Inovações na Cobrança do Crédito Tributário - Ed. 2019

Capítulo 2. O Pedido de Revisão de Dívida Inscrita (Portaria Pgfn 33/2018) E a Suspensão da Exigibilidade do Crédito Tributário: Discussões que Envolvem a Efetividade da Cobrança do Crédito Tributário

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Paulo Cesar Conrado

Juiz Federal. Mestre e Doutor em Direito Tributário pela PUC-SP. Professor do mestrado profissional da FGV Direito-SP. Coordenador e Professor do curso de extensão Processo Tributário Analítico do IBET.

1.Introdução

Um dos maiores (senão o maior dos) desafios práticos enfrentados na dinâmica processual tributária contemporânea relaciona-se ao aprimoramento dos instrumentos de cobrança, sem que disso decorra prejuízo às garantias do contribuinte.

No que se refere ao crédito tributário federal, esse desafio vem sendo faceado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional por meio de estratégias que, além do incremento da cobrança em sentido estrito (assim entendida, a que se processa via execução fiscal), passam pelo emprego de novos instrumentos de “cobrança indireta” (identificáveis, como explicitaremos mais adiante, como verdadeiras sanções) e, “em complementação”, pelo dilargamento das hipóteses de revisão de créditos pendentes de quitação.

Especialmente perceptível desde quando instalado o regime diferenciado de cobrança (fruto da Portaria PGFN 396, de 20 de abril de 2016), esse novo cenário ganhou contornos mais nítidos com o advento da Portaria PGFN 33, de 8 de fevereiro de 2018 (alterada pelas Portarias PGFN 42, de 25 de maio de 2018 e 660, de 08 de novembro de 2018), de cujo bojo se extraem normas operativas sobre inúmeros setores e que, por isso mesmo, encontram assento em legislação variada, a passar pelo Código Tributário Nacional, pelo Código de Processo Civil, pela Lei 6.830/80, além da Lei 13.606/2018 – equivocadamente a única referida no introito da Portaria.

A despeito da intensa variação dos temas contidos naquele normativo, vale registrar que, em comum, um específico referencial os une, dando coesão ao diploma: justamente a necessidade de aprimoramento dos instrumentos de cobrança, conciliando-os com a preservação das garantias do contribuinte, questão que, como salientamos de início, constitui, hoje, um dos mais expressivos desafios do contencioso tributário.

2.Incremento da cobrança e preservação das garantias do contribuinte: complementariedade

O confronto das duas ideias a que nos referimos há pouco (incremento da cobrança e preservação das garantias do contribuinte) poderia gerar, a princípio, um quê de paradoxalidade, à medida que parecem se excluir. Sabemos (ou devemos saber), porém, que as coisas não são assim: o incremento dos mecanismos de cobrança só tem legitimidade, em termos sistêmicos, se associado à preservação das franquias conferidas ao administrado, tanto formal quanto materialmente.

Por isso devemos reconhecer, entre aquelas duas posições, um nexo de complementariedade, enfatizando-se essa característica na intenção de destacar que a soma, num mesmo normativo (no caso, a Portaria PGFN 33/2018), de temas tão diversos – e que exortam a conjugação de diplomas legais variados (Código Tributário Nacional, Código de Processo Civil, Lei 6.830/80, Lei 13.606/2018, entre outros)– assenta-se em elogiável preocupação com o ordenamento sistemicamente considerado.

Eis a razão pela qual, tomando-se um exemplo, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional cuidou de tratar na mesma oportunidade (acertadamente) da averbação pré-executória (instrumento obviamente relacionado ao exacerbamento da eficácia da cobrança) e dos pedidos de revisão de débitos inscritos em Dívida Ativa, tema situado em posição obviamente diversa da que é ocupada por aquele outro e que constitui nosso especial foco de atenção: conquanto diferentes, essas figuras “se atraem” na exata medida em que a legitimação sistêmica de providências voltadas ao aperfeiçoamento da cobrança exige a superlativização dos instrumentos que protegem o contribuinte em face de obrigações virtualmente classificáveis como indevidas.

