos para contestação, recursos, reconvenção e embargos infringentes

Das pessoas jurídicas que podem ser chamadas a responder pela reparação dos danos com fundamento no art. 37, § 6.º, da Constituição, apenas as autarquias desfrutam do prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer; para além, é claro, da União, do Estado e do Município.

Esse privilégio não se revela incompatível com o princípio igualitário estatuído no art. 5.º, caput, da mesma Constituição. 15

É certo que o art. 188 do CPC dispôs simplesmente que “computar-se-á em quádruplo o prazo para contestar e em dobro para recorrer quando a parte for a Fazenda Pública”. 16

Mas o benefício reconhecido à entidade autárquica não resulta diretamente da citada norma processual; resulta, isto, sim, de disposição remissiva contida em legislação especial.

A razão está em que existe disposição especial concessiva do privilégio (Dec.-lei 7.659, de 21.06.1945, art. 1.º), não revogada ou derrogada pelo atual Código de Processo.

Assim, rezava o CPC de 1939, em seu art. 32, que “aos representantes da Fazenda Pública contar-se-ão em quádruplo os prazos para contestação e em dobro para a interposição de recurso”; por sua vez, o Dec.-lei 7.659, de 1945, estabeleceu, em seu art. 1.º, que “aos representantes das autarquias constituídas exclusivamente de patrimônio estatal descentralizado, com personalidade de direito público, fica estendido o benefício do art. 32 do CPC, de que gozam os representantes da Fazenda Pública”. E o art. 188 do atual CPC simplesmente reproduziu a disposição que se continha no art. 32 do anterior diploma processual.

Ora, diante da identidade das normas processuais instituidoras do benefício excepcional, daí resulta – por elementares princípios de hermenêutica – que a remissão feita pelo citado art. 1.º do Dec.-lei 7.659/1945 ao art. 32 do antigo Código simplesmente corresponde, agora, ao art. 188 do vigente Código de Processo, a se permitir, assim, o entendimento de que o disposto naquela lei especial teria sido recepcionado pela nova ordem jurídica.

No caso, à evidência, inocorre qualquer contradição ou antinomia entre a lei especial anterior e o atual CPC; este simplesmente manteve, no seu art. 188, a disposição que se continha no art. 32 do Código anterior, a que fazia remissão a lei especial.

Firme a jurisprudência no sentido de que às autarquias aplica-se o art. 188 do Código de Processo, 17 também se afina por este diapasão a melhor doutrina. 18

Mas, e na observação de Pontes de Miranda, o benefício prevalece “só se se trata de entidades que tenham patrimônio estatal, isto é, (ainda) pertencente ao Estado, mesmo se tal patrimônio lhes está destinado, sem figurar, portanto, como patrimônio do Estado. Por outro lado, é preciso que a autarquia se haja personalizado no plano do direito público. Se a personalidade da entidade é de direito privado, não cabe pensar-se na extensão do privilégio”. 19

Em realidade, pelo seu caráter excepcional, a outorga do benefício em favor de determinadas pessoas jurídicas é de interpretação estrita; donde a sua inaplicabilidade em favor das pessoas jurídicas constituídas pela Administração Pública, mas dotadas de personalidade jurídica de direito privado.

Assim, na ação de responsabilidade civil, “a sociedade de economia mista não dispõe de prazo em dobro para recurso”, não beneficiada esta pelo disposto no art. 188 do CPC; 20 é que, “tratando-se de sociedade de economia mista, constituída para o exercício de atividades múltiplas, só se beneficia dos favores concedidos e privilégios outorgados à Fazenda Pública; inclusive quanto ao prazo em dobro de recurso, por aplicação do art. 5.º da Lei 4.595/1964, quando age e atua em operações financeiras, como instrumento ou agente do Governo Federal, exercitando, aí, uma função eminentemente pública e não privada”. 21

Da mesma forma, as fundações instituídas pelo Poder Público não se beneficiam do prazo em dobro do art. 188. 22

Tenha-se em conta, porém, que, para embargos do devedor, opostos pela Fazenda Pública na execução da sentença (art. 730 do CPC), o prazo é o comum de trinta dias, não incidindo a regra excepcional do art. 188, cuja interpretação há de ser restrita: nos embargos do devedor o credor é demandado, é réu, e autor o devedor; devedor que embarga não está contestando nem recorrendo, está propondo ação de desconstituição do título exequendo.

6.4 Legitimado passivo. Atos do interventor

1) Legitimidade passiva ad causam – Esta legitimidade, na ação de responsabilidade civil indenizatória, pressupõe personalidade jurídica da entidade demandada.

