Transação Tributária na Prática da Lei Nº 13.988/2020 - Ed. 2021

Capítulo 4. A Transação Tributária e Sua (Obrigatória) Utilização em Situações de Calamidade Pública: O Caso da Pandemia da Covid-19

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Autores:

Daniel de Paiva Gomes 1

Eduardo de Paiva Gomes 2

1.Introdução

Em março de 2020, a Organização Mundial da Saúde declarou a situação de pandemia da COVID-19, doença causada pelo novo coronavírus, que resultou em uma crise sanitária global sem precedentes recentes.

Essa situação, além dos óbvios impactos sanitários na gestão da saúde pública e privada, gera severas externalidades negativas na economia, desafiando o Poder Público a administrar, simultaneamente, crises social, econômica e do sistema de saúde.

A adoção de medidas rápidas, preventivas e repressivas, pelo Poder Público, é indispensável. Situações drásticas, tal como aquela resultante da COVID-19, demandam do Estado uma atuação flexível, célere e eficiente, sem prejuízo, entretanto, quanto às especificidades relacionadas ao regime jurídico de direito público 3 - 4 .

No Brasil, o Ministério da Saúde editou a Portaria nº 188/2020, oportunidade em que declarou emergência em saúde pública de Importância Nacional (ESPIN) em decorrência da Infecção Humana pela COVID-19.

Em seguida, o Congresso Nacional editou o Decreto Legislativo nº 6/2020, reconhecendo a ocorrência do estado de calamidade pública para os fins do artigo 65 da Lei Complementar nº 101/2000.

Posteriormente, diversos Estados passaram a reconhecer o estado de calamidade pública em seus territórios, tais como: São Paulo (Decreto nº 64.879/2020), Minas Gerais (Decreto nº 47.891/2020), Paraíba (Decreto nº 40.134/2020), Rio de Janeiro (Decreto nº 46.984/2020), Rio Grande do Sul (Decreto nº 55.128/2020), Rondônia (Decreto nº 24.887/2020) e Tocantins (Decreto nº 6.072/2020)

O alto potencial contagioso da COVID-19 e os desafios para seu tratamento eficaz demandaram a adoção de medidas severas. Para enfrentamento da emergência de saúde pública, foi editada a Lei nº 13.979/2020, a qual estabeleceu a possibilidade de as autoridades adotarem diversas medidas, entre as quais se destacam o isolamento 5 e a quarenta 6 , o que impactou diretamente a economia e, consequentemente, fragilizou a capacidade contributiva dos contribuintes em solverem suas obrigações tributárias.

A despeito da edição da Lei nº 13.979/2020, voltada à instituição de normas gerais para combate à pandemia da COVID-19 sob a ótica sanitário-administrativa, fato é que não existe um “Regime Tributário Transitório de Calamidade Pública” voltado ao atendimento de finalidades extrafiscais, tais como: a preservação do pleno emprego, a capacidade contributiva (impactada negativamente por conta da crise global), a livre-iniciativa, o direito à moradia e a dignidade da pessoa humana, entre outras garantias e valores perseguidos pelo Texto Constitucional.

Diante das externalidades negativas causadas à economia, decorrentes do isolamento e da quarentena, a União editou diversos atos normativos para reduzir os impactos fiscais em razão da pandemia da COVID-19, tais como: prorrogação do prazo de recolhimento do SIMPLES Nacional referente aos períodos de março, abril e maio para outubro, novembro e dezembro, respectivamente 7 ; suspensão de atos de cobrança, prazos administrativos e de procedimentos de rescisão de parcelamentos no âmbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional 8 e da Secretaria da Receita Federal do Brasil 9 ; prorrogação do prazo para apresentação da Declaração de Débitos e Créditos Tributários Federais (DCTF) e da Escrituração Fiscal Digital da Contribuição para o PIS/Pasep, da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e da Contribuição Previdenciária sobre a Receita (EFD-Contribuições) 10 ; prorrogação do prazo para o recolhimento de PIS/COFINS, Contribuição Previdenciária sobre a Receita, FUNRURAL, contribuição previdenciária patronal e contribuição previdenciária do empregador doméstico 11 ; redução em 50% das alíquotas das contribuições aos serviços sociais autônomos.

Inexistindo regras gerais tributárias voltadas ao resguardo da atividade econômica (e da própria existência das empresas contribuintes, enquanto geradoras de empregos) em situações de calamidade pública, é possível utilizar institutos já existentes que, eventualmente, possam mitigar as externalidades negativas decorrentes de situações de calamidade, como aquelas decorrentes da pandemia da COVID-19, sob pena de a elevação das taxas de desemprego aumentar a pobreza, a fome e a violência.