Usando o mesmo raciocínio, poderíamos seguir testando a complementariedade subjacente a outros temas trazidos pela mesma Portaria – todos, em sua diferença, aparentemente “autônomos”, tal como sucede com a prestação de garantia antecipada e a celebração de negócio jurídico processual –, chegando, ao final, ao mesmo resultado. Nos restringiremos, entretanto, às referências até aqui lançadas, julgando-as bastante para realçar as premissas estruturais que lastreiam (ou devem lastrear) a análise de figuras tão atuais como as que constam daquele ato normativo.

3.Cobrança em sentido próprio (“direta”) e cobrança “indireta” (estímulo à voluntariedade)

Cobrança é vocábulo ambíguo, designando, em seu sentido mais estrito (e próprio, portanto), a atividade voltada à satisfação forçada do crédito tributário pendente, coisa que, no sistema brasileiro, exige intervenção judicial – não propriamente por comando constitucional, senão porque assim definido no plano legal (Lei 6.830/80).

Na prática jurídica, há um segundo uso para o mesmo vocábulo, de tom mais amplo e que aponta para os mecanismos que, previstos no ordenamento, servem para estimular o cumprimento voluntário da obrigação tributária. Para tais mecanismos é comum a adição, ao vocábulo “cobrança”, da predicação “indireta”.

Em si mesma, essa forma de “cobrança” (chamada de “indireta”, repita-se) não seria viabilizadora da satisfação do crédito fazendário. Essa a razão pela qual, sendo bem restritivos, não deveríamos tratar tais mecanismos como verdadeira “cobrança”, a não ser de modo atécnico.

Fundada em premissas de estratégia e proporcionalidade, a tomada desses expedientes deriva de uma espécie de gradação – típica dos regimes de ajuizamento seletivo –, em que a cobrança propriamente dita (a “direta”) representa a última ratio.

Usando outros termos: a busca pelo pagamento forçado (aquele que opera a partir da expropriação patrimonial, via execução) seria circunstancialmente precedida de instrumentos extraprocessuais (em sua essência, menos onerosos, e que encarnariam a tal “cobrança indireta”) voltados a estimular o pagamento voluntário.

Essa é a racionalidade inerente ao sistema instituído pela Portaria PGFN 396/2016, operativa a partir da seleção dos casos que devem ser diretamente submetidos à derradeira alternativa (do pagamento forçado, via expropriação), isolando-os dos que devem ser alvo de prévia atividade “estimuladora” de voluntariedade.

Exemplo vivo da operação subjacente aos casos por último mencionados é o protesto: seu emprego, em si, não basta para satisfazer a Fazenda credora, servindo para criar um incômodo ao devedor e, com isso, estimulá-lo a pagar voluntariamente, vale dizer, sem a necessária instalação de processo expropriatório.

Esses estímulos podem ser abstratamente catalogados como:

(i) positivos ou premiais (verificáveis quando, por exemplo, a legislação concede desconto para pagamento antecipado);

(ii) negativos ou sancionatórios (classe em que se situa o protesto);

(iii) corretivos ou falsamente premiais (caso do parcelamento, que representa muito mais um estímulo à supressão da irregularidade já verificada do que à sua prevenção; por isso, não o consideramos um estímulo “propriamente” premial).

Haveria, nesse quadro, uma quarta espécie, preenchida pelos estímulos designáveis como coercitivos-processuais, figura em tudo e por tudo diferente das anteriores, uma vez que,...

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6 de Dezembro de 2021
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1222125870/capitulo-2-o-pedido-de-revisao-de-divida-inscrita-portaria-pgfn-33-2018-e-a-suspensao-da-exigibilidade-do-credito-tributario-discussoes-que-envolvem-a-efetividade-da-cobranca-do-credito-tributario