Assim, “a responsabilidade civil pelos atos de órgão é da pessoa jurídica à qual se vincula: correto é o entendimento de que as Juntas Comerciais, por não dotadas de natureza autárquica, não têm personalidade jurídica, e, consequentemente, aptidão para serem demandadas em juízo, por seus atos, pelos quais responde o Estado”. 23

Da mesma forma, “o Tribunal de Contas é simples órgão da Administração Municipal, ou, mais particularmente, auxiliar do Executivo e colaborador do Executivo. Ente despersonalizado, não tem, por isso mesmo, independência, que lhe confira a capacidade postulatória. Responde por seus atos, a pessoa jurídica que lhe dá existência e em que se integra”. 24

Por outro lado, considera-se “correta a propositura da ação contra a Prefeitura, e não contra a Câmara Municipal. Não possuindo a Câmara personalidade jurídica nem patrimônio próprio, não se vincula perante terceiros, pois que lhe falece competência para exercer direitos de natureza privada e assumir obrigações de ordem patrimonial”; 25 também, “a Assembleia Legislativa não é pessoa jurídica e, como tal, não pode ser demandada”. 26

No caso de ato causador de danos praticado pelo Governador do Estado, no exercício do cargo, deve o Estado responder pela respectiva indenização. 27

2) Prepostos e empreiteiros – Dispondo o art. 37, § 6.º, da Constituição que “as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros”, fica em aberto a questão da determinação da legitimidade passiva da Administração Pública para a ação indenizatória, quando o dano é causado:

a) por um particular, sem vinculação estatutária, mas de mera preposição do órgão público; ou pelo empreiteiro privado de obra ou serviço público;

b) pelo interventor em entidade pertencente a uma esfera administrativa diversa daquela integrada pelo Poder que o nomeou.

Quanto à primeira proposição, em seu aspecto inicial, a questão se resolve através da perquirição do Poder Público a serviço do qual encontrava-se, na ocasião, o preposto ou agente causador direto do dano.

Assim, encontrando-se o veículo requisitado pela Justiça Eleitoral, nos termos do Código Eleitoral, para condução gratuita a eleitores, são da responsabilidade da União os danos causados a terceiros por culpa do motorista da empresa proprietária do veículo; 28 tratando-se de funcionário público pertencente ao quadro civil do Estado, ainda que exercendo funções de médico em posto municipal, a responsabilidade civil por ato por ele praticado, no exercício da função é do Estado, a quem se reconhece legitimação passiva, com eventual integração do Município à lide. 29

Em outros termos, para os efeitos da responsabilidade civil, interessa perquirir a serviço de quem se encontrava o causador direto do dano; equiparando-se a pessoa jurídica de direito público, na assunção da responsabilidade objetiva, à condição de preponente.

Tratando-se de acidente de veículo, entendeu-se, porém, que a ação indenizatória deve ser dirigida contra a empresa pública em cujo nome se encontrava o mesmo registrado, sendo irrelevante a sua transferência para outra empresa pública, mediante convênio entre ambas, 30 embora mais certamente fosse caso de solidariedade entre os dois entes públicos. 31

No caso de demanda indenizatória por ato ou omissão imputável a entidade autárquica na execução dos serviços públicos que lhe foram cometidos, a ação deve ser dirigida contra a mesma, e não contra a pessoa jurídica estatal que a instituiu: Tratando-se de autarquia, com personalidade jurídica própria, patrimônio e orçamento também próprios, responde individualmente pela reparação de danos emergentes de suas atribuições. O Estado não responde, solidariamente, pela omissão daquela, mas apenas subsidiariamente, em caso de exaurimento da entidade autárquica. 32

Tratando-se de serviço ou obra conveniada entre entidades pertencentes a esferas jurídicas diferentes, entende-se que a responsabilidade civil pelos danos causados ao particular na execução dos mesmos deve ser atribuída à entidade delegante: Ilegitimidade de parte – Ação contra a Fazenda do Estado – Ressarcimento pretendido de prejuízos sofridos pelo autor, em razão da extirpação de seus laranjais, situados em zona infestada pelo cancro cítrico – Inadmissibilidade – Medidas determinadas pelo Ministério da Agricultura – Convênio celebrado entre o Estado e a União – Responsabilidade desta por possíveis indenizações. É a Fazenda do Estado de São Paulo parte ilegítima para ser demandada. Tais serviços foram executados em razão de convênio celebrado com o Governo Federal, cabendo a este responder pelos danos sofridos pelo demandante. Sendo os funcionários estaduais meros prepostos da União no caso, esta seria sempre a responsável pelas indenizações pudesse caber direito regressivo contra o Estado. 33

Quanto aos atos danosos praticados pelas empreiteiras na execução de obras públicas, de molde a gerar também a responsabilidade objetiva da Administração proprietária da obra, viu-se, no Capítulo 5, n. 5.9, que já no direito anterior admitia-se essa responsabilidade objetiva do Poder Público, e como tal legitimado para figurar no polo passivo da ação indenizatória, identificando na empreiteira um agente da pessoa jurídica de direito público. (Em sentido diverso, TJSP, 4.ª Câmara: “Não cabe o chamamento ao processo do Estado de São Paulo em ação de indenização proposta contra o Consórcio Linha Amarela e Metrô, pois a responsabilidade direta é, em tese, destes, como executor e dono da obra, respectivamente, sendo a do Estado apenas subsidiária” [23.11.2009, JTJ 346/60]).

