Inovações na Cobrança do Crédito Tributário - Ed. 2019

Capítulo 1. A Efetividade da Cobrança do Crédito Tributário Federal Como Fundamento Legitimador da Portaria Pgfn 33/18

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PARTE I - PORTARIA PGFN 33/2018 E AS GARANTIAS DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO

Juliana Furtado Costa Araujo

Doutora em Direito Tributário pela PUC-SP. Procuradora da Fazenda Nacional em SP. Professora do Mestrado Profissional da FGV/Direito SP. Coordenadora do Núcleo de Direito Tributário do mestrado profissional da mesma instituição. Professora da especialização em Direito Tributário e Processo Tributário do IBET e da FGV/GVlaw.

1.Introdução

A cobrança do crédito tributário de forma mais efetiva tem sido o mote ensejador de uma mudança de postura do fisco federal nos últimos anos, o que vem respaldado pela introdução no sistema jurídico nacional de atos normativos que buscam garantir maior celeridade à sua realização.

Estas novas medidas têm sido nomeadas como “um novo modelo de cobrança do crédito tributário federal”, modelo esse que tem por finalidade focar na exigência de valores que revelem indícios de que podem vir a ser concretamente arrecadados aos cofres públicos.

Essa maior racionalização é refletida em uma série de medidas implementadas pelo fisco federal nos últimos anos, que passam pela criação por meio da Portaria PGFN 396/2016 do regime diferenciado de cobrança do crédito tributário federal (RDCC), bem como pela classificação do crédito tributário pelo seu grau de recuperabilidade e maior ênfase no desenvolvimento de instrumentos que garantam eficiência na pesquisa e análise patrimonial.

Dentro desse contexto, foi publicada a Portaria PGFN 33/2018, que para além de regulamentar os artigos 20-B e 20-C da Lei 10.522/02, traz uma série de dispositivos que colocam em prática a tentativa de que medidas administrativas extrajudiciais busquem um caminho mais exitoso na satisfação das dívidas tributárias.

O presente artigo tem por objetivo analisar os cinco pilares que passam a nortear a cobrança do crédito tributário federal a partir do normativo referido, que dizem respeito ao controle de legalidade, à antecipação de garantia, ao pedido de revisão de dívida inscrita (PRDI), à averbação pré-executória e ao ajuizamento seletivo, a fim de apontar a relação existente entre tais medidas e a efetividade da cobrança do crédito tributário.

A ideia é que a abordagem a ser desenvolvida abranja as principais novidades, trazidas pelo instrumento normativo em referência, que possam impactar a relação entre fisco e contribuinte dentro do campo da pragmática.

2.O status regulamentador da Portaria PGFN 33/2018

A Portaria PGFN 33/2018 é instrumento normativo inserido no contexto da legislação tributária nos termos do artigo 96 do CTN. 1 É norma complementar que estabelece uma série de procedimentos a serem seguidos após a constituição do crédito tributário, mas ainda dentro do respectivo processo de positivação, especificamente centrados em sua cobrança.

Esta fase inclui os atos preparatórios para a inscrição em dívida ativa e a consequente materialização do título executivo, no caso a certidão (CDA), linguagem indispensável ao ajuizamento do feito executivo.

Este é o momento em que a autoridade administrativa competente necessita alavancar esforços para reduzir futura litigiosidade, considerando que o passo seguinte enseja a inclusão de um novo ator – o Poder Judiciário.

A ideia é que neste momento, anterior à judicialização da cobrança, consiga-se uma atuação administrativa que vise maior recuperabilidade do crédito tributário, sempre respeitando os princípios que norteiam a atuação do ente público. Por isso é tão importante que todas as novas medidas implementadas estejam de acordo com a legislação que rege, também processualmente, a exigência do crédito tributário.

Nesse contexto, é certo que o poder de regulamentação da Portaria em exame vai muito além dos artigos 20-B e 20 C da Lei 10.522/02. Isso ela o faz expressamente no momento em que estabelece o mecanismo para viabilização da averbação pré-executória.

Por outro lado, as inúmeras outras medidas estabelecidas concernentes à garantia e cobrança do crédito tributário visam dar efetividade à legislação processual refletida no CPC/2015 e na Lei 6.830/80, bem como ao próprio CTN, como teremos oportunidade de demonstrar em seguida.

3.O controle de legalidade como direito do contribuinte

A Portaria PGFN 33/18 fixa, logo em seu artigo 1º, a definição do conceito de controle de legalidade ao estabelecer que, por seu intermédio, a autoridade competente analisará os requisitos de certeza, liquidez e exigibilidade dos débitos encaminhados para inscrição em dívida ativa. Tais requisitos são essenciais à formação do título executivo ensejador da cobrança judicial ou extrajudicial daquilo que é devido ao fisco.