Entre os institutos que podem ser eficazes para mitigar externalidades negativas oriundas de situações de calamidade pública, temos a transação em matéria tributária, instituída recentemente em âmbito federal pela Lei nº 13.988/2020. Com fundamento no artigo 171 do Código Tributário Nacional, a referida legislação estabelece os requisitos e as condições para que a União, as suas autarquias e fundações, e os devedores ou as partes adversas realizem transação resolutiva de litígio relativo à cobrança de créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária. Assim, no âmbito federal, tem-se regulamentação expressa do instituto da transação e sua utilização como instrumento para extinção de créditos tributários.

Além da regulamentação genericamente aplicável à transação tributária 12 , a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional editou a Portaria PGFN nº 7.820/2020, posteriormente revogada pela Portaria PGFN nº 9.924/2020, com o objetivo de estabelecer, de maneira específica, as condições para transação “extraordinária” na cobrança da dívida ativa da União, em virtude dos efeitos da pandemia causada pela COVID-19 na capacidade de geração de resultado dos devedores inscritos em dívida ativa da União.

Além disso, foi editada a Portaria PGFN nº 14.402/2020, a qual estabelece as condições para transação “excepcional” na cobrança da dívida ativa da União, em razão dos efeitos da pandemia causada pelo coronavírus (COVID-19) na perspectiva de recebimento de créditos inscritos.

É nesse contexto que o presente artigo se insere. Embora o instituto da transação tenha sido concebido como instrumento facilitador de resolução de litígios tributários e de aumento da arrecadação, a transação também foi utilizada pela União como mecanismo para contenção dos efeitos econômico-sociais negativos causados pela pandemia da COVID-19 diante da capacidade de geração de resultados dos devedores (capacidade contributiva) inscritos na dívida ativa da União.

A utilização da transação no contexto de calamidade pública ocasionado pela pandemia da COVID-19 suscita questionamentos quanto à obrigatoriedade ou não de sua aplicação em cenários excepcionais que comprometem a capacidade contributiva dos contribuintes.

Tais questionamentos são de grande relevância, principalmente ao se levar em consideração que o artigo 1º, §  1º, da Lei nº 13.988/2020, estabelece que, em juízo de oportunidade e conveniência, a União poderá celebrar transação sempre que, motivadamente, a medida atenda ao interesse público.

Temos aqui um contraponto: de um lado, a conveniência e a oportunidade que informam o poder discricionário da Administração Pública; de outro, o atendimento ao interesse público.

Em última análise, o presente artigo tem como principal objetivo analisar o que se deve entender: (i) por “juízo de conveniência e oportunidade”; e (ii) por “interesse público” que deve ser atingido pela União, para fins de celebração de acordo de transação. E, a partir de tal análise, concluir se é possível conceber a transação como mecanismo (imperativo) que, necessariamente, deve ou não ser utilizado pela União em cenários excepcionais que afetem drasticamente a capacidade contributiva dos sujeitos passivos.

O presente estudo será desenvolvido à luz de um caso concreto de situação de calamidade pública, qual seja, a pandemia da COVID-19.

2.A transação “extraordinária” prevista na Portaria PGFN 9.924/2020 e a transação “excepcional” da Portaria PGFN 14.402/2020: o caso da COVID-19

Após a revogação da Portaria PGFN nº 7.820/2020, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional editou a Portaria PGFN nº 9.924/2020, oportunidade em que foram estabelecidas as condições específicas para transação “extraordinária” na cobrança da dívida ativa da União, em virtude dos efeitos da pandemia causada pela COVID-19 na capacidade de geração de resultado dos devedores inscritos em dívida ativa da União.

Coloca-se o qualificador “extraordinária” entre aspas porque a análise das espécies de transação previstas no artigo 2º da Lei nº 13.988/2020 13 evidencia que a dita transação “extraordinária”, em verdade, qualifica-se como transação por adesão na cobrança de créditos inscritos na dívida ativa da União (art. 2º, inciso I, da Lei nº 13.988/2020) 14 .

Embora denominada pelo ato normativo como “transação extraordinária”, não se trata de classe de transação legalmente independente, sobretudo pelo fato de que a Lei nº 13.988/2020 não se valeu de tal categoria taxonômica.

Essa conclusão decorre da literalidade do artigo 171 do Código Tributário Nacional, o qual estabelece que incumbe somente à lei estabelecer as condições para celebração da transação. E, no presente caso, a legislação de regência (Lei nº 13.988/2020) não utiliza a qualificação “ordinária” ou “extraordinária” como critério para classificação legal da transação, mas, sim, vale-se dos critérios previstos no artigo 2º da Lei nº 13.988/2020.

Nesse sentido, consta expressamente indicado na Portaria PGFN nº 9.924/2020, como fundamento para edição de tal infralegal, a remissão ao artigo 14 da Lei nº 13.988/2020, o qual, por sua vez, se encontra inserido no capítulo que, justamente, trata da transação na cobrança da dívida ativa da União.

