Capítulo 2. Transação Como Mecanismo Preparatório para a Extinção da Obrigação Tributária - Parte I - Transação Tributária: Questões Gerais

Autor:

Lázaro Reis Pinheiro Silva

1.Introdução

Conquanto a figura jurídica da transação não seja propriamente nova no escaninho tributário do direito brasileiro, eis que contemplada nos artigos 156, inciso III, e 171 do Código Tributário Nacional, durante muito tempo passou despercebida aos tributaristas, seja em razão do inexistente tratamento legislativo pelos entes tributantes, seja em decorrência da visão historicamente predominante sobre o tema, sobremaneira apegada ao dogma da indisponibilidade dos créditos tributários 2 .

Apenas a partir da última década é que a transação em matéria tributária ganhou mais espaço como objeto de meditação e debate entre os estudiosos, inicialmente com a proposta de uma Lei Geral de Transação – PL 5082/2009 – e, mais recentemente, com a edição da Medida Provisória nº 899, de 16 de outubro de 2019, convertida na Lei Federal nº 13.988, de 14 de abril de 2020.

Incursionar nessa temática não dispensa uma oportuna contextualização, visto que o maior esforço de conformação legislativa do instituto da transação tributária tem como pano de fundo uma tomada de consciência quanto à insuficiência da via jurisdicional como espaço para a solução dos conflitos instaurados entre a Fazenda Pública e seus contribuintes 3 . Sobretudo nos últimos anos, acentuou-se a percepção quanto à necessidade de implementação de mecanismos capazes de facilitar a solução de conflitos no campo tributário, o que, no âmbito da União, tem ensejado a edição de sucessivos atos normativos pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, não apenas com o escopo de viabilizar uma maior efetividade da cobrança dos créditos tributários, mas, principalmente, de fomentar uma cultura de diálogo entre a Administração Tributária e os contribuintes, naquele que se tem denominado como o “novo modelo de cobrança do crédito tributário federal” 4 .

Assim, a transação em matéria tributária surge como a expressão mais evidente de um novo paradigma na solução dos conflitos tributários, mais afeito ao diálogo e à cooperação e menos voltado à beligerância. 5 É, em suma, um instrumento de aproximação entre partes com interesses contrapostos, de modo a viabilizar, no seio de relações jurídico-tributárias conflituosas, o encerramento do litígio, mediante a estipulação de concessões recíprocas, o que, por força de expressa disposição legal, há de culminar com a extinção da obrigação tributária respectiva.

Essa singela constatação aqui lançada torna presente uma primeira perplexidade da temática da transação em matéria tributária, consistente em saber se, de fato, seria a transação uma causa de extinção do crédito tributário, tal qual escrito no artigo 156, inciso II, do CTN. 

Em outras palavras, à vista da dicção empregada pelo legislador no referido artigo, torna-se indispensável perquirir acerca do impacto (eficácia) da transação sobre a obrigação tributária objeto de litígio.

Lançado o questionamento, é intuitivo que se busque respondê-lo por meio de um mergulho na origem civilista do instituto, o que, todavia, não chega a surpreender. É induvidoso que a inserção da transação entre as causas extintivas da obrigação tributária quando da elaboração do Código Tributário Nacional esteve inspirada nas disposições do Código Civil de 1916, então vigente, assim como o foi a própria compreensão das relações jurídico-tributárias como relações obrigacionais.

Não obstante, a mera transposição da concepção civilista não chega a fornecer maiores esclarecimentos acerca da suposta eficácia extintiva da transação, diante dos aspectos peculiares que moldam as relações jurídico-tributárias. Assim, a resposta ao questionamento reclama maior reflexão, a fim de que, sem perder de vista a origem privada dessa figura, seja possível situá-la adequadamente, como parte do fenômeno jurídico-tributário.

2.A transação e sua (in) eficácia extintiva da obrigação tributária

Se tomarmos a literalidade do artigo 156, inciso III, do Código Tributário Nacional, a transação surge como uma das causas de extinção do crédito tributário, ou seja, como fato jurídico apto a promover o desaparecimento do liame obrigacional entre o sujeito ativo e o sujeito passivo.

Contudo, uma vez que intentamos investigar se, de fato, estaria a transação tributária dotada de tal eficácia extintiva, é indispensável tomar em consideração que essa opção legislativa está diretamente relacionada à origem civilista desse instituto.

De fato, em seu artigo 1.025 e seguintes, o Código Civil de 1916 tratava da transação ao lado das causas de extinção da obrigação, o que era objeto de controvérsia doutrinária, como se colhe das lições de Orlando Gomes 6 , para quem o caráter constitutivo, e não apenas extintivo de obrigações preexistentes, estaria a recomendar sua inserção entre os contratos típicos, e não como mera causa de extinção de obrigações.

Com o advento do Código Civil de 2002, o instituto passou a figurar como espécie de contrato 7 , o que não repercutiu na transação tributária, cuja disciplina permaneceu inspirada na codificação civil revogada.

Conquanto alguns doutrinadores identifiquem na transação tributária uma fisionomia contratual 8 , outros vislumbram um ato jurídico unilateral, visto que apto à modificação ou extinção de …