É certo que o ato infralegal em exame nada mais faz do que estabelecer aquilo que já está previsto no artigo , § 3º, da Lei 6.830/80. 2 Isso porque a razão de ser do controle de legalidade reside no fato de a inscrição de um débito em dívida ativa revelar-se como ato unilateral do sujeito ativo, expressando a liquidez e certeza de seu direito de exigir do contribuinte ou terceiro responsável os valores relativos a créditos tributários devidos. De fato, a ausência de participação do devedor na formação desse título é que atribui ao ato de inscrição esta outra finalidade.

A importância desse ato na consecução do processo de positivação é enorme. As palavras de Paulo de Barros Carvalho atestam essa relevância:

Sempre vimos o exercício de tal atividade revestido da mais elevada importância jurídica. É o único ato de controle de legalidade, efetuado sobre o crédito tributário já constituído, que se realiza pela apreciação crítica de profissionais obrigatoriamente especializados: os procuradores da Fazenda. Além disso, é a derradeira oportunidade que a Administração tem de rever os requisitos jurídicos-legais dos atos praticados. Não pode modificá-los, é certo, porém tem meios de evitar que não prossigam créditos inconsistentes, penetrados de ilegitimidade substanciais ou formais que, fatalmente, serão fulminadas pela manifestação jurisdicional que se avizinha. 3

O ponto positivo da Portaria PGFN 33/2018 é notável quando determina, em seu artigo 2º, que o controle de legalidade é direito do contribuinte e dever do Procurador da Fazenda Nacional, devendo ser feito a qualquer tempo, de ofício ou a requerimento da parte interessada.

Há a reafirmação de que é dever da autoridade administrativa verificar a presença dos pressupostos legais e requisitos procedimentais que garantem eficácia ao crédito que consubstanciará o título executivo a ser produzido. O dever de um implica no direito do outro, que, por sua vez, ocupa a posição de sujeito passivo da relação jurídica tributária.

Esse dever está refletido no estabelecimento de prazo de 90 dias a contar da data em que se tornarem findos os processos ou outros expedientes administrativos destinados à constituição do crédito tributário para que a autoridade responsável pelo lançamento encaminhe os débitos respectivos para o exercício do controle de legalidade pela PGFN.

Mais do que fixar prazo para a remessa do crédito tributário constituído para fins de inscrição em dívida ativa, acelerando o processo de cobrança, o que poderá implicar em maior garantia da sua satisfação, este dispositivo, a nosso ver, reafirma que o controle de legalidade não pode adentrar na esfera de competência dos agentes responsáveis pela constituição do crédito tributário, de forma a servir como meio de modificação do mérito do próprio lançamento.

Alterações relativas ao próprio fato jurídico tributário e à legislação a ele aplicável configurariam transferência de atribuições não permitida pela lei. Esta proibição foi ressaltada pela Portaria PGFN 42/2018, ao incluir o parágrafo único no artigo 2º da Portaria PGFN 33/18. 4

Ponto que merece destaque é o fato de a Portaria em exame tratar o controle de legalidade de forma distinta, a depender da modalidade de lançamento do crédito tributário a ser exigido. Isso está refletido no parágrafo único de seu artigo 4º, no momento em que estabelece que, em se tratando de débitos encaminhados eletronicamente para inscrição em dívida ativa, o controle de legalidade ocorrerá de forma automatizada.

Esta situação se verifica nos casos de tributos submetidos a lançamento por homologação, onde a constituição do crédito se dá por ato privativo do contribuinte ao entregar documento comprobatório, em regra declaração, do tributo devido.

Tal diferenciação não impede que o controle de legalidade seja realizado por ato do Procurador da Fazenda Nacional, tal qual nas hipóteses de tributos submetidos a lançamento de ofício. Isso se considerarmos que a mesma Portaria identifica que a qualquer tempo é possível sua verificação, inclusive a pedido do contribuinte, que poderá se utilizar do pedido de revisão de débito inscrito (PRDI), como veremos em seguida.

Portanto, independentemente da forma como será feita (automatizada ou manual), o que é relevante é a presença do controle de legalidade dentro do processo de cobrança e com o reforço de ser considerado um direito do contribuinte. Isto garante a exatidão do crédito a ser submetido à execução forçada, maximizando a celeridade na cobrança e, ao mesmo...

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3 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1222125869/capitulo-1-a-efetividade-da-cobranca-do-credito-tributario-federal-como-fundamento-legitimador-da-portaria-pgfn-33-18-inovacoes-na-cobranca-do-credito-tributario-ed-2019