Assim, a dita “transação extraordinária”, atualmente prevista na Portaria PGFN nº 9.924/2020, é espécie de transação juridicamente qualificada como transação por adesão na cobrança de créditos inscritos na dívida ativa da União, nos termos do artigo 2º, inciso I, da Lei nº 13.988/202.

Tanto é assim que (i) o próprio artigo 1º da Portaria PGFN nº 9.924/2020 estabelece que o referido ato normativo trata dos procedimentos, das condições e dos requisitos necessários à realização da transação “extraordinária” na cobrança da dívida ativa da União em razão dos efeitos da pandemia causada pela COVID-19 na capacidade de geração de resultados dos devedores inscritos na dívida ativa da União; e (ii) o artigo 3º da Portaria PGFN nº 9.924/2020 determina que tal espécie de transação será realizada por adesão à proposta da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, exclusivamente por meio do acesso à plataforma eletrônica utilizada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

Quanto aos objetivos da transação “extraordinária”, o artigo 2º da Portaria PGFN nº 9.924/2020, estabelece que o instituto cuida de: (i) viabilizar a superação da situação transitória de crise econômico-financeira dos devedores inscritos em dívida ativa da União, a fim de permitir a manutenção da fonte produtora e do emprego dos trabalhadores; (ii) assegurar que a cobrança dos créditos inscritos em dívida ativa da União seja realizada de forma a permitir o equilíbrio entre a expectativa de recebimento dos créditos e a capacidade de geração de resultados dos contribuintes pessoa jurídica; e (iii) assegurar que a cobrança de créditos inscritos em dívida ativa seja realizada de forma menos gravosa para os contribuintes pessoa física.

O artigo 4º da Portaria PGFN nº 9.924/2020, por sua vez, estabelece as condições em que o crédito tributário poderá ser transacionado: (i) pagamento de entrada correspondente a (i.a) 1% do valor total dos débitos a serem transacionados, divididos em até três parcelas iguais e sucessivas; (i.b) 2%, na hipótese em que exista a indicação de pelo menos uma inscrição de dívida ativa com histórico de parcelamento rescindido, nos termos do artigo 7º da Portaria PGFN nº 9.924/2020; (ii) parcelamento do montante restante em até (ii.a) 81 meses; (ii.b) 142 meses na hipótese de contribuinte pessoa natural, empresários individuais, microempresas, empresas de pequeno porte, instituições de ensino, Santas Casas de Misericórdia, sociedades cooperativas e demais organizações da sociedade civil de que trata a Lei nº 13.019/2014; (ii.c) 57 meses, em se tratando das contribuições sociais previstas na alínea a do inciso I e no inciso II do caput do art. 195 da Constituição; e (iii) diferimento do pagamento da primeira parcela do parcelamento para o último dia útil do terceiro mês consecutivo ao mês da adesão.

Tais disposições reafirmam a premissa 15 de que a transação propriamente dita não é causa extintiva autônoma do crédito tributário, tal como indicado no artigo 156, inciso III, do Código Tributário Nacional. Trata-se, em verdade, de instrumento que, aliado a causas suspensivas da exigibilidade do crédito tributário (in casu, parcelamento, nos termos do artigo 151, inciso VI, do Código Tributário Nacional), resulta na extinção do crédito tributário pelo pagamento.

Em linha com o quanto previsto na Lei nº 13.988/2020, o artigo 5º da Portaria PGFN nº 9.924/2020 determina que a adesão à proposta de transação relativa a débito objeto de discussão judicial fica sujeita à apresentação, pelo devedor, de cópia do requerimento de desistência das ações, impugnações ou recursos relativos aos créditos transacionados, com pedido de extinção do respectivo processo com resolução de mérito, nos termos da alínea c do inciso III do caput do art. 487 do Código de Processo Civil.

Por fim, vale destacar que o artigo 8º da Portaria PGFN nº 9.924/2020 determina que à transação extraordinária se aplicam as hipóteses de rescisão previstas nos artigos da Portaria PGFN nº 9.917/2020, a qual, por sua vez, regulamenta, de maneira genérica, a transação na cobrança da dívida ativa da União.

A análise da Portaria PGFN nº 9.924/2020 permite afirmar que a transação não é instituto concebido para utilização exclusiva ou predominante em situações de calamidade pública. Sua utilização em cenários de exceção não altera o seu fundamento e o propósito para o qual foi idealizada, qual seja, propiciar a célere solução de litígios tributários, independentemente de pronunciamento jurisdicional, e a arrecadação tributária.