Quanto à indenização dos danos causados por atos de vandalismo praticados por integrantes de comunidade indígena, faz-distinção: “A Constituição Federal reconhece a capacidade dos indígenas para a prática dos atos da vida civil e defesa de seus interesses individuais em juízo. A reponsabilidade civil da Funai restringe-se aos atos praticados por indígenas com finalidade de defender interesses de sua comunidade ou direito assegurado em lei, vigorando o regime de proteção instituído pela Constituição Federal. Hipótese em que os indígenas devem responder individualmente pelos ilícitos cometidos durante evento patrocinado pela autora. Ausência dos requisitos da responsabilidade civil da ré do dever de indenizar” (TRF da 4.ª Região, 4.ª Turma, 18.02.2009, RT 884/366).

3) Atividade delegada notarial e de registro – A legitimação passiva para a ação indenização por dano decorrente da atividade cartorária envolve certa complexidade em decorrência da respectiva atual disciplina jurídica.

Assim, definindo-se pela competência da Vara Cível (e não da Fazenda Pública), para a ação ajuizada exclusivamente, contra o Tabelionato, ressaltou o TJSP: “O art. 236 da Constituição, ao estabelecer que “os serviços notariais e de registros são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público”, afastou a qualidade de agentes do Poder Público dos notários. A seu turno, a Lei 8.935/1994, que regulamentou esse dispositivo, em seu art. 3.º, proclamou: “Notário, ou tabelião, e oficial de registro, ou registrador, são profissionais de direito, dotados de fé pública, a quem é delegado o exercício da atividade notarial ou de registro”. No tocante à responsabilidade civil e criminal, dispôs, o caput do art. 22 da citada lei, que “os notários e oficiais do registro responderão pelos danos que eles e seus prepostos causem a terceiros, na prática de atos próprios da serventia, assegurado aos primeiros direito de regresso no caso de dolo ou culpa dos prepostos”. Tal responsabilidade pessoal, todavia, não apartou a responsabilidade civil do Estado pelas faltas e abusos que cometam os servidores, uma vez que as atividades são exercidas por delegação do Poder Público e o Estado responde pelos atos praticados por seus prepostos ainda que através da função delegada, consistente na longa manus do poder estatal. Porém, ao optar o autor da ação indenizatória por direcioná-la, tão somente, contra o Tabelionato, com exclusão do Estado do polo passivo, elegeu, em consequência, o juízo cível como competente para conhecimento da demanda. Necessário ressaltar, por fim, que do polo passivo da lide deveria constar a pessoa física do Delegado (notário ou tabelião) e não do Tabelionato, já que desprovido este de personalidade jurídica”. 34

Conforme será visto, é de entendimento jurisprudencial assente que, no caso, o autor, a seu líbito, poderá promover a ação de indenização, exclusivamente contra o notário ou tabelião, sujeito este responsabilidade objetiva da regra constitucional. 35

Afirma-se, ainda que, “embora a Constituição tenha considerado o exercício delegado dos serviços notariais e de registro de caráter privado, não afastou a responsabilidade do Estado por eventual falha ou abuso cometido pelos titulares de tais serviços, que exercem tal atividade por delegação do Poder Público”. 36

4) Legitimação do interventor – Em relação ao interventor, não há dúvida quanto à sua qualificação como funcionário ou agente; resta saber, porém, qual a entidade pública que responde pelos seus atos danosos, se aquela que o tiver designado, ou se aquela onde exerce a sua função.

Para Cretella Júnior, o interventor sempre foi considerado delegado do Governo Federal. Qualquer que seja a incumbência que receba, desempenha-a em nome e por autoridade desse Governo, que responde pelos atos do seu delegado (RF 59/401). 37

Não nos parece, porém, seja este o melhor entendimento: o interventor, uma vez investido na função, assume a condição de agente do órgão para o qual foi designado, desvinculando-se do órgão delegante.

Tal asserto é amparado pelo TJSP: A condenação da Fazenda do Estado no pagamento da indenização reclamada, decorre do fato de o causador do dano haver sido nomeado interventor no …

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19 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1220058798/6-o-processo-da-acao-de-responsabilidade-civil-do-estado-responsabilidade-civil-do-estado