Se o instituto é também manejado pela União em situações de dificuldade econômica, tal fato não altera sua qualificação jurídica. Portanto, a qualificação “extraordinária” leva à conclusão de que os motivos que levaram à edição da Portaria PGFN nº 9.924/2020 são uma mera exceção decorrente da imprevisibilidade da pandemia da COVID-19, principalmente se levarmos em consideração que o artigo 1º, §  1º, da Lei nº 13.988/2020 estabelece que a União, em juízo de oportunidade e conveniência, poderá celebrar transação em quaisquer das modalidades previstas na legislação, sempre que, motivadamente, entender que a medida atende ao interesse público.

Além da transação “extraordinária”, foi recentemente instituída a transação “excepcional” na cobrança da dívida ativa da União.

A transação “excepcional”, instituída pela Portaria PGFN nº 14.402/2020, traduz-se em mais um instrumento destinado a combater as externalidades econômicas negativas decorrentes da pandemia causada pelo coronavírus (COVID-19).

Novamente, não há que se dizer que a transação “excepcional” é uma modalidade apartada de transação. É que, da mesma forma como ocorre em relação à “transação extraordinária”, no caso da transação “excepcional” o que temos, na realidade, é um exemplo de transação por adesão. Esta, sim, é a verdadeira taxonomia da dita transação “excepcional”.

Tanto é verdade que se trata, em verdade, de mais um exemplo de transação por adesão na cobrança da dívida ativa da União que o artigo 10 da Portaria PGFN 14.402/2020 prevê que a transação “excepcional” será realizada exclusivamente por adesão à proposta da PGFN, por meio de acesso ao portal REGULARIZE (www.regularize.pgfn.gov.br).

De acordo com o artigo 2º da Portaria PGFN nº 14.402/2020, os objetivos da transação “excepcional” na cobrança da dívida ativa da União são os seguintes: (i) viabilizar a superação da situação transitória de crise econômico-financeira dos devedores inscritos em dívida ativa da União, em razão dos efeitos do coronavírus (COVID-19) em sua capacidade de geração de resultados e na perspectiva de recebimento dos créditos inscritos; (ii) permitir a manutenção da fonte produtora, do emprego e da renda dos trabalhadores; (iii) assegurar que a cobrança dos créditos inscritos em dívida ativa seja realizada de forma a ajustar a expectativa de recebimento à capacidade de geração de resultados dos devedores pessoa jurídica; e (iv) assegurar que a cobrança de créditos inscritos em dívida ativa seja realizada de forma menos gravosa para os devedores pessoa física.

Interessante notar que, no âmbito da transação “excepcional”, ideias como o “grau de recuperabilidade dos créditos inscritos em dívida ativa” e a “capacidade de pagamento” são vetores relevantes para fins de firmamento da transação.

Sobre essa questão, a norma infralegal prevê que o “grau de recuperabilidade dos créditos inscritos em dívida ativa da União será mensurado a partir da verificação da situação econômica e da capacidade de pagamento dos devedores inscritos”

De outro turno, a dita capacidade de pagamento é qualificada como um fator decorrente da situação econômica do contribuinte “e será calculada de forma a estimar se o sujeito passivo possui condições de efetuar o pagamento integral dos débitos inscritos em dívida ativa da União, no prazo de 5 (cinco) anos, sem descontos, considerando o impacto da pandemia causada pelo coronavírus (COVID-19) na capacidade de geração de resultados da pessoa jurídica ou no comprometimento da renda das pessoas físicas”.

É justamente com base na capacidade de pagamento dos contribuintes que os créditos inscritos em dívida serão classificados conforme sua ordem decrescente de recuperabilidade, nos termos do artigo 5º da Portaria PGFN nº 14.402/2020, o qual prevê quatro categorias de créditos: (i) tipo A, que são aqueles créditos com alta perspectiva de recuperação; (ii) tipo B, referente aos créditos com média perspectiva de recuperação; (iii) tipo C, categoria que corresponde aos créditos considerados de difícil recuperação; (iv) tipo D, relativo aos créditos considerados irrecuperáveis.

Vale lembrar que, no âmbito da transação “excepcional”, somente são passíveis de transação na cobrança da dívida ativa da União os créditos cujo valor atualizado a ser objeto da negociação seja igual ou inferior a R$ 150.000.000,00 (cento e cinquenta milhões de reais) 16 .

De acordo com o §  1º do artigo 8º da Portaria PGFN nº 14.402/2020, entre os benefícios oferecidos pela transação “excepcional”, incluem-se: (i) a possibilidade de parcelamento, com ou sem alongamento em relação ao prazo ordinário de 60 (sessenta) meses previsto na Lei n. 10.522/2002, desde que respeitados os prazos máximos previstos na lei de regência da transação; e (ii) o oferecimento...

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
28 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1222124479/capitulo-4-a-transacao-tributaria-e-sua-obrigatoria-utilizacao-em-situacoes-de-calamidade-publica-o-caso-da-pandemia-da-